高等教育投资融资管理

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内容摘要:本文通过研究我国现行高等教育投融资体制,发现其中存在的缺陷和不足,并提出了深化我国高等教育投融资体制改革的对策建议。

关键词:高等教育投融资体制

近几年,虽然我国形成了以政府投资为主,多渠道投资办学的局面,在高等教育的投融资体制改革方面取得了一定的成绩,但就我国社会经济发展对高等教育的需要而言,目前我国的高教事业还远不能适应经济发展需要,尤其是建设高水平的大学,必须要有高的投入。现实情况是高教经费处于入不敷出的困境,在投资方式和筹资结构等方面也存在诸多问题。

现行高等教育投融资体制存在的问题

(一)教育经费总体投入不足

改革开放以来,我国经济增长一直保持较快的势头,然而,教育投入却与此不相协调,教育经费占GNP的比例和预算内教育经费占财政支出的比例一直处于低下水平。世界人均教育经费是我国的11.4倍多,世界生均教育经费是我国的11.1倍多。在我国公立高等学校占绝大多数、高等教育经费投入仍主要依靠国家财政的投资体制下,国家总体教育投入的不足,必然极大地限制高等教育的投入。1999年后的高校大幅度扩大招生规模,使资源短缺的矛盾更加尖锐,投入不足已成为制约我国高等教育大发展的“瓶颈”。

(二)筹资渠道偏窄

高等教育规模的不断扩大,单一依靠政府投资已经不能满足其发展的需要,这就要求高校开辟多种筹资渠道。目前,尽管我国高校在多渠道筹资方面取得了一定的成绩,但相对于实际需要规模仍然偏小。例如,在校办产业方面,除北大、清华等少数名牌高校已经建立起自己比较成熟的,规模比较大的校办企业以外,其他绝大多数的普通高校或者是拥有自己的校办产业但规模很小,或者是根本就缺乏对校办产业的意识;再如,在吸引社会捐赠方面,虽然在很多高校诸如英东楼、逸夫楼等已赫然耸立,但数量不多,而且绝大部分是由港澳富商捐赠,由于缺乏相应的激励机制,真正由内地本土企业家捐赠的更少。另外,对于本校历届毕业生,我国众多高校也缺乏长期联系,从而丧失了大部分极具潜力的捐赠主体。

(三)教育经费使用效率不高

目前我国高等教育经费既有严重短缺的一面,又存在着使用效率不高的一面。一方面,我国高校规模小,师生比例不合理。以我国师生比例比较高的年限1998年1:9.81和世界其他国家相比,如美国1992年师生比就达到1:18.2,英国1988年为1:15,法国1981年为1:17,加拿大1987年为1:13.1,我国师生比例要高得多。另一方面,我国职工占教职工的比重过大。据统计,我国高校专任教师40.72万人,职工62.24万人,占总人数的约60%。这种不合理的学校养社会现象,既造成了高等院校资金使用上的不合理花费,也进一步降低了我国高等教育的办学效率。再者,我国高等教育设备闲置,利用率低的问题普遍存在。从教室的利用率来看,据调查,北京的几所高校1992年生均教室面积曾为3.78平方米。而美国加利福尼亚州立大学(教学型)生均不足0.48平方米。从实验室来看,我国高校的实验室利用效率低下,每个基础实验室每周平均8—10个学时,专业实验室利用率更低。相比之下,加利福尼亚州立基础实验室每周平均27.5学时,专业实验室每周22学时。另外,在对图书和仪器设备等调查中发现,一般来说,各高校各院系都设有资料室,图书馆有针对本科生和研究生、教师两馆。这种分系分层次设馆,造成图书大量重复购置,使用率很低。

(四)办学成本结构不合理

除了投入不足和效益不高的问题外,投入到高等教育中的有限资源,又有许多没有用在教学与科研的“刀刃”上,反而花在与教学科研无必然关系的方面,造成了不必要的浪费。据教育部的统计资料,教育部直属高校中,教师住宅和学生宿舍面积占学校总面积在1990年和1997年都为49.3%,如果算上食堂、幼儿园等生活福利用房,这两个比例在1990年和1997年分别高达52.6%和56.7%。同国有企业一样,高校“办社会”不仅严重浪费了稀缺的教育资源,同时,还造成机构臃肿、人员冗杂。另外,受高校内部行政与干部人事制度的影响,讲究政府的一套干部级别与待遇,政务繁杂和人浮于事,也造成行政后勤人员的成本长期居高不下。其次,在高等学校的成本结构中,也存在投资“重物不重人”、“重官不重学”的失调现象。在高等学校的开支标准中,在教学和科研人员的支出上往往受到方方面面的限制,有时甚至出现宁可购建超出实际需要的设施设备,也不肯投资于人的现象。与不断现代化的物质条件相比,教师工资却长期得不到提高,作为重要科研力量的研究生的津贴也长期处于很低的水平。

(五)各地区高等教育投资结构不平衡

我国各省市经济发展情况的不同,高等教育经费的投入情况也存在较大差异。我们一直以来都在呼吁“社会公平”,然而“社会公平”的基础正是“教育公平”,如果教育的公平性受到了人们的质疑的话,那么又何谈整个社会的公平呢。

深化我国高等教育投融资体制改革的对策

(一)处理好政府与民间投资结构关系

在提高高等教育经费投入总量的同时,搞好国家财政投入的公共定位问题。实践表明,在一个国家的高等教育投资中,政府发挥着重要作用。政府在高等教育投资体制中的重要作用主要体现在政府既不“越位”,也不“缺位”。由于我国高等教育的公共投资占国民生产总值的比重低于国际平均水平,为了提高我国高等教育的公共投资占国民生产总值的比重,我国应该继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高一个百分点”的财政支出结构调整方案,使我国高等教育的公共投资占国民生产总值的比重逐步达到国际平均水平。同时,在财政公共支出方式上,对于大部分高等院校的投资应该“变投资包揽为投资支持”的方式,通过扩大财政补贴性的转移性支出比例,支持我国高等教育事业的健康发展,促进有竞争力的高等院校优先发展。在兴办模式上,对于具有较强外部性、社会公共受益大、国家处于该类人才紧缺状态的某些特殊类型高等教育,应该采取“公办”模式,完全由政府出资兴办;对于那些社会公共受益相对较强,个人也在一定程度上受益的普通高等教育,应该采取“公办民助”的模式,以政府出资为主,吸引一定力量民间投资办学;对于那些社会公共受益相对较弱,受教育者个人受益相对较强的高等教育,应该采取“民办公助”模式,以民间投资为主,政府补贴为辅;而对于那些完全由受教育者个人受益的高等职业技术教育,则应该采取“国控民营”的经营机制,通过市场竞争,促进其健康发展。

(二)开拓高等教育的资金筹措渠道

1.鼓励国内企业、事业单位、社会团体和个人根据自愿和量力的原则捐资助学、集资办学及国外的资助和捐赠。

2.社会服务的收入。社会服务的收入主要指,在学校和地方、企业之间进行不同功能的优势互补的经济活动中的收入,主要包括:为地方或地区通过多种形式进行培养、培训所需的各类专业、各种层次的人才和支援地方、企业办学;承担地方、企业科技研究项目;合办联营生产企业,创办高新技术产业;参与地方高新技术开发以及参与地方、企业的咨询决策等。

3.承接国家、地方政府或部门的科研课题任务的收入。这是学校承接纵向课题所得的经费,这方面的课题任务一般都是国家政府部门有关国计民生较为重要的项目,对社会主义建设影响重大的任务。这里的经费投入,其投资主体是国家政府部门,当然这些课题任务的得到,是依靠学校的科研实力和成就,通过竞争而争取到的。但这里的利益分配,不能完全按市场经济规律办事,更多的是根据课题研究过程中成本消耗的需要来考虑经费的拨款,这不仅因为在主渠道拨款中有拨给学校的科研事业经费,更因为这是国家任务,它将影响国家的全局利益,学校也有义务承担这方面的任务。

4.开办校办产业增加收入。从直观的角度来说,这里的投资主体是校办产业,校办产业作为教育经费投资者,它所要的权则是要求学校给予有关学校的资产的租赁权,要求学校给予学校的科技成果的转让权和校办产业的自主经营权。而最终利益的分配,实质上将按股份制的原则,学校作为校产、技术等入股的股额分取利润和国家给予校办产业的免税等优惠政策所得的经费收入。校办产业与社会的关系则与社会上一般企业一样,完全按照市场经济规律办事,按照价值规律进行等价交换。从本质上看,校办产业渠道的经费收入是学校的自我投资。

5.收取学生的学杂费。在明确主渠道——国家担负一定的培养费用的条件下,可以实行“谁受益,谁出钱”的原则进行收费,这是因为受教育者——学生接受了高等教育,增加了知识,获得了本领,提高了能力,从而可以使自己增值,他将在未来的工作劳动实践中可获得高的报酬,因而他在学校中消耗的教育培养劳动不能无偿占有,应给予一定的补偿,所以就应缴纳相应的费用。

(三)控制和化解高等教育投融资风险

国家应大力加强宏观调控,合理规划、调整高校规模、布局和教育结构,建立规模适当,布局合理,层次结构合理的教育组织系统,走内涵式发展道路。建立健全教育经费的监督机构,强化监督职能,杜绝教育经费的挪用、浪费,并对仪器设备使用情况进行检查,使教育经费财尽其用,物尽其功。进一步加强学校的财务管理,合理编制预算和科学配置学校资源。对于学校公用的图书、仪器设备全校统一规划,统筹配置,改变按院系、按层次重复设置的情况。缩小我国非专任教职工在教职工总人数中所占的比例,降低校内的师生比,提高教育经费的使用效率。督促高等院校加强财务管理。如在印度高等教育财务的主要管理和监评机构是大学拨款委员会和人力资源开发部。大学拨款委员会有自己的监督、检查、评估专业队伍,对私自挪用科研教育经费等违规行为予以监督和纠正。

(四)完善高等教育投融资机制

在要求拓展高等教育的资金筹措渠道时,适当收取学杂费是减轻政府教育经费压力的渠道之一。关于学费的标准,我们认为学费标准过低违背公平原则,学费过高又超过受教育者及其家庭的支付能力。因此,要根据“利益获得”和“能力支付”原则,在科学测定高等教育成本的基础上,建立在不同地区、不同时期、不同经济发展水平、不同财富分配政策、不同性质不同地域的高校等情况下,政府、社会、团体、企业、受教育者及其家庭分担高等教育成本的函数,科学地确定合理的学费标准,实行加权学费制。同时,政府的高等教育收费政策应具有一定的弹性,给予高校根据市场原则适当调增、调减的自主权。同时加强政府对各高校收费标准监控力度。

(五)平衡各地教育经费投资结构

中央政府有必要利用财政再分配手段,把来源于经济发达地区的定量财力纵向转移到比较贫困和落后的地区,使不同地区共享公共或准公共产业的溢出效应。这里我们还可以借鉴日本的一些经验:日本为了消除由于各地经济发展水平不同而造成的教育机会和教育条件不均衡现象,政府制定了国家负担财政补助和地方交付税金制度,即从地方交付税金中提取一定比例用于高等教育,这是保证公立大学财源的有效措施之一,其实质是日本政府对下实施教育财政转移支付政策。而美国的联邦政府对高等教育的财政转移支付则主要通过各种形式的资助方式予以实现。