国资管理体制改革

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一、深刻理解十六大报告确立的国资管理新体制

十六大报告在谈到深化国有资产管理体制改革时提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”这一规定在论述国有资产管理体制改革重要性的基础上，从总体思路上勾画出了下一步国有资产管理新体制。

这一体制从五个方面规定了国有资产管理的新架构：一是明确了国有资产管理主体及其地位，即分别确立中央与地方两级政府代表国家管理国有资产、履行出资人职责，享有所有者权益；二是确定了不同层次出资人的出资范围；三是要求中央与省市两级地方政府设立国有资产管理机构；四是对国有资产管理与经营要实行政企分开，所有权与经营权分离；五是要继续探索国有资产经营体制和方式。这一架构从根本上将国有资产管理与经营职能相分离，即政府只负责国有资产的管理，履行出资人职责，国有资产的经营与保值增值职责则由有关国有资产经营机构来承担。对于国有资产经营的体制和方式则要求作进一步探索。按照这一精神，有关学者进一步提出了将国有资产经营与使用职能相分离或区别的思路，即将现行国有企业的实业经营职能与国有资产保值增值职能加以分离，将资产经营职能分离出来交由专门的国有资产经营机构承担，而将前者即实业经营职能继续留给原企业。这一设想与前几年有关学者和国有资产法起草思路相一致。根据上述思路，新的国有资产管理经营体制即为国有资产管理委员会一资产经营公司一生产经营企业“三个层次”的机构共同构成。

二、对新体制构架中各类机构性质与地位的理解

在上述体制架构中，国有资产管理委员会是政府部门，它是政府中专门负责国有资产管理的职能部门。在过去的体制下，由于实行计划经济体制，国有经济是国民经济主体，政府各有关部门都是国有资产某一方面的代表，其职责是以国有资产进行管理和经营，为社会创造财富。这些部门都负有对国有资产进行保值增值的责任。在新体制下，由于实行政企分开，政资分开，一方面政府作为国家管理机器，应服务与监管全社会的经济和社会活动；另一方面由于政府设立统一的管资产、管人、管事相结合的机构，原各政府部门不再管理经营国有资产，对整个国有资产的保值增值也不再承担责任。此后，国有资产管理工作将集中于一个专门的部门来负责。国有资产管理委员会是适应这一要求而设立的新的政府职能部门。按照这种思路，国有资产管理委员会的总体职能是负责国有资产的管理，实现保值增值。具体职责应包括统一制定国有资产管理规定，确定国有资产经营方针，代表国资机构与政府其他部门发生关系，分级持有国有资产，并作为出资人代表，根据资产管理需要设立或选择利用社会经营机构负责经营国有资产，代表出资人与资产经营机构发生关系并监督考核其经营活动。

在新体制架构中，国有资产经营机构是依法设立或根据合同授权负责国有资产经营的经营机构，是专门负责国有资产经营，实现保值增值的企业组织，它们的职责是以国有资产进行投资经营活动，使其保值增值。例如，从国有资产管理委员会处拿到100亿元资本，这种资本可以是现金，也可以是资产或者股权。资产经营机构利用上述资产去进行投资，并要对其效果承担责任。这样一来，它就成为实实在在的经营机构，一个国有资产经营企业，尽管它经营的是国有资产，由于实行企业经营，推行市场竞争，要核算投入产出比，并获取盈利，故不再具有政府的地位，不能享有政府部门的相关权利。在与其他国有企业的关系中，他们是国有资产出资人代表，这种代表身份是从国有资产管理委员会授权时一并受取的。这样的机构包括目前的控股公司、有关专业部门改制形成的管理公司、以及专门的国有资产经营公司、国家投资公司等。

在新体制架构中的第三类机构是一般国有资产使用或受资企业。这类企业在新的体制架构中属于普通经营企业，他们根据合同使用国有资产或者接受国有资产经营机构的投资，利用这种资产或投资进行生产经营营利活动，以其实现利润回报投资者，企业经营效益好，可以向投资者返还较多的收益，效益不好可能使使用的资产或投资生产亏损。从目前来看，这类企业还带有一定的国有性质，随着新体制的确立和完善，他们应完全走向市场。他们与国家之间的直接关系应逐步彻底割裂，完全根据市场要求进行经营和盈利活动。

三、不同国资机构之间的关系

按照新的国有资产管理体制架构，三种机构之间的关系主要表现为以下两种情况：

第一，国有资产管理委员会与国有资产经营公司之间是政府与国有资产经营机构的关系，具体体现为国有资产授权与被授权关系。由于国资委是从总量上管理和持有国有资产，他们不宜具体负责国有资产的直接经营。对于国有资产的经营职责应通过国有资产经营机构来具体负责。国有资产经营机构本身就是实实在在的实体经营机构，故要具体负责国有资产的实际经营。他们从国资委将经营资产受托下来，进行经营并要对其保值增值承担责任。为了强化国有资产经营机构的责任，对于他们的授权经营要赋予明确的责任，并实行权责利相统一的原则。例如在正常经营环境下，对其承担经营的资产每增长一定比例给予何种奖励，造成一定损失给予何种处分，都应在合同中作出明确的规定。国资委还应依据授权合同对其进行严格的监督、考核和奖惩。

第二，资产经营公司和生产经营企业之间应是投资和被投资或者国有资产使用权的出让和受让人关系。这种关系主要有三种表现形式：①资本经营关系，资产经营公司根据保值增值要求向生产经营企业投资，获取企业股权，依据股权参与管理，行使权利，包括对企业经营方针提出意见，参与企业负责人的决定，参与企业收益分红等，当企业快速扩张或经营不善时，及时进行追加投资或将其持有的股权部分或全部卖出。在此关系中，资产经营机构对国家投资拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”，它只是以股权的方式“履行出资人职责”。按照国务院发展研究中心陈清泰同志提出的意见，他们只能依照《公司法》以股东的方式行使权利，不能既是“老板”，又当“婆婆”。即便是大股东，也没有超越《公司法》干预企业的权利。②对于尚未改制的企业，是国资使用权出让与受让关系。资产经营机构代表国有资产所有者将资产交给企业使用，履行出资人相关权利义务，包括选拔企业经营者并对企业及经营者的经营资产效益进行考核和奖惩，同时积极推行这类国有企业的股份制改造，逐渐将其转变为股份制企业，而使两者关系向第一种关系转化。③对于国有独资公司，应是一种特殊的国有资产经营机构，对于这类机构要通过适当方式将其国资经营职能和实业经营职能相分离，否则就难以从根本上解决目前存在的责权不一致问题。

四、新体制运行的前提条件

上述体制架构是根据我国国有企业和国有资产管理现状和适应市场经济发展要求提出来的。实行这一架构，需要对现行格局和利益关系作出较大调整。为此，建立这种新的体制架构既要循序渐进，也需要具备一定的前提条件。这种条件主要包括以下方面：第一，要使政府的社会管理职能和国资所有者职能相分离，即实行政资分开。这一分开要求在设立国资委的同时，将现行政府部门中国资管理职能与社会管理职能彻底分离，这些机构在以后的职能中不再具有国资管理与经营职能，制定政策、进行监管，行使职权应对一般企业和有国资的企业一视同仁。与此同时，新设的国有资产管理部门则成为政府管理国资的统一和唯一机构，中央与地方均如此。第二，新设的国资管理委员会应按十六大要求实行政企分开，专门行使国资管理的政府职能，而将国有资产经营职能通过专门的经营机构来承担。第三，要使国有资产经营机构的投资经营职能与国资“使用”职能分开，使其成为专门的国有资产投资经营机构，主要负责国有资产的投资经营和使用权出让，与使用和受资单位发生关系。分离后的国有资产经营机构专司国资资本运作，不再从事实业经营，即使对于经营与使用相结合的集团公司，也要通过适当方式将两种职能分开，目前实在不能分开的公司，可采取内部分开的方式以明确责任。第四，要将原一般国有企业的国有资产保值增值职能分离出去。现有的普通国有企业在旧体制下被赋予了两种职能，一种是实业经营职能，它以其实业经营服务于社会，获得利润，以维护企业的生存和发展；另一种是国有资产的保值增值职能，由于这类企业是由国家投资设立，国家在设立企业后，其投资者地位便虚拟化，从而将代表国资的职能连同保证国有资产保值增值的职能一并赋予企业，从而使这类企业背上了沉重的保值增值负担。在一般的非国有企业，企业经营获利只要按合同或章程将其分配给投资者即可，而对于国企，国家并不期望其投资回报，而希望这部分收益继续在企业滚动。与此同时，企业经营者与职工利益在出资人代表不到位的情况下呈刚性，这便形成国资保值增值的强大压力与经营者和职工利益刚性之间的矛盾。为此，实行上述新体制要在建立国有资产经营机构的同时，将一般国有企业对国有资产保值增值的职能分离出去，使他们放下包袱，回归普通经营组织的角色。这样一来，他们便可专心地进行实业经营，依法将其收益回报投资者，而不必再为国有资产的保值增值和非正常流失承担责任。由于这种分离有国资经营机构作为出资人身份的到位相配合，不仅不会加大国资的流失，反而因责任的强化而得到较大幅度的增值。此外，政府设立国资机构时，对其管理国资的范围是覆盖到所有国有资产，其既包括存量又包括增量，还是仅限于存量也需要进一步明确，因为这关系到目前国家投资职能由新国资委负责还是沿用现行办法的问题。

按照上述设想并依据十六大报告，我们应对正在起草的国有资产法草案作进一步修改完善，将上述新体制的内容通过立法加以确认，以促进国有资产管理与经营新体制的建立和完善，进而促进国有经济的发展壮大。