农民工非正规就业管理
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摘要：非正规就业是农村剩余劳动力转移到城镇后的主要就业形式，然而，第一代和第二代农民工选择非正规就业的原因却是不同的。基于农民工和政府两个微观经济主体视角，通过成本收益分析得出结论，非正规就业是农民工和政府共同选择的现实结果。
关键词：农民工；非正规就业；第一代农民工；第二代农民工
Abstract：Informalemploymentisthemainformsofemploymentwhenthesurplusrurallabormigratetocities,butthereasonisdifferentforthefirst-andsecond-generationmigrantworkers.Thispaperconcludesthatinformalemploymentisthecommonresultoftherealisticchoiceofmigrantworkersandgovernmentbycost-benefitanalysis,itbasedontwomicro-individualofmigrantandgovernment.Finally,wemakesomeproposalstoreducethecostofemploymentofmigrantworkers.
Keywords：migrantworkers；informalemployment；thefirst-generationmigrantworkers；thesecond-generationmigrantworkers
一、农民工非正规就业研究现状
作为正规就业模式的补充，我国非正规就业人员增长很快。而农民工作为非正规就业的主体，其非正规就业现象更是日渐成为理论界关注的一个话题。目前，理论界对农民工非正规就业主要集中在这几个方面：1.“非正规就业”概念的探讨。（1）非正规就业主要是指广泛存在于正规部门和非正规部门的，有别于传统典型的就业形式（胡鞍钢，2001，许经勇，2002）。（2）非正规就业主要指未签订合同，无法建立或者是暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业关系（杨宜勇2002）。2.非正规就业的统计研究。裘雨明认为，在界定“非正规就业”概念的基础上可以得出：非正规就业=正规部门中的非正规就业+非正规部门中的非正规就业+家庭服务就业。3.非正规就业的效用研究。李强，唐壮认为，非正规就业在解决中国大量剩余劳动力方面、农民工的非正规就业在节省的城市就业的“岗位成本”、非正规就业者的劳动效率以及非正规就业农民工对城市居民日常生活的贡献方面都有积极意义。而张华初认为，虽然非正规就业能够在改善就业形势、减轻弱势群体的贫困程度等方面有一定的积极意义，但它也会造成生产效率低下，资源严重浪费以及影响城市环境和公共卫生等一些社会问题。目前，从经济学这个视角，从就业者本身和政府的角度出发论证农民工非正规就业为什么大量存在，以及发展趋势的讨论并不多见，杜玉华，文军从社会学角度认为：“当代中国农村人口出现大规模、长时间的外出就业是“生存压力”和“理性选择”的共同作用的结果，是农民由“生存理性选择”向“社会理性选择”跃迁的具体表现。”（杜玉华，文军，2002）；罗燕从非正规就业劳动力价格没有黏性角度解释了非正规就业存在的微观机理，“非正规就业中劳动者的工资及其服务价格也是采取市场价格，市场经济规律如价值规律、供求规律和竞争规律等在非正规与正规就业部门明显地体现出来，而且非正规就业部门就业在市场经济规律的作用下，较多地采用适用性的技术，市场在资本、劳动力等资源配置中起到了关键的作用，提高了资源配置效率”（罗燕2007）。与前面的研究不同，本文基于农民工和政府两个微观经济主体的视角，从经济学角度，分析了农民工在城镇就业的成本收益和政府在对非正规就业取舍时的成本收益，得出非正规就业是农民工和政府共同选择的现实结果的结论，并从减少就业成本角度提出了相应的政策选择。
二、农民工非正规就业的选择原因：成本收益分析
作为理性人的农民工，流动到城镇后面临职业选择，大部分农民工在求职过程中希望找到收入高、工作稳定又体面的工作，但现实的结果却是大部分都加入了非正规就业的行列。农民工在城镇择业受到多种因素影响，主要包括文化程度、家庭收入水平、风险的规避和对土地的态度（郑全全，赵立，2006）。其中，家庭收入状况对农民工的择业倾向有着重要的影响，是农民工择业首先要考虑的因素。在这一因素前提下，就业成本收益直接决定农民工的择业倾向。而文化程度、风险的规避和对土地的态度以及其他像年龄、对城市生活的向往等因素对不同的农民影响是不同的。在这里，我们将基于这些因素的差异，在对农民工非正规就业的选择原因分析中，把农民工分成两种不同的群体：第一代农民工和第二代农民工。
1.第一代农民工非正规就业：无奈的选择
第一代农民工是指20世纪80—90年代开始从农业和农村中流出的农民工，他们的特征是文化程度偏低，小学或初中文化为主；在人格特征上吃苦耐劳特征较强，能够从事累、脏、苦、险的体力劳动等；外出务工的目的是为家庭多挣钱，以生存为主，工作所挣得的收入寄（带）回农村老家；最典型的特征表现在对工作的要求和对未来的期望上，第一代农民工和土地及农村有着千丝万缕的联系和复杂的情感，对农村和土地有强烈的心理依赖，他们对工作的要求是能挣到比农村种田多的钱即可，对未来的期望是在年龄大后返乡劳动（徐建玲，刘传江，2007）。在风险规避上属于典型的风险规避型。
第一代农民工外出务工的主要原因在于土地的减少，仅有的土地产值对生活有一定的压力，被迫离开生活的家乡外出务工。即便是在城市工作，对城市的认同感也较弱。他们在寻职的过程中，大多是靠社会资本①中的同乡关系，由于自身特点使他们在职业竞争中处于绝对劣势，所以他们绝大部分只能从事工作不稳定、工作条件差、保障不健全的非正规就业。一段时间内，累、脏、苦、险的工作成了第一代农民工非正规就业的代名词。
第一代农民工在城镇就业的收益包括货币性的经济收益（Y1）和非货币性收益（Y2）。Y1主要是指农民工的工资福利待遇。长久以来，我国农民工在城镇中的劳动供给总是大于需求的，这使得劳动力过剩条件下的农民工，在劳动力市场中处于一个绝对劣势地位，其工资水平一般会被固定在某一个相对较低的水平。同时城镇政府迫于促进当地居民就业和再就业的压力，在某些政策方面会更倾向于下岗职工，在这种情况下，作为城镇中就业弱势群体的农民工很难期望随着时间的推移以寻找报酬更高的工作。在这种情况下，农民工的单位工资一般确定在一个固定的值。农民工的最终货币收益是随时间单调递增的函数Y1（t），Y''''（t）=k。
第一代农民工的非货币收益主要有学习获得的技能（Y21）和城市生活的效用（Y22）。第一代农民工普遍年龄偏高、文化程度低，学习中获得的技能很少，Y21收益很低，可以忽略不计。Y22对第一代农民而言，并不奢求在城市长久生活，而且由于语言的障碍，在城市生活并没有使他们获得太大的心理满足感，因此收益很低，可以忽略不计，第一代民工的最终收益为Y1（t）。
第一代农民工在城市中就业的成本包括生活成本（C1）、工作搜寻成本（C2）、心理成本（C3）和学习成本（C4）。C1包括基本生活所需的生存成本，对所有农民工而言，这项成本都是时间的单调增函数，定义为C1（t）。C2指农民工找工作的成本，由于信息的严重不对称，农民工在找工作时，处于信息的绝对劣势地位，农民工单纯靠自己搜寻，这一项成本是非常高昂的，并且随着时间的推移，成本在加大。但第一代农民工一般是找一份工作可以做很久的，C2在工作确定下来后会很快趋于0。C2是时间的增函数，定义为C2（t），C2（t）＞0，C2''''''''（t）＜0。C3对第一代农民工而言，由于与同乡在一起生活，相对剥削感少，心理成本很低，C3总体可以忽略不计。C4对第一代农民工而言由于学历很低导致成本很高，但由于年龄较大没有能力或无力承担学习的费用而干脆放弃学习，事实上的成本几乎为零。
第一代农民工最终的收益函数为?仔=Y1（t）-C1（t）-C2（t）=?仔（t）。第一代农民工在城市就业的最终收益大小由其找工作的成本决定，成本又决定于找工作的时间。他们在城镇中工作收益短期比较典型的有两种情形，如下图。图中Y11是指第一代农民工在城镇求职过程中C2为0的一种情况，这种现象曾经在农民工中普遍出现过，许多农民工还没到城镇，工作及待遇问题已经谈好了，典型的像建筑、工程承包行业。这些工作的0搜寻成本是借助其社会资本完成的，大部分工作是建立在人缘关系的信用之上，没有订立任何合同，属于典型的非正规就业。Y12是第一代农民工自己搜寻职业的情形，当他们简单搜寻后就会发现适合他们的工作岗位很有限，几乎都是“累、差、苦、脏”的工种。考虑到时间成本，他们最终无奈地选择非正规就业了。
2.第二代农民工非正规就业：暂时的选择
第二代农民工是指出生在20世纪80年代以后的农民工，适逢改革开放，国家经济形势的好转加上义务教育的普及使他们大多数文化程度为初中或以上，他们一般对城市有较强的认同感，向往体面的工作或对将来在城市生存有帮助的工作，他们在某种程度上与现代市民比较接近。但由于生活条件的改善和观念的改变，他们很多没有务农的经验，也不具备第一代农民工那种吃苦耐劳、艰苦奋斗的精神。他们流动到城市之后，由于户籍和就业体制的原因，一时无法进入正规就业体系，但由于不具备第一代农民工那种吃苦耐劳的精神，他们一般也不从事特别辛苦的脏、累、险行业工作。小型私营企业、个体户或自我创业是他们的首选，迫于在城市生存的需要，非正规就业是他们的无奈选择，但却只是暂时的选择。
第二代农民工的收益同样包括货币性的经济收益（Y1）和非货币性收益（Y2）。Y1同第一代农民工。第二代农民工的非货币收益——学习获得的技能（Y21）和城市生活的效用（Y22）不同于第一代农民工，由于第二代农民工有对城市生活的向往，并且具备了学习的知识结构，加上求职取向的不同，他们能够获得一定的技能，Y21是个随时间缓慢增长的量，Y21''''（t）＞0，Y21''''''''（t）＜0。第二代农民工对城市生活比较认同，也比较喜欢城市的生活，他们能够享受城市生活给他们带来的效用，Y22是个随时间递增的量，符合边际效用递减规律，Y22''''（t）＞0，Y22''''''''（t）＜0。我们把非货币性收益定义为Y2（t），并且假设可以相当于一定量的货币收益。第二代农民工的最终收益为Y1（t）+Y2（t）。
第二代农民工在城市中就业的成本也包括生活成本（C1）、工作搜寻成本（C2）、心理成本（C3）和学习成本（C4）。C1同第一代农民工。C2对第二代农民工而言，远远高于第一代农民工，他们在城市求职的目标不同于仅仅为了工资收入的第一代农民工，他们期望在城市生活下去，他们愿意在职业搜寻上付出比第一代农民工更高的成本，C2是时间的增函数，C2（t）＞0，C2''''''''（t）＜0，定义为C2（t）。C3对第二代农民工而言，由于语言能力的提高，加上思想接受能力强，能够很快融入城市生活，C3可以忽略不计。第二代农民工的C4是个时间的增函数，由于对城市生活的向往和初步具备学习的能力，他们愿意在学习上投入相应成本以期获得更大的收益，但其投入一般是在经济有盈余能力的基础上产生的，并且随年龄增长投入先增加后减少。C4（t）＞0，C4''''''''（t）＜0，定义为C4（t）。
第二代农民工最终的收益函数?仔=Y1（t）+Y2（t）-C1（t）-C2（t）-C4（t）=?仔（t）。其最终收益也是一个决定于时间的函数，短期情形如下图。不同于第一代农民工的是，第二代农民工存在一个城市生活效应的非货币收益，为了获得这个收益，他们在搜寻成本上有一个比较大的投入，在一段时间内他们的收益都是负值，这段时间他们可以靠家人帮助度过，但不可能一直支撑下去，他们只能暂时找份工作以维持基本的生存。非正规就业门槛低，是他们的暂时选择。但这时的搜寻成本并不马上降为0，他们还在一边工作一边搜寻更好的工作机会。另外由于对城市生活的期望，第二代农民工的学习成本C4随着收入的增加也在增加，所以短期内他们的最终收益增长速度不如第一代农民工。
三、政府的成本收益分析
目前，非正规就业大量存在，除了农民工的现实选择外，作为微观行为主体的政府也从其成本收益角度促成了这一现象。政府作为一个利益集团，具有一定的目标：在成本最小的情况下维护当地的稳定，促进经济发展，获得政绩。另外，作为地方政府行为的执行者，有倾向于短期获益的偏好。
政府在农民工城镇非正规就业问题上存在两种倾向：1.将非正规就业正规化；2.出台相关政策，促进、规范非正规就业的发展。其相应的收益我们分别记为?仔1=Y1-C1，?仔2=Y2-C2。现在我们来讨论两种情况下的Y和C。
在第一种情况下，政府的收益Y1包括非正规就业者正规化后市民化程度提高带来城市化水平提高的收益，这个收益短期来说，对地方政府的政绩和效益并不明显。但长期来讲，对政府的形象大有提高。第二种情况下，政府的收益Y2主要有因为非正规就业存在导致本地企业更容易生存而且利润更大而使地方财政增多，以更低的价格雇用农民工从事市政建设而带来的成本的节约。短期来讲，Y2＞Y1。
对于成本，第一种情况下，C1包括将农民工纳入城镇职工一样的社保体系而带来的支出，这是一笔非常巨大的成本，短期对政府而言实现起来非常困难；完全放开户籍后上学、就医方面压力导致成本的增加，人口增加给城市基础设施带来巨大压力而增加的成本。第二种情况下的C2包括建立相关机制使农民工与用工企业尽量处于信息对称下的成本，这些措施包括建立相关的中介机构进行信息，建立监督机构监控企业用工行为的规范性。另外还有一些是非正规就业带来的城市管理的成本以及出现劳动纠纷后的裁决成本。短期中，C1>C2。
政府最终的收益有Y1-C1＜Y2-C2，政府规范、支持非正规就业发展的最终收益明显大于非正规就业正规化带来的收益。同时，由于农民工的基数巨大，正规化的成本下降是个缓慢的过程，非正规就业将在我国持续很长一段时间，并作为我国缓解就业压力的一条有效途径。
四、结论与政策建议
总结上述论述，我们得出，非正规就业是作为微观主体的农民工和政府共同选择的结果，这种就业形式可以缓解从农村转移出去的劳动力的就业压力，同时，对农村和城镇经济的发展都有一定的促进作用，政府在目前阶段应该健全各项体制，出台相关措施支持、规范其发展。
1.建立非正规就业农民工真正需要的社会保障体系
我国目前完善社会保障体系的各种措施主要是按照正规就业模式设计的。而正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下几乎全不适用。很多研究者建议把非正规就业者也纳入社会保障体系当中，以体现社会保障的公平性，这在目前财政上是很难做到的。也有研究者建议“设计一种“一揽子”的简易社保品种，比照当地法定最低工资水平，采取固定费额的方式，由非正规就业者自愿‘购买’”，对于辛辛苦苦挣钱的农民工而言，并没有很大的积极性。对于非正规就业者的社会保护政策应该结合非正规就业者的特点及财政与用人单位的承受能力分阶段、逐步实施，重点建设社会保险和社会救助制度。社会保险可以按照工伤保险——基本医疗保险——养老保险的顺序逐步建立和完善相应的保险制度。对于保费缴纳可以按照政策性补贴和个人缴纳相结合的方式筹集，按重要程度不同，政策性补贴的程度不同。社会救助旨在帮助非正规就业者处于困境时帮助其度过难关，并且避免其对城市的安全带来威胁。
2.规范各类劳动组织形式和中介服务机构
非正规就业往往采取一定的劳动组织形式，如家政服务公司、劳务输出机构、劳务派遣组织、劳务承包机构等，这些都属于新事物，传统的管理还不适应，不能在法律上规范它，这对于发挥其应有的职能造成了瓶颈，为了帮助这些组织更好地帮助劳动者实现就业，迫切需要从制度上赋予其应有的法律地位，使其能更好地行使自己的职能。
另外对于提供信息服务的中介机构，应该尽可能地规范，做好监督工作，以保证信息的真实可靠性，使农民工搜寻职业时尽量降低成本。同时，可以做好统计工作，以适应非正规就业新形势的发展而采取相应的对策。
3.加强农村流动劳动力的职业培训，提高农民工的整体素质。针对广大农村转移劳动力整体素质不高的情况，特别是第二代农民工有融入城市生活的愿望而且有学习的能力但又没有太多的资金支持，政府应通过各种公共中介服务机构为他们提供免费或低收费的教育和培训，提高他们的职业技能技术水平和加强他们的法律法规意识，使他们为自己也为社会带来更大的效应。
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