高等教育中财政拨款管理
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摘要:财政拨款是我国高校经费主要来源,由于我国财政能力有限以及拨款体制存在诸多缺陷,导致高校资金总体供给不足,资金使用效率低下。因此我国应该完善预算管理体制和财政拨款方式,制定政策鼓励高校多元化筹资。
高等教育财政拨款模式存在的问题
政府财政能力有限性导致高校资金总体供给不足。发达国家教育经费一般占GNP的5%-7%,很多发展中国家,教育经费一般占GNP4%左右。我国从20世纪70年代到90年代,每年教育经费仅占当年GNP比例大约2%。若按人均教育经费算,比例更低,以2003年为例,尽管政府在教育方面的投入总量比上年有所增长,但预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP的比例却比上年分别下降了0.08和0.04个百分点,有17个省级政府没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。具体到高等教育上,我国高等教育经费,约占教育总财政投入的20%左右,比例也很低。这些直接导致了我国大多高校办学经费不足。见图1。
尽管我国2005年财政收入超过30000亿元,但是各级政府财力总体上是比较紧张的。政府很难大幅提升高校财政拨款数量。不仅如此,甚至一些计划目标现在也没实现,如国家规定的逐年提高国家教育财政拨款占国民生产总值的比例,在2000年就应该达到4%的目标,事实上很多地区不但没有实现目标,反而呈停滞或下滑之势。
目前我国高校办学经费来源已经由政府单一拨款,转变为以政府财政拨款为主,多渠道筹集资金的阶段。但以政府财政拨款为主的格局近年来不会改变。
财政性教育经费事权、财权不统一。我国财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级,尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级,但教育基本建设费仍设在“款”级科目中,教育经费没有预算单列,导致财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。
具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业,财政部门负责教育事业经费拨款,政府计划部门负责教育基建投资,在预算表格的汇总归类时,教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级,教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。国家预算首先在类级支出中分配,然后依次在款、项、目级中进行再分配,教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离。教育部门财权较小,难以有效行使事权,不利于教育事业的发展。
缺乏拨款效益的分析评价制度造成资金浪费。我国高等教育财政的拨款没有考虑成本补偿问题,建国以来到1985年,最初按“基数加发展”拨款;后按“综合定额加专项补助”模式拨款。
这种模式没有考虑生均成本和规模效益,往往导致拨款中的盲目性和不正当的开支行为。现在虽然采用了新的拨款模式,但所依据的“生均成本指标”是上一年的决算数而非符合本年实际的成本额,没考虑物价因素,缺乏拨款效益的分析评价制度,以及与绩效挂钩的激励机制,不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。缺乏有效的考核监督,必然导致资金的浪费和闲置。世界银行作过统计我国部分高校的教学设备和实验室的利用率约在60%以下。据国家教育部统计,全国高校仪器设备有20%以上处于闲置状态,价格昂贵的大型科研装备的利用率最高不过15%。在日本大型的先进设备整个国家也没有几台,设备的使用率很高。
缺乏鼓励多元化筹措教育资金的政策。我们目前缺乏鼓励多元化筹措教育资金的政策,我国高等教育经费来自于社会投资比例不高,我国《高等教育法》明确规定“设立高等学校,......不得以营利为目的”,民间资本不可能追求公共产品,直接抑制了投资。
另外,我国民办高校与公办高校没有平等的地位。尽管我国颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》,但是在税收上规定不具体,缺少优惠政策,来至社会的捐赠不多。目前很多发达国家高校,教育捐赠逐渐成为与政府投入、学费并列的重要的经费来源,有效地缓解了教育经费的紧张。如美国高校来自于社会团体、校友等的捐赠,约占美国高等教育经费的8%,接受捐赠的形式手段也多样化,如现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠等。
完善高等教育财政拨款模式探讨
提高教育经费在GDP中的比例。将教育经费预算单列实质就是提高教育经费预算的等级,把教育事业费和教育基本建设投资合并为一项,提高教育经费在国家预算支出中地位,由第二次分配提升为第一次分配。另外,应授权教育部门有权编制教育经费预算草案,由教育部门提出预算要求,会同政府财政部门和计划部门,按国家预算的总体要求,进行平衡,再经过财政、计划和教育部门修改后,纳入国家预算,按预算程序具体实施。
解决这个问题关键是要在思想上要树立教育优先发展的观念,在国民经济中教育应该比其他部门更应得到倾斜。我国应该继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高1个百分点”的财政支出方案,使我国高等教育的支出占GDP的比重逐步达到国际平均水平。
完善我国高等教育经费财政拨款方式。在方法上,引人绩效预算,对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行评估。在组织上,应建立高等教育拨款委员会,改变现行拨款体制。由政府直接向高等学校拨款的方式,改为由高等教育拨款委员会负责拨款。该委员会是在政府教育部门指导下,具有很高社会公信力和社会参与度的中介机构。委员会的委员由具有很高社会知名度的人员和教育界人士组成,定期按一定比例轮换,拨款委员会拨款要程序公开、透明,结果对外公布,比如按社会资质良好的评估部门出据评估报告作为拨款的依据等,并接受社会质询与监督。政府根据拨款委员会的拨款方案向高校拨款,加强对高校拨款使用情况的全程监督,按实际使用效率,作为今后拨款的重要依据。
鼓励高等教育资金多元化。尽管世界各国高等教育经费多元化的内涵和比例不尽相同,但总体上说,当今世界高等教育经费来源多元化已成为一种趋势。这方面美国的高等教育是经费多元化的典型模式,其他各国高等教育也朝着多元化方向发展。我国也必须走多元化筹资道路,经费来源应该包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入、学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等。
目前可以考虑发行“低税教育彩票”,即将中奖所得税率降低10%。从我国的国情来看,发行低税教育彩票是可行的,是解决教育经费不足的一条好途径。彩票融资涉及慈善、救助、体育、教育、卫生、文物保护等众多公益性领域,每年世界彩票发行总额近1200亿美元,彩票业已经逐步成为世界第六大产业,如美国的教育基金,约有20%来自六合彩。我国的“福利彩票”和“体育彩票”的发行,对推进扶贫和发展体育事业,都起到了良好的作用,也为我国彩票事业积累了经验。目前,我国人均年彩票消费为40元人民币,彩票业销售总量为世界第9位。据测算,到2010年,我国彩票规模将可能达到846亿元,那时我国每人每年购买彩票支出约61元。彩票业在我国还有很大的发展潜力。同时,我国应出台鼓励捐赠和民间投资的财政税收政策,如提高捐赠所得税抵扣税款比例等。还可以考虑制定优惠税收政策,鼓励民间资本向高等教育领域投资,实现高校资金来源多元化。
参考文献:
1.W•舒尔茨(Schultz).教育的经济价值[M].长春:吉林人民出版社,1982
2.金双华.财政教育支出政策与收入分配[J].财贸经济,2003
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