国税局长定位管理

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目前，在很多地方国税机关的机构改革中，处在税收征管最前沿的部分基层税务所升格为税务分局，成为副科级机构，随之税务所长也升格为副科级分局长。机构的升高，其职能和权限较以往有所加强，对分局长的素质水平和工作能力提出了更高的要求，那么如何加强分局长的管理，以夯实税收大厦的根基，提高税收征管质量和效率，更好的服务于经济社会发展，很值得大家思考，笔者一些拙见，以求决策者们在管理实践中有所裨益。

一、对分局长的定位

（一）税收征管最基层的管理者。“管理”一词在百度搜索结果中解释为，通过别人来完成工作，他做出决策、分配资源、指导别人的活动从而实现工作目标。管理者是这样的人，他通过协调其他人的活动达到与别人一起或者通过别人实现组织目标的目的。借而言之，税务分局长就是税收管理体制中通过做出决策、分配资源、亲自参与或组织其他税务工作者进行税收征收管理活动实现税收工作目标的人。在税收实践中，分局长既是基层税收工作的参与者，又是基层税收工作的管理者、组织者和领导者，是“一把手”，从这个层面上来说，税务分局长是当前我国税收管理体制中处在最基层的管理者，是我国百万税收大军中级别最低的领导者。同时，根据《河南省国家税务局系统税务分局局长选拔任用及管理意见（试行）》规定，分局长为副科级领导干部。从这个层面上来说，分局长在公务员管理序列中是属于副科级。因此，分局长是处在税收征管序列最基层的副科级领导干部。是名副其实的“兵头将尾”。

（二）税收职能最基层的践行者。践即履行，举行；行即行为，所作所为。践行就是躬亲履行，亲自去做，去履行。税收职能是税收本身所固有的职能，但它本身只是一个物化了的事物，本身不可能自动的发挥其职能，只有通过税务工作者这个国家权利的直接承担者从事税收工作实践，使税收本身固有的功能通过税务工作者的行为作用于税收征管对象，并对税收对象产生影响，才能产生税收职能作用。在税收征管实践中，税务分局长要时刻参与到税收征管践中去，和其他税收工作者一样去履行税收职能，履行税收职能的具体行政行为对税收管理对象产生利益变动，从而使税收职能作用得以体现和发挥。从税收征管实践这个意义上讲，分局长是税收职能作用最有力最直接的践行者之一。

（三）税收征纳关系最直接的协调者。协调是现代公共管理常用语之一。协即协商、协议及协助、协理，调即调理、调整，协即是正确处理好内外部公共关系手段之一，是管理过程中带有综合性、整体性的一种职能，使组织内部或外部的每一部分或每一成员的个别行动都能服从于整个集体目标，它的功能是保证各项活动不发生矛盾、重叠和冲突，以建立默契的配合关系，保持整体平衡，营造良好的和谐环境。征纳矛盾是税收征管过程中贯穿始终的固有的不可调和的矛盾。在当今社会主义市场经济条件下，征纳双方的矛盾在征管过程中固然有其不可调和性，但它并不是绝对对立的，而是征纳双方根本利益一致情况下的矛盾统一体。税收征纳双方是税收征管过程中形成的管理者和管理对象。基层分局长是基层税收征管的组织者和直接参与者，因此，分局长与征纳双方的关系的最直接的接触者，其行为直接影响着征纳双方的根本利益，也直接减轻或加强着征纳双方的矛盾。从利益和矛盾的层面上来说，分局长是征纳双方利益关系最直接的协调者。

（四）国税形象最得力的塑造者。分局长是基层税收征管的参与者、组织者、操作者，其行为贯穿于以依法治税、深化改革、科学管理、队伍建设为主要内涵的整体税收工作的全过程，其职业道德、思想观念和决策行为必定直接决定着全分局所有税务干部的思想和行为，全分局税务干部的政治素质、业务水平、思想作风、服务意识高低程度直接决定着国税部门在纳税人和其他社会群体心中的形象，也就是说，分局长的思想和行为直接或间接地决定着国税部门的形象，也是国税新形象最有力最直接的塑造者。

二、当前分局长的管理现状

（一）基层分局长的结构状况。以洛阳市国税系统为例，当前，洛阳国税系统共有副科级分局长70名，平均年龄41岁，其基本结构状况：一是年龄呈中间大两头小的纺锤型结构。据统计，全市国税系统副科级分局长的年龄集中在30至50岁之间，35岁以上下有10人，占总人数的14%，36至40岁的有19人，占总人数的27%，41至45岁的有38人，占总人数的54%，46至50岁的有3人，占总人数的4%。二是学历总体较高。在分局长中，本科以上学历有40人，占分局长总人数的57%，高于全市总体本科以上学历22个百分点；专科学历有26人，占分局长总数的37%，低于全市总体专科以上学历8个百分点；中专以下学历4人，占分局长总人数的6%，低于全市总体专科以下学历15个百分点。三是工龄大多集中在20年左右。在所有分局长中，15到25年工龄的人占分局长总人数的92%。四是男性干部占绝对优势。男性分局长57人，占分局长总数的81%，女性分局长13人，占分局长总数的19%。

（二）基层分局长的思想状况。2005年11月，全市分局长任职以来，总体上保持了积极向上、规范有序、敬业争先的良好状况。一是思想政治素质较高。现任的分局长大多都接受过正规专门的高等教育，基本功比较扎实，思想政治素质较高，科学发展观政治理论水平比较扎实，能用经济税收观点指导税收实践工作，具有较强的发展意识、服务意识、责任意识、规范意识和奉献意识。二是争先创优意识较强。近年来，分局长的创新意识和持续提高发展的观念不断强化，结合实际税收工作，用科学、规范、精细的管理理念，将税源管理实际工作紧密结合，在实际工作中创新思路，在细节管理中谋求规范，在落实中创新方法，在持续改进中提高效率。2007年，洛阳市国税系统获得三等功个人有20人次，其中分局长有5人，占到了25%。三是工作思路比较清晰。经过近几年的工作实践，再加上省局、市局组织的集中培训和个人持续学习，现任分局长的工作思路普遍比较清晰，年度工作思路清晰可行，组织收入形势分析了解透彻，税源基础明了措施有力，政策执行到位，文化建设方向明确。整体工作年初有计划，中间有措施，年终有效果，抓工作一张一弛重点突出，分清主次把握轻重缓急，具有较高的政治素质和工作水平。四是心理压力普遍较大。分局虽小，但“五脏”俱全。分局长是兵头将尾，是指挥者也是战斗员，费神操心，心里压力大。上级局十几个处室的工作都要到最基层分局落实，上边千条线下边一根针，千头万续都落脚到分局长身上。而且当前各单位的争先创优意识和干事创业精神突出，上级创新要在分局落实，分局又要有自身的创新，整体工作量大，思想压力大。归纳起来，压力主要有：1、内部考核考评的压力，现在征管质量、税收执法、综合办公各个系统都能适时考核通报各项指标，并多有扣分罚款的规定，非人为的通报扣分罚款心中郁闷；2、是外部执法监督的压力，现在外部执法监督力度不断加大，税收执法环境又不轻松，再加上当前税收政策和管理办法中还存在漏洞，税收执法风险不断加大，工作起来心存顾虑；3、地方财政需求的压力，近年来，税收收入占一般预算收入的比例是省政府考核地方政府和地方领导的重要指标之一，而且地方社会经济建设对财政资金的需求越来越大，地方政府对税收收入的需求值大大超过了本地的实际收入能力，完成地方收入的压力过大；4、行风评议的压力，连续多年的行风评议，都要求保持位次不降，对税收执法部门来说实际工作难度不断提升；五子女就业的压力，国税部门是垂直管理部门，大多分局长政治进步的空间较小，社会地位较低，接触面较小，协调难度大，子女就业困难。五是轮岗回机关的想法不多。据调查，有87%的分局长们都表示，虽然基层分局工作压力大，节奏快，操心多，但他们还是愿意在基层分局工作，不大愿意回到机关科室。这里面的原因一是在分局任分局长是副科级实职干部，回到机关只能是副主任科员，不大情愿；二是分局虽然事多人少，思想压力大，但也是干部进步成长的好地方。

（三）基层分局长的管理状况。当前，就洛阳市国税系统来说，对分局长管理的依据是《河南省国家税务局系统税务分局局长选拔任用及管理意见（试行）》和《洛阳市国税局关于分局长绩效考核评价体系试行办法》。一是按副科级实职领导干部管理。《管理意见》总则第二条明确，分局长是属于副科级领导干部，在实际管理中，分局长原则上都按属地在本县（区）局范围内安排使用，不进党组，不占县（区）局干部领导职数。二是任期考核制管理。现任副科级分局局长（科长）实行任期考核制。任期制每期任期三年，在同一职位上的任期不过超过两个任期。考核分平时考核和定期考核。平时考核通过检查工作、个别谈话、专项调查等形式了解考核对象平时工作有关情况；定期考核分为年度考核和全面考核。三是实行市级和县（市区）双重管理。现任分局长的管理实行省辖市局和县（市、区）局双重负责，以县（市、区）局日常管理为主。在实际管理中，省辖市局主要负责对税务分局考核提拔管理，县（市、区）局主要负责税务分局长日常管理和考核。如需要交流或轮岗，由县（市、区）局向省辖市局申请，待批准后，方可进行交流轮岗。四是选拔任用与科所长平等竞争。分局长选拔到县（市、区）局党组任用，根据省辖市局具体方案进行，实践中都采用了分局长和科所长平等竞争的办法。

三、当前分局长管理中的薄弱环节

（一）分局长的管理职能没有很好体现。基层税务分局是个全职能单位，征收管理稽查三位一体，加上上级单位各口工作部署即详细又多，分局人员较少，分局长必须事必恭亲，事务性工作多于管理决策性工作，使基层管理者的作用不能得到很好发挥。

（二）管理理念培训相对滞后。近年来，省市局精细组织了各种各样的税收、会计等方面的业务培训，大大提高了基层的业务素质，但针对作为基层管理者分局长的管理理念、管理能力及管理艺术方面的专业性培训显得相对滞后，在一定程度上影响到分局长管理水平的提高。

（三）分局长交流轮岗难以实现。根据《河南省国家税务局系统税务分局局长选拔任用及管理意见（试行）》规定，每届任期三年，最多不超过两届，但在实际操作中，分局长任用和管理分别由省辖市局和县（市、区）局负责，形成任用和管理脱节，分局长交流轮岗机制运行不畅，久而久之，个别分局长责任感和紧迫感减弱，工作质量和效率降低。

（四）创新意识没有得到有效激发。现代化管理理论认为，施加压力是激发潜能促进活力的重要手段之一，但只有适度的压力才能使人集中精力，充分发挥能动性，开拓创新，提高工作效率，过高过大的压力会反而会削减人的创意识。当前部分分局长思想压力过大，消极应付多于积极创新，主观能动性没有得到充分调动。

（五）副科级实职没有得到具体体现。根据现行的分局长管理实践，分局长只是在任分局长期间享有副科级实职领导干部权利，不进班子不占领导职数，一但轮岗即转为副主任科员，领导干部的权益没有得到体现。

四、加强分局长管理的建议

针对上述问题和原因，应从以下四个方面提升分局长的工作能力、进取动力贺创新活力。

（一）优化“有为才有位”的选人机制。坚持“无为必定无位、有为才有位置”的选拔制度，在分局长的选拔上要坚持“有所作为、才有位置”的用人、选人导向，建立能上能下、能进能出、相互交流的管理制度。按照德才兼备的原则，对那些肯干事、能干事、会干事、有作为的人员，及时进行选拔使用，适时补充基层分局长的新鲜血液，充分激发潜能，形成一个选贤任能、才尽其用的环境和氛围。在全系统树立能干会干者上，干多干好者上，实践经验丰富者上的良好用人导向，实现干部能上能下，让相形见绌的干部及时得到调整，为优秀干部提供上的条件。

（二）倡导“尽职才有待遇”的干事观念。在坚持正面引导，加强职业道德、职业宗旨、职业信念的教育的基础上，逐步提高分局长的政治待遇和经济待遇。按照内外结合、上下结合、定期考试、公开测评的原则，实行量才管理，让工作能力强、工作质效优的干部进入进入县（市、区）局班子后备库。在政策允许的范围内，大幅提高奖金、福利等各项待遇。通过拉大收入差距、奖勤罚懒，奖优罚劣，引导分局干部以积极的心态、正确的方式、合理的途径来实现个人成就与待遇。

（三）营造竞争激励的考核氛围。开展竞争激励活动是基层分局干部队伍能力建设的关键措施。在现职分局干部中，建立考核制度，建立竞争机制，使广大基层干部对其能力建设有紧迫感、危机感和使命感。要以真才实学和实际工作实绩决定升降去留，在使用环境上形成崇尚学习、讲求贡献、注重提高品德修养的良好风气。要有意识地树立典型，表扬先进，鞭策后进，特别是要对那些经过艰苦环境锻炼、工作绩效突出、具有开拓创新精神、领导和管理方法独到、德才兼备的分局干部给予通报表彰，提拔重用，在基层干部中形成你追我赶的氛围。最大限度的调动分局长的主观能动性，推进国税工作在实践中不断创新。

（四）建立持续提升能力的培训制度。知识是素质的的源泉，素质是思想的向导。通过近年来的实践证明，建设学习型机关，提高国税公务员队伍素质，培养学习型人才，不断提升分局长的领导能力，是实现税收事业新跨越的形势需求。对分局长培训，要建立循序渐进的系统培训制度，既不能盲目进行一蹴而就的短期行为，也不能脱离实际的好高骛远，要分阶段、分层次、分类别持续培训，通过系统培训，不断提升分局长学哲学辩证思考，学理论把握大局，学业务精细管理，学管理科学创新的能力。通过培训，持续提高，增强素质，提升水平，切实把分局长培养成为懂政治精业务会管理的复合型人才。