国有企业制度创新管理

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[摘要]目前，国有企业通过采用先进的技术、运用科学的管理方法等多种途径大大降低了生产成本，而同样对国有企业效率有着重要影响的制度成本却久高不下。产权模糊、机制不健全以及过高的成本等，是国有企业制度成本过高的主要原因。国有企业制度创新势在必行。

[关键词]国有企业；制度成本；制度创新

一、交易成本、生产成本与制度成本

长期以来，大部分经济学研究都是在“零交易成本”的假设条件下进行的，认为交易过程不存在交易费用，因此在总成本中占很大比重的交易成本往往被忽视，这与现实的经济运行不符。新制度经济学家罗纳德·科斯(RonaldCoase)在1937年最早提出了交易成本的概念，他认为“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，这些工作常常是花费成本的，而任何一定比率的成本都足以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影”。他通过交易成本解释了为什么会出现企业以及企业规模的边界问题，并指出各种组织的出现都可以视为在交易成本约束下的选择结果。交易成本是指企业组织结构及其运行所发生的成本，是投入生产要素以外的成本，如生产前为了寻找交易对象以及最低价格生产资料的搜集、传达和交换信息的成本；生产过程中为了使生产要素能够被有效利用的组织管理成本；生产后为了销售产品获得利润而付出的合同谈判、签订合同以及履行的成本等等。而生产成本是指直接参加生产过程的各种要素的耗费，包括劳动力消耗、原材料消耗以及其他的直接消耗。

企业的整个生产过程，是生产成本和交易成本的统一。一方面，生产成本和交易成本统一于企业的管理目标。企业要在一定条件下获取最大化的利润，就必须尽可能地降低成本，通过采用先进的技术、运用先进的管理方法可以使生产成本降到最低程度；而通过制度的改革与创新可以使交易成本降到最低，从而实现企业利润最大化的管理目标。另一方面，生产成本和交易成本统一于企业的产出。交易成本的增大会带来信息不对称状况的改善，使产出在原有生产成本的基础上增加；而在交易成本不变的的情况下，生产成本的降低会使产出在同样条件下有所增加，从而统一决定企业的总产出。

社会进步是人类对经济增长追求的必然结果，人们对经济利益的追求是无止境的，总是在现有的约束条件下追求自身利益的最大化，一旦失去约束条件，情况就会截然不同。“在没有任何约束的前提下，个体寻求在任何与所有的边际上实现最大化”(诺斯，1994)。如果不存在任何制度的约束，人们不断追求物质利益的行为就会造成社会经济秩序的混乱，出现经济资源的无限制滥用和浪费，最终将导致整个社会经济的崩溃。因此，制度的产生具有必要性。制度是一系列被制定出来的规则、法律程序和行为的道德伦理规范。它为人们的经济活动提供了一种秩序和约束，使人们的行为能符合社会整体的利益，兼顾了成本利用效率的提高和经济增长的要求。诺斯认为，制度包括“正规约束”和“非正规约束”以及这些约束的“实施特征”，即制度主要是由正式制度、非正式制度和它们的实施方式构成。其中，正式制度是指人们有意识创造的一系列政策法则，包括法律、政治规则等；非正式制度是人们在长期交往中无意识形成，并构成历代相传的文化中的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、风俗习性、意识形态等。制度的本质是人类合作过程中不可没有的共同信息，因此，为在人们的意识中形成这一共同信息所必要的费用以及在合作中这一信息不足所造成的损失就是制度成本。

从静态角度来看，交易成本是一个大于或等于制度成本的概念。在没有形成制度以前，交易也是存在的，但它是非连续的，这时候只存在纯粹的交易成本。当针对某种类型交易的制度产生时，交易成本就在这种制度的范围内转化成了制度成本，不过这是一个符合完全信息和完全理性的假设状态，在现实中交易成本往往是大于制度成本的。交易成本可以看作是一系列制度成本，包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本，如信息成本、谈判成本、界定和控制产权的成本等。

二、我国国有企业低效以及制度成本过高的原因分析

我国正处于由计划经济向市场经济体制的转轨时期，国有企业是我国主要的经济活动的参与者，是支撑国民经济健康发展的核心力量，因此国有企业效率高低直接关系到我国的经济发展水平及建设速度。生产成本和制度成本是影响国有企业效率的两个重要因素。近年来，随着国有企业采用先进的技术，运用新工艺，并逐步调整产品结构，生产成本逐年下降。同时，由于国有企业规模经济的存在，国有企业与非国有企业在产品的生产成本上已不相上下，甚至是略胜一筹。而在制度成本方面，国有企业与非国有企业相比还存在着较大的差距。我国国有企业的制度成本过高，导致总成本过高，从而影响了国有企业的效率。国有企业制度成本过高的原因在于：

第一，产权模糊。根据西方现代企业理论，企业产生于对交易费用节约的需要，产权和产权制度对企业具有特殊意义。产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间互相认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位及经济和社会关系。产权的意义和最大作用就在于为经济活动提供成本约束，相当于对经济主体本身的约束，也是一种内在的硬约束。所谓产权制度，就是划分、确定、界定、约束、保护产权和权利行使以及产权关系的一系列法律、规制、行为准则等的总和。产权制度对企业而言是根本性的制度安排，对国有企业的制度成本的影响具有举足轻重的作用。由于国有企业产权模糊而导致企业的制度成本过高，国家在国有资产上的各种权利得不到切实有效的保护手段而造成国有企业低效率，主要表现为以下两个方面：一方面，产权模糊导致交易过程中的不确定性和外部性。当产权的归属不明确时，由于没有明确的权利界区，谁都可以来分享这种权利，导致“搭便车”等行为盛行，从而增大了国有企业的制度成本。另一方面，产权模糊导致企业内部成本外部化。内部成本是指成本使用者为获得一定收益必须承担的成本，是包括在总收益之内的；而外部成本则是收益获得者本身不必承担的、可以逃避和推脱责任的成本，这个成本由社会的其他利益集团和经济利益主体来承担。无论对国有企业还是非国有企业来说，都存在“内部成本外部化”这一情况。但由于我国国有企业不仅承担着经济任务，还承担着社会和政府职能，所以对国有企业来说有“外部成本的内化”过程。企业办社会履行政府职能的支出消耗了企业大量的利润和积累，而这些内化外部成本往往构成企业的制度成本，且被国家颁布的一些政策、法规所支持，成为国有企业效率低下的又一重要原因。承担如此重负的企业在与国际上同类公司竞争时由于无法摆脱这种制度成本而往往

败下阵来。

第二，对国有企业经营者的激励、监督机制不健全。其一，国有企业除了以利润最大化等纯经济变量为目标外，还以许多与公共利益相关的非经济变量作为目标，甚至作为企业的主要目标，从而导致国有企业的经营业绩往往低于不承担非经济变量时的

正常水平。同时，国有企业常常受到国家政策和行政干预的影响，从而抑制了国有企业经营者的积极性。传统计划经济体制缺乏信息收集方面的能力，其结果就是将计划经济变为统制经济，政府为了能维护并加强对社会经济的控制力，对国有企业经营者行为准则的要求往往比较严格，对经济主体的自主行为在总体上持否定态度，从而再一次抑制了人的积极性。由于国有企业经营者的积极性被现有机制严重打击，便使其产生了怠工的消极态度，导致企业各方面出现松懈，管理成本、运营成本等一系列制度成本也会因为经营者的放松管制而不断增加，进而影响国有企业的运行效率。其二，由于国有企业的经营者与所有者之间存在着“信息不对称”，国有企业的经营者不可能受到政府部门的有效监督，又由于国有企业的重大经营决策权都由政府掌握，且国有企业的经营者通常采取政府委派而不是从经理市场择优选聘的，国有企业的经营者无需独自承担决策失误的终极责任，致使经营损失不确定。所谓经营损失，是指由于人有意或无意的经营决策失误和其它损害委托人利益的行为造成的剩余损失或资产损失。在这种制度安排下，尽管国有企业的所有权是清晰的，但由于成本使用权限制不明确，导致国有企业的经营者的资金使用权限模糊，从而加大了管理成本，腐败现象也会因为对经营者的监督不善而大量出现，过高的制度成本进一步加重了国有企业的负担。第三，过高的成本。国有企业的所有权和经营权分离的直接效用是产生所有者和经营者的行为，行为必然产生成本，从而影响制度成本的大小。所谓成本是指由于人的偷懒、不负责任和以各种手段从公司攫取财富的行为所带来的损失，以及为抑制这种行为所支出的费用。成本过高是导致国有企业低效率的重要原因。所有权与经营权分离越大，成本越大，即制度成本越大。所有权与经营权合为一体时成本为零，传统经济体制下的国有企业形式就是所有权和经营权合一的典型形式。成本产生于行为主体的利己主义动机和国有企业所有者与经营者之间的信息不对称。在关系中，委托人和人同为怀有利己动机的经济人，其行为目标都是为了自身效用的最大化，人不可能无条件地将委托人的效用最大化作为自己的行为准则，两者的目标函数是不一致的，从而产生“道德风险”和“逆向选择”。所谓道德风险是指人利用自己的信息优势，通过减少自己的要素投入或采取机会主义行为在为自己最大限度地增进效用时，做出损害他人利益、降低组织效率的行为。所谓逆向选择是指在委托人不具备识别潜在人禀赋信息时，越是劣质的人越容易成为现实的人，最终导致“劣币驱逐良币”的逆向选择后果。尽管成本是公司制企业的内生现象，是一种难以完全避免的制度成本，但对于国有企业来说，影响却不容忽视。

第四，国有企业承担了国家宏观政策的实施成本及社会保障职能。国有企业的产权关系和行政隶属关系使其成为国家宏观政策的实施工具，国家的宏观经济政策一出台，见效最快、影响最深的就是国有企业。国家每一个宏观政策的实施都是以国有企业的经营利益为代价的，这就提高了国有企业的制度成本。稳定社会经济的任务导致国有企业不能把降低企业制度成本放在首要位置。与此同时，国有企业还要协助政府承担社会保障和社会稳定的职能。“企业办社会”现象的出现，无疑使国有企业协助政府的部分全部转化为了制度成本，进而影响到国有企业产品的总成本，降低了国有企业的竞争能力。

三、制度创新：降低国有企业制度成本的基3-策略

为了使我国国有企业能够在世界经济的大潮中站稳脚跟，国有企业效率低、制度成本高的问题必须得到解决，制度创新势在必行。主要的对策在于：

第一，实行新时期产权制度改革。我国国有企业的产权制度改革刚刚开始的时候，提倡放权让利，通过提高奖金对国有企业的经营者进行激励，强调政企分开，企业要有相对独立的自主权。但由于国家所有的产权制度使得国有企业的财产约束不像非国有企业那么强，导致政企难以彻底分开，难以做到真正的自主经营和自负盈亏。1997年，许多国有企业都采用了股份合作制的方式，人人入股，且入股量差距很小，导致股东结构不合理，出现了许多负面效应，如公有变为共有、“铁饭碗”现象严重、产权过分细化等。目前，我国国有企业的产权制度改革已经经过了20多年的探索。为了降低由产权制度而导致的过高制度成本，建议如下：一是优化股权结构设置。在股权结构设置方面，决不能人为地操纵，要按照公开、公平、公正的原则进行，通过编制募股说明书对企业内公开募售股份，并以在期限内交来的认购款为准形成股权结构。除增加国有企业现有的中层以上管理者的持股比例外，还要动员技术、生产方面的骨干增加持股比例。但主要经营者的持股比例不要过高，而应该根据实际情况持10％～15％达到相对控股程度为佳。二是完善企业文化。国有企业产权制度的改革过程不能只简单地进行产权改革，而是要以此改变企业的文化，去除过去用行政方式管理国有企业的弊端，把行政经济改为市场经济，从根本上解决国有企业制度成本过高的病根。三是注重国有企业无形资产的建立。国有企业无形资产的建立直接关系到国有企业能否在市场上立足，在做好资本运作的同时，国有企业要加大产、学、研相结合的力度，聘请各咨询公司及高等院校的专家学者对企业战略的发展做好咨询和规划，逐步建立起学习型企业，以此降低由于国有企业封闭落后而需增加的制度成本付出。

第二，建立竞争的经理人市场。经理市场除了对经理的人力资本起到估价作用外，还通过市场的竞争机制起到约束经理人员的作用。建立竞争的经理人市场要改变国有企业作为政府附属物的地位，将经理人员同政府行政人员区分开，使经理人员职业化和自由流动。竞争的市场是惟一最具同一性、公平性、公开性、客观性的衡量经理人员才能的场所，也是最低成本的选择。因为它将两权分离产生的企业内部委托——矛盾外部化，减少委托人——人解决问题时一对一协商中因信息不对称和暗箱操作造成的成本，提高了透明度，降低了委托人同人契约中因信息不对称产生的道德风险。成本降低了，制度成本自然会下降，企业效率便会大幅上升。竞争市场会使经理人员重视市场所提供的准则和机会，会促使经理人员提高经营绩效和有效监督经理人员。这种对经理人员的优胜劣汰制度能够大大调动经理人员的积极性，改变以往由于经理人员的消极态度而引起国有企业效率较低的状况。

第三，提高政府承接能力，完善社会保障制度，进一步分离国有企业办社会的职能。目前，我国的国有企业除了拥有正常的经济任务外，还承担着大量的非经济任务，承办着部分具有经营性质的社会性、公益性机构。尽管近年来国有企业办社会的职能已逐渐弱化，但由此产生的费用仍在制度成本中占有可观的比例。对于具有经营性质的机构，我们可以按照市场化原则来分离，把原来无偿提供变为有偿提供，逐步实现这部分职能机构的经营体制通过股份合作、承包、租赁、出售等多种方式向市场化转变。对于不具有经营性质的机构，当地政府应该主动承接过来。这就要求政府必须调整财政的支出结构，为国有企业降低制度成本作好铺路石，要服务于而不是干预国有企业的经济。同时，政府应该加速建立和完善社会保障制度，为国有企业减员增效提供保证。

第四，推行网络化经营，实施无纸贸易。所谓无纸贸易是指用电子文件代替传统的纸面单证，是按照协议对具有一定结构特征的标准经济信息经通讯网络，在商业贸易伙伴的电子计算机之间进行自动交换和自动处理。在科技迅猛发展的今天，国有企业应该融入到网络化经营中去，利用网络方便、快捷的特点，降低搜寻成本、销售成本等制度成本，从而提高企业效率。在传统贸易下，企业获得的任何一个信息都是需要成本的，而网络所提供的信息不仅是共享的、免费的，而且时效性很强，可以大大降低制度成本。广告费用在制度成本中占有相当大的比重，而网络化经营可以大幅减少国有企业为了扩大品牌而制作广告的费用。