国有资本经营制度创新管理

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[摘要]文章以国家财务理论和所有者财务理论为视角，探讨国有资本经营预算制度的意义和价值、现状述评与社会反响、理论依据、管理范畴、定位、编制主体、编制内容及主要观点和创新之处。通过探讨国有资本经营预算制度，对这一新生事物有一个全面的认识和了解，以利于共同探讨，更好地完善国有资本经营预算制度。

[关键词]国有资本经营预算；制度；价值；现状；国家财务管理；创新

一、研究国有资本经营预算制度的意义和价值

长期以来，我国对国有资产经营收支没有单独编制预算和管理，而是与经常性预算收支混在一起，混收、混支、混管，这种做法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运作特征。随着市场经济体制的逐步确立，以及政府两种职能的逐渐分离，如何尽快建立国有资产经营预算，以单独反映国有资产经营活动的状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成为迫切需要解决的问题。因而完善国有资本经营预算制度具有重要的理论价值和现实意义。

第一，有利于维护国有资产所有者权益。为了保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资本经营预算，对资产收益分配和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有的权益。

第二，有利于国家对国有资产的管理。通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资产运营，尤其是对国有资本收益与再投资活动加强管理，有助于在预算制度方面将政府作为国有资本所有者所拥有的权力与作为行政管理者所拥有的行政权力相分离，实现国家对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权运营为主的转变。

第三，有利于提高国有资产总体运营效益。国有资本经营预算的设立，一方面有助于各级政府加强对国有资产经营状况的考核和对国有资产的监督管理工作，确保国有资产的增值保值；另一方面也有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资产的营运效率，发挥国有资本在国民经济中的骨干作用。

第四，有利于国有经济的战略性调整。国有经济的战略性调整需要借助于国有资本经营预算对现有国有经济按照产业结构高度化和企业规模经济化的要求进行统筹规划，确保新增国有资产的投资方向符合“有所为有所不为”的原则，同时对现有国有资产存量进行结构性调整，引导一般竞争性国有企业通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场。以此促进经济结构的合理调整和优化升级，增强国有经济的控制力和竞争力，实现国有经济战略性调整。

二、国有资本经营预算制度的现状述评与社会反响

从近年来国有经济发展状况看，随着国有企业改革的深化，国有企业发展已逐步走出低谷，整体实力逐年增强，盈利能力不断提高，为国有经济在国民经济中发挥主导作用奠定了坚实的物质基础。学者李松森将我国国有资产的基本状况概括为：国有经济在国民经济中占主导地位，国有企业控制着国民经济命脉，国有经济的发展为整个国民经济的发展奠定了基础。但现行国有资产管理体制仍然存在一些问题。学者耿建新认为新型国有资产管理体制存在多级委托与监管主体和客体一体化的问题，因而，没有相应的约束机制，国有资本多级委托链的运行就不会有效。学者王宏利认为长期以来国有资本经营预算只是作为公共预算的一部分与公共预算混在一起，随着我国市场经济的不断深化发展，单一的政府预算形式所产生的问题越来越多。学者吴树畅认为财政资金表现为一收一支，平衡使用。追求社会效益；国有资本金表现为周转循环，保值增值，追求经济效益。将两种性质不同的资金纳入统一的管理框架下，势必影响各自功能的发挥。随着市场经济体制的建立，政府“社会管理者”与“国有资产所有者”这两种职能逐渐分离，迫切要求建立一种有效的管理体系——国有资本经营预算管理体系，以单独反映国有资本经营收支活动状况，确保国有资本保值增值和再投入计划的有效进行。学者杨华指出必须尽快建立起国有资本经营预算制度，以规范国家作为资产所有者代表与国有独资企业、国资参股企业、国资控股企业之间的收益分配和再投资关系，促进市场经济条件下国有经济的发展。学者李丹指出国有资本经营预算是国有资产所有者履行所有者职能，实现国有资产保值增值的重要政策工具。国有资本经营预算是指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算的制度，是国家预算的有机组成部分。学者李燕认为国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具。学者刘永泽认为国有资本预算以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资产所有者代表与国有企业之间的收益分配和再投资关系。

建立国有资本经营预算的重要性得到多数学者的认同。但是，在构建一个什么样的国有资本经营预算体系问题上仍然存在争议。主要是预算编制主体存在分歧。一种观点认为国资委作为国有资产的所有者和出资人代表，是整个国有资本经营预算的决策者，拥有国有资产的所有者代表权、监督管理权、收益分配权和资产处置权，应成为国有资本经营预算的编制主体。学者李晓丹认为国资委是国有资本预算的一级编制主体，国有资产运营机构是国有资本经营预算的二级编制主体。学者吴炳贵认为国有资本经营预算应由国资委独立编制，和财政部门编制的公共预算一样，每年由国务院审批，并向全国人大汇报，表决通过，二者汇总，构成国家的统一预算体系。另一种观点认为编制国家预算是财政部门的职责，国有资本经营预算是国家预算的重要组成部分，由财政部门继续充当包括国有资本经营预算在内的整个国家预算的编制主体。学者吴祥云认为，国有资本经营预算的编制主体应是财政部门。另外，学者文宗瑜、刘俊华等认为国有资本经营预算的编制应遵循多部门共同参与的原则。由财政部门和国资委共同完成预算编制。各抒己见，观点不一很正常。但是，要完善国有资本经营预算制度首先要给国有资本经营预算定位，明确编制主体、编制范围、编制内容和监督机制。

三、国有资本经营预算制度构理论依据

(一)国家财务理论

国家财务问题是郭复初教授于1986年首先提出来的，他认为，国家财务是社会主义国家作为生产资料所有者，对国有资产生产经营单位所进行的本金投入与取得收益的经济活动及其所形成的经济关系。国家作为资产所有者在资本市场上筹措资金和通过产权市场优化资产结构就形成了财务活动；它也是国家双重身份和两权分离的产物。他还认为国有经济的财务活动具有三个层次，即国家财务、部门财务和企业财务。他在1993年出版专著《国家财务论》系统地论述了国家财务论。国家财务理论由五个具体理论构成：一是国家

财务独立论，包括国家财务存在的客观性、国家务政与财政的关系、国家的财务管理体制的独立构建等内容。其中，国家财务和国家财政关系的合理区分是国家财务独立论的核心。二是国家财务筹资论，包括国家财务投资的主体、目标、渠道、方式和风险等内容。三是国家财务投资论，包括国家投资的主体、范围、结构优化、项目评估、投资资金的使用效益以及投资风险的控制和考核。四是国家财务分配论，包括国家财务分配的目的、内容、特点以及收益分配的结构和模式选择。五是国家财务控制论，包括国家控制在国民经济宏观调控中的地位、调控的方式、重要经济参数的运用等等。在这“五论”中，最重要的是国家财务独立论，他指出，在计划经济时期，国家财政统管国有经济财务，国家财务活动并未独立出来。在市场经济条件下，国家财务活动必然从原有的财政活动中独立出来，成为独立的经济活动。国家财务理论也为后来所有者财务理论的提出提供了思想源泉。

(二)所有者财务理论

所有者财务理论是以现代产权理论为基础，以所有权与经营权相分离下法人财产概念的提出为前提，体现市场经济条件下投资者与经营者的受托责任关系。于胜道教授于1995年首先提出所有者财务问题，同时将传统的企业财务视作经营者财务。他在对所有者财务存在的客观依据及意义论述的基础上，概括了所有者财务与经营者财务在财务主体、目标、职能和对象上的差异。在随后的研究中又进一步确立了所有者财务和经营者财务的理论结构。所有者财务的理论结构如下：一是基础理论与基本概念，包括所有者财务主体、本质、目标、职能等的基础理论及资本保全、真实收益、企业价值等基本概念。二是应用理论与方法，包括资本来源理论与实务，收益获取与再投放，重大政策参与度与参与方式，企业整体价值评估理论与实务，国家财务理论与实务。其中国家财务理论与实务涉及国家财务的存在依据、国有资本运行体制建设、基层国有企业运营形式选择、国有资本权益维护与财务监督、国有资本存量调整与增量分配等内容。

四、国有资本经营预算制度属于国家财务管理范畴

财务从本质上讲。就是一种资金的投放与收益获取的活动。国有资本是指国家作为出资者在企业依法拥有的资本及其收益。国有资本经营实际上是国家及其授权或委托的资本经营主体所进行的资本金投入与取得收益的经济活动，因而国有资本经营管理应属国家财务管理范畴。而国有资本经营预算是国家为管理国有资本金而编制的预算，主要反映预算期内国有资本经营进行计划与控制的一系列活动。因而国有资本经营预算是国有资本经营管理不可或缺的一部分，理所当然属于国家财务管理范畴。根据国家财务论，在社会主义市场经济条件下，国家财务活动与财政活动相独立的观点，属于国家财务管理范畴的国有资本经营预算与属于国家财政活动范畴的国家财政预算是相互独立的预算体系。财务与财政性质及其运行方式等方面的不同，决定了国有资本经营预算与财政预算的不同。

长期以来，我国对经营性国有资产即国有资本采取财政管理办法，通过财政预算中的建设性预算来反映国家对国有资本的投入计划。用财政去管理国有资本最大的问题是，忽视了国有资本自身运动规律，没有从价值、补偿、循环周转的角度去采取措施来搞活国有经济。我国在进行建设性投资预算中重视铺新摊子，不重视对已有项目的再投资和扩大再生产就突出体现了这一点。建立国有资本经营预算就是要建立适应社会主义市场经济的、国家财政与国家财务分流运行、分开管理的新的预算体系，以使人们按财务活动规律办事，搞活搞好国有企业。

国有资本经营预算作为一种国家财务预算，是国家预算的一部分，是从国家财政预算中发育和成长起来的，属于宏观经济管理范畴，必须承担一定的社会责任，因而它与国家财政预算有内在联系。首先，国家财政与国有资本经营之间存在税收缴纳关系。国有资本经营的效果直接影响到国家财政收入，财政收入预算和国有资本经营税费支出预算是密切相关的。国有资本经营得好，国资企业上交财政的税费自然就多，反之亦然。其次，两大预算之间可以通过设置相应的预算科目接口进行连接。公共财政的资金可以作为增加经营性国有资产投资，流向国有资本经营预算。同样，为适应国有资本从一般竞争性领域退出的需要，国有资本经营预算的收入部分也可依相应的规定和程序流向财政预算，充实财政预算资金。最后，国家财政预算结余还可通过有偿方式给国家财务部门使用，作为国家财务筹资预算的来源。财政预算与国有资本经营预算之间通过资金的相互流动，体现政府调控国资分配结构，优化国资分配布局的目的。

五、研究国有资本经营预算制度的主要内容

(一)研究的基本思路

首先，在对国有资本经营预算研究及实践现状分析的基础上，找到问题的切入点——国有资本经营预算与公共财政预算以及企业财务预算的关系，然后以国家财务理论和所有者财务理论为依据来分析它们之间的关系，从而合理定位国有资本经营预算编制主体的问题。其次，构建国有资本经营预算编制的范围和内容体系。最后，研究国有资本经营预算的监督管理机制，以保证国有资本经营预算的实现，达到搞活国有资本，提高国有资本的运行效率，实现国有资本的保全增值的目的。

(二)国有资本经营预算的定位及编制主体

国有资本经营预算的定位问题：根据有关学者讨论的意见，定位为国有资产出资人预算制度即国家所有者财务预算制度比较合理。

编制主体：国资委和国有资产经营公司是国有资本经营的宏观主体，也是无可争辩的国有资本经营预算的编制主体，因此可以构建一个国资委至国有资产经营公司这样一个国有资本经营预算的二级预算体系，而国有资本控股、参股公司是国有资本经营的微观基础。从国有资本经营预算的编制来看，国资委是国有资本经营预算的一级编制主体，国有资产经营公司是国有资本经营预算的二级编制主体。

国有资本经营预算编制的基本流程为：国有资本控股、参股公司编制本企业的财务预算，反映企业的全面业务预算，这是国有资本经营预算的数据基础和数据来源；国有资产经营公司作为国有资本经营预算的二级编制主体。负责根据下属控股企业或参股企业的财务预算编制本公司国有资本经营预算，即国有资本经营预算体系中的分预算；中央和地方国资委作为国有资本经营预算的一级编制主体，再根据所属国有资产经营公司的分预算编制国有资本经营总预算，并加以汇总，形成完整的全国国有资本经营预算。从中央和地方两级国有资本经营的总预算来看，中央和地方两级国资委作为一个独立的预算主体必须以国有资本经营公司的财务预算为基础，分别编制中央和地方两级国有资本经营总预算。

(三)国有资本经营预算的编制范围和内容

范围：一是国有资本经营预算收入的主要项目，包括国有资产经营收益、国有资产转让收入、融资收入、政策公共预算转入收入、其他法定收入等；二是国有资本经营预算支出的主要项目，包括国有资本投资支出、国有资本营运支出、债务性支出、其他支出等。

内容：一是由国资委编制国有资本经营性收支预算表。它是反映预算期内国有资本经营过程中经营性收入、经营性支出与结余的预算报告。它所追求的是收支平衡，力求充分利用有限的资源。二是财务预算报表应主要由授权的国有资产经营公司在公司本级和所辖的参、控股企业编制预算的基础上汇总编制，并上报国资委。编制国有资本经营预算报表，其中主表应包括诸如现金收支预算表、非现金收支预算表和国有权益变动预算表等。附表应包括补充现金流量预算表、资产负债预算表、利润及利润分配预算表、投资预算表、投资收益预算表、融资预算表和管理费用预算表等。三是国有资产经营预算报告。国有资产经营预算报告是国有资产授权经营机构向国资委反映其本级预算收支、年度发展及营运规划的规范性文件，也可称为编制说明书。四是设计国有资本经营预算的编制程序及方法，制定符合国有资本经营预算的会计制度，真实、完整地反映国有资产总量分布及其运营和收益状况。

国有资本经营预算制度的关键是编制问题，要构建科学的、具有实际操作性的，并能满足国家所有者财务管理需要的内容体系是研究的重点和难点。

(四)完善国有资本经营预算的监管机制

国有资本经营预算管理按照权、责、利相统一原则，实行统一管理分级负责的制度，建立中央和地方两级预算的监管体系。同时，提出完善国有资本经营预算的监管机制，建立健全国有资本经营预算的执行控制机制和考评机制。国有资产经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。对预算执行的监管可以分为三个层次：第一层次是各级人大对国有资本经营预算执行情况的监管，这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监管；第二层次是各级财政部门对国有资本经营预算执行情况的监管，这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行的监管；第三层次是各级国资委对国有资本经营预算执行情况的监管，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者——二级执行主体国有资本经营机构进行的监管。

六、研究国有资本经营预算制度的主要观点和创新之处

(一)主要观点

1、正确处理国有资本经营预算与公共财政预算关系的问题

国有资本经营预算与公共预算是两个相对独立的预算体系，既有独立的一面，又有联系的一面。独立的是公共预算属政府财政预算，国有资本经营预算属宏观财务预算，两者的性质有根本的区别，不能混淆。同时，国有资本金的性质决定国有资本经营必须追求经济效益、保值增值，因此国有资本经营预算必须根据财务运行规律，按照宏观财务预算的要求，反映国有资本的经营过程及其效果，它与公共预算追求社会效益、政府行为有截然的区别。但两者之间又存在税收缴纳、财政补贴、转移性收支关系，而且国有资本经营绩效，必然影响公共预算收支，所以两者又有不可分割的联系，国有资本经营预算作为政府公共预算体系的组成部分，必须处理好同政府公共预算的衔接问题。由于财政部门负责政府总预算的汇总编制，所以国有资本经营预算最终要由财政部门统一汇总编制纳入政府公共预算范畴。

2、合理定位国有资本经营预算及编制主体的问题

合理定位国有资本经营预算主体是研究国有资本经营预算编制和国有资本经营预算机制问题的前提与基础。笔者以国家财务理论和所有者财务理论为基础，提出国有资本经营预算是一种国家所有者财务预算。在此基础上，研究国有资本经营预算与财政预算和企业财务预算的关系，明确当前要建立的国有资本经营预算是与财政预算平行的独立的国家财务预算体系；是以企业财务预算为基础，为所有者服务，并满足国家宏观调控需要的预算。因而，国有资本经营预算的编制主体是国资委及下属国有资本营运机构。

3、加强国有企业财务基础工作的问题

国有资本经营预算是以国有企业财务预算为基础编制的，必须规范企业财务会计报告，强化企业财务监督，提高会计信息质量，真实反映企业的财务状况和经营成果，使控股、参股企业提供的经营预算数据准确、完整、可靠，从而使国有资本经营预算准确地反映预算期内国有资本经营的财务信息，以便国家政府了解国有资本的运营情况和运营效果。

4、全面反映经营性国有资产的问题

经营性国有资产分布面广，摊子过大，不易管理。将经营性国有资产全部纳入预算范围，以便国家全面及时掌握国有资产的经营状况和经营成果，以利国家统筹规划、全面安排，更好地经营国有资产，发挥国有资产在国民经济中的主导作用。通过编制国有资本经营预算，有利于国家宏观调控与管理，同时也有利于对国有资产实行资本运营，促进国有资产的合理流动与优化组合，最大限度地提高经营性国有资产的营运效率，实现经营性国有资产的保全和增值。

(二)创新之处

1、理论上的创新——合理定位国有资本经营预算

以相关财务理论为依据，从我国经营性国有资产管理现状出发，定位国有资本经营预算为国家所有者财务预算。这一定位明确了国有资本经营预算的基本属性，也明确了国有资本经营预算与公共财政预算和企业预算的区别与联系，为完善国有资本经营预算指明了方向。这是我们在研究国有资本经营预算定位问题上的创新。

2、制度上的创新——从管国有资产到管国有资本

就国有资本经营预算制度的建立而言，体现了国家从管国有资产到管国有资本。国资委和国有资本营运机构是国有资本的产权代表，理应成为国有资本经营预算的编制主体，应构建三层次的国有资本经营预算体系。在明确编制主体的基础上，界定国有资本预算范围内的收入和支出项目，进而论证国有资本经营预算的编制内容，包括经营性收支预算报表和财务预算报表两部分。最后提出完善国有资本经营预算的监管机制。按所有权与经营权分离的原则，国有资本预算管理应通过完善国家所有者预算激励约束机制和预算监督管理机制、控制机制等来实现。这是我们在研究完善国有资本经营预算制度构思上的创新。

3、预算信息质量上的创新——强调提高国有企业经营数据质量

国有企业是国有资本的使用与经营单位，不是国有资产产权代表，但提供国有资本经营预算的基础资料和原始数据，它们提供数据资料的真实度和准确度，直接关系到编制国有资本经营预算的质量水平及其真实性。所以提高国有企业经营信息质量是至关重要的。为此，必须加强对国有企业财务报告的审计工作，规范企业财务会计报告，强化企业财务监督，提高会计信息质量，真实反映企业的财务状况和经营成果。建立健全内部控制制度，完善制约监管机制，保证基础信息原始数据准确完整可靠，从而保证国有资本经营预算的质量和水平。这是我们在研究国有资本经营预算信息质量上的创新。

4、适合中国国情具有中国特色的创新——构建新型的国有资本经营预算制度

中国是社会主义国家，国有经济在国民经济中占绝对比重，大量的国有企业是中国现实的客观情况，面对这一现实，国家必须加强对国有经济的宏观控制与管理，唯一的就是通过国有资本经营预算制度，将经营性国有资产全部纳入国家预算范畴，统筹兼顾、全面安排，合理确定国家与企业之间的分配关系，搞活国有资产，保证国有资产不流失，充分发挥国有资产的作用，实现国有资产的保值增值。为此必须构建适合中国国情，具有中国特色的预算制度，也就是要对国家所有者负责，保证国家所有者财务预算制度的实施和实现