高校教育成本计量管理
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教育成本是为使受教育者接受教育所耗费的资源的价值。教育成本的计量方法有三类:统计调查、利用现有会计资料转换计算和成本核算。从计量的主体看,教育成本有社会成本、学校成本和个人成本之分。高等院校的功能是提供教育服务,所以高校教育成本就是提供教育服务的成本。目前,高校教育绩效的评价,高校收费标准的制定,迫切需要进行科学的教育成本核算。但迄今为止,各高校都难以得到系统、准确的教育成本数据。本文拟对高校教育成本计量的意义与内容进行初步的探讨。
一、目前高校教育成本计量存在的问题
要讨论高校教育成本计量问题,首先必须对高校教育成本有一个更深入的理解。舒尔茨在其《教育的经济价值》一书中作了经典的阐述。他提出,教育的全部要素成本可分为两部分,一是提供教育服务的成本,二是学生上学时间的机会成本[1]。第一部分成本包括教师、图书馆工作人员、学校管理人员的服务成本,维持学校运行耗费的要素成本,以及房屋、土地等的折旧、报废及利息成本。但不能包括与教育服务无关的附属活动的成本,如学生食堂、住宿、运动队活动等项成本,也不能包括向学生提供的奖学金、补助等“转移支付”性质的支出。第二部分成本可用学生上学而放弃的收入来衡量。科恩提出教育成本可分为两大类:直接成本和间接成本。直接成本主要是学校提供教育服务的成本,但也有一部分是学生因上学而发生的支出;额外(比不上学的)住宿费、服装费、往返于家庭与学校之间的交通费,以及书费、运动器械等学校用品费用。间接成本主要有:学生上学放弃的收入,学校享受的税款减免,用于教育的建筑物、土地等资产损失的收入(利息或租金)[2]。王善迈认为,教育成本是“高等教育服务供给方——高等学校培养学生的成本,不包括学生(或家庭)支付的个人教育成本,也不包括社会和受教育者的间接教育成本(或机会成本)[3]。”
从上述各学者对教育成本的阐述,可以看出在理论上人们对教育成本的含义和计量原则已基本达成共识,但教育成本的实际计量工作却不尽人意。舒尔茨在《教育的经济价值》中分析教育成本时曾指出,教育成本的资料来源于“学校经费”的统计,而“学校经费”并未包括全部的成本内容,但又包括一些并非教育成本的内容。他列出的六个未解决的教育成本问题,几乎全是教育成本数据计量问题。迄今为止,教育成本还仅仅是一个质的概念。现行高校财务会计制度因不适宜于生均教育成本核算,并且学费与教育成本之间并无确切的因果关系。高校实行的收付实现制,并不象营利机构那样实行权责发生制,高校通过投资和采购形成的固定资产,包括各种建筑物、价值较高的大型教学仪器设备等也不存在固定资产折旧核算和折旧基金的提取制度,导致高校不可能提供准确的教育成本信息。现有所谓教育成本信息不过是按照实际发生支付作为计量依据,由学校财务决算给出的学生平均培养支出,并不包括固定资产折旧分摊,也没有区分成本和费用的差异,成本项目与非成本项目的界限比较模糊,难以准确反映高校成本项目与成本水平。因此必须对高校教育成本进行合理计量和核算,明确学生平均培养支出和教育成本的模糊界限,解决近几年高校收费上涨过快,收费管理制度设计不合理等问题。
二、合理进行高校教育成本计量
1、确定高校教育成本计量的主体。亦即教育成本核算主体或成本主体的确定。教育成本计量的主体指在什么空间范围内计量教育成本,计量谁的教育。成本核算的主体必须从产品生产者或提供者的角度考虑。具体到教育产品,其提供者是学校,学校就自然地成为教育成本核算的主体,也有人认为高等学校的院系可以作为准会计主体[4]。院系作为一级记账单位或记账主体,理论上和实践上都没有问题。但是作为成本核算的主体是不恰当的。首先,院系不能独立提供教育产品,它需要学校提供行政管理服务、教学辅助服务,如图书馆、计算中心、后勤等各项服务,才能开展正常的教学服务。院系的教学服务成本只是教育成本的一部分。其次,院系没有经济上的独立性,无论是财政和经常性拨款还是资本性支出拨款,政府都是直接向学校拨付的。学费的收取也是学校统一组织的。院系不能独立取得经费来补偿所消耗资源的支出。但是从学校管理的要求出发,以院系为单位组织内部成本核算,提供管理所需的成本信息以考核、控制院系的成本支出,是可行的。因此,可以将高等学校作为对外提供成本信息的教育成本核算主体,院系作为提供内部成本信息的成本核算主体。在具体的核算组织上,可分为两级进行:院系一级核算教学成本;学校一级核算公共成本,并将公共成本分配到教学成本中去,核算出完全的教育成本。
2、确定高校教育成本计量的对象。教育成本计量的对象是指教育资源耗费的载体或目的物,即计量什么的成本。从经济学的观点看,学校是提供教育服务的机构,学校的产品就是教育服务。知识、能力、价值等变化是学生接受教育服务后的结果,是教育服务和学生自身因素结合的产品。所以教育成本的计量对象应是教育服务,是计量教育服务的成本。服务产品的基本计量单位是时间长度,教育产品的计量单位有学时、学期、学年等,因此可以计量学时成本、学期成本、学年成本等[5]。学校向不同年级的学生提供的教育服务是不同的。因此应将不同年级的学年作为不同的教育产品,分别核算其成本。在高校中,相同年级的学生还有专业的区别,向不同专业的学生提供的教育服务也是不同质的,因而应视不同专业的学年为不同的教育产品,分别核算其成本。在实际上核算中,应是先将各年级、各专业的学年教育服务总成本核算出来,然后除以年级、专业学生数,就可以处到向每一学生提供一学年教育服务的成本,即单位成本,也就是人们常用的年生均成本。将各年级教育成本相加就可得到全校的教育总成本。
3、明确高校教育成本核算的期间。教育成本核算的期间,是指核算、报告教育成本的周期。从正确的核算成本的要求看,以自然的业务运作周期作为成本核算的期间比较适当。如将教育的产品定义为学生接受到的一定时间的教育服务,则学期或学年作为教育成本的核算周期比较合适。如将教育产品定义为各级毕业生,则各级毕业生的培养周期作为教育成本的核算周期比较合适。笔者倾向于将教育产品定义为学生接受的教育服务的时间量,主张教育成本的核算周期为学年。因为学校的教学是按学年组织的,政府对教育的拨款是学年(年度)拨付的,学费是按学年收取的。将几年学年的教育成本相加,很容易得到各级毕业生培养周期的教育成本。不过将教育成本核算的期间确定为一个学年,就与我国事业单位会计准则和各级学校会计制度规定的以公历年度作为会计年度的要求不一致。可以有两种思路解决这一问题,一是学校会计年度与教育成本核算周期不要求一致,即学校会计年度为公历年度,教育成本核算期间为学年,教育成本报告与其他财务报告分别编制。从现实的可能性看,这一思路更可行。二是修改事业单位会计准则和各级学校会计制度,允许学校将会计年度按学年确定。这样,学校的会计年度与教育成本核算期间就能保持一致,成本报告与其他报告就能同时编报。但按这一思路,由于政府财政年度为公历年度,会使学校会计年度与政府财政年度不能保持一致,不利于政府部门对教育经费的年度统计。为解决这一问题,可以要求学校按每月的会计报表,形成1~12月的公历年度会计报告上报,以满足政府部门的需要。
4、确定高校教育成本核算的计量单位。货币计量是任何会计记录的基础,教育成本核算自然是以货币作为计量单位进行的。但是在通货膨胀的情况下,教育成本核算会面临两个问题:一是教育成本的可比性受到影响,需要用物价指数最好是教育物价指数进行调整,才能进行有实际意义的比较,才能发挥教育成本信息考核、控制、预测、决策的作用。二是按历史成本原则(遵循货币计量币值不变的要求)核算出的教育成本,但不能完全补偿真实的资源耗费——主要是固定资产的耗费。因为在通货膨胀时期,固定资产的重置价值一般大于其原始价值,按原始价值提取折旧费,重置时就会在使用价值上减少固定资产的数量。在以教育成本为基础确定学费、教育拨款时,应考虑以重置价值矫正
历史成本计量的不足。
5、确定高校教育成本核算的内容。对于教育成本的界定,目前理论界还存在着许多争论。笔者将其定义为:办学主体在高等教育过程中,按国家有关标准和高校现行实际支出指标测算的各种教学性直接支出和应计费用总和。值得一提的是,由于各办学主体都有各自的实际情况,为了剔除这些不确定的因素,本文研究的教育成本是标准成本,也就是相当于工业企业中的计划成本的内容,而不是各主体的实际财务成本。同时,本文也只研究与教学有直接关系的成本,而不考虑各种非教学性支出,譬如有关税费、筹融资金成本、后勤社会化成本等等。具体来说,本文所指的办学成本的基本成本要素包括:人员经费、公务费、业务费、固定资产(包括土地)使用费以及其它费用等项目。
(1)人员经费支出。它类似于企业的人工费,但又不同于人工费,包括教师及教辅人员工资、行政管理人员工资、奖助学金以及各种社会保障支出,但不能包括后勤社会化后的后勤人员、专职科研人员、校产经营及管理人员等与教学无直接关联的校内人员的工资支出。这里的工资项目主要包括学校支付的基本工资、补助工资、各种津贴、授课费、福利费、劳动保险与社会保障费等,是高等教育的重要成本内容。用于学生的各种奖助学金、困难补助、生活补助等学生事务支出,已经成为各国高等教育制度的重要组成部分。因此,从实际出发,我们也将其计入高等教育成本的人员经费中。关于社会保障支出主要是包括离退休人员离退休金及活动费、医疗费、公积金、养老保险费、失业保险费等,这部分费用在人员经费中也占有相当的比例。
(2)公务费。它是指高等学校在高等教育管理过程中发生的各种日常支出。如办公费、水电费、物业管理费、邮电费、取暖费、差旅交通费、车辆使用费、会议费、接待费等。
(3)业务费。指高等学校为完成高等教育任务所发生的消耗性费用。如实习费、招生费、毕业就业指导费、资料印刷费、教学实验用材料消耗费、外事经费、教研教改费、学科建设与专业建设费、体育维持费、网络使用费、教学用低值易耗品摊销费等。
(4)固定资产使用费。它也是高等教育成本的主要内容。目前高等教育成本中关于固定资产使用费还有很多理论与实际的问题没有解决,比如合理的折旧年限的选择。理论上,固定资产使用费包括三部分:固定资产日常维护维修费;固定资产大修理费(计入成本的大修理费是指会计期间内按一定标准计提的大修理基金);固定资产折旧费。
(5)其他费用。是指不包括上述内容但应计入高等教育成本的费用。如:学生医疗费、学生活动费、按规定上交政府的有关政策性基金、罚款、捐赠、意外损失等。
三、高校收费的管理和制度设计
对高校教育成本进行合理计量分析后,政府或高校就应该制定出与之相适应的高校收费管理制度,从而更好的解决目前存在的高校收费水平快速上涨的问题。
首先,高等教育收费要遵循公平、效率的基本原则。自90年代以来高校收费政策已对社会公众的消费观念和行为产生了极大的影响。但由于我国大学的学费是地方政府管制价格,学费标准差异反映了各地经济发展水平和收入的差距,教育成本分摊属地化。既没有明确学费统计口径,也没有统一收取标准,各校学费自收自用,从学费上反映不出高等教育领域的层次和特点,也无法反映学校所能提供教育服务产品质量的高低,尚未形成一个以质量、生源、学费为主要指标的市场竞争体系。单凭收费各自定价,对就读于不同学校的学生来说有失公平。加之我国地域经济差异,生均成本的计量缺乏可比性,所以,对大学收费这一技术性和制度性的研究,应更加注重合理性和政府职能的发挥。学费不是教育服务的价格,而是教育成本的分摊,它必须依照大多数居民收入水平决定。
第二,利用收费机制加强高校的成本约束和核算。高校的成本约束问题有着众多体制性原因。从收费管理角度看,最根本的在于作为投资者之一的学生在教育体制中没有选择权。因此,只有在学生的自主选择和院校间的有效竞争这两前提下,高校才能主动压缩成本,高等教育收费才能合理发挥成本补偿功能,并促进教育资源的进一步有效配置。所以,如何改革现有的教育机制和相应的收费形式,强化学生作为教育投资者的自主权和选择权,应作为收费体制创新的重要目标。试行学分制收费的出发点也正在于此:其一,通过学生对专业甚至学校的选择,可促使学校尽可能压缩教育成本,通过提供质优价廉的教育服务来吸引学生的教育投资。其二,为保证生源,学校将改变原有各专业“一刀切”的收费形式,而是根据各专业热门程度来确定有差别的收费标准,使区别定价政策得以真正落实。其三,可推动学生尽可能通过缩短教育时间或同一时间尽可能多地加修学分,提高投资回报率,也为贫困生通过自身努力减轻学费负担提供了另一条有效途径。
第三,高校必须确定合理的高校办学成本。引起高校收费水平快速上涨的一个原因是高校生均培养成本的增加,导致高校教育成本上升。在通常情况下,高校生均培养成本的增加有其合理的原因,比如社会工资水平在提高,研究和教学活动对仪器设备等投入要求越来越高。但我们同时也应注意,到底是哪些原因导致高校生均培养成本增加?据有关资料,兰州大学生均成本1999年比1998年增长64.5%,而两年支出项目进行对比就可以发现,1999年人员经费仅仅比1998年增长了15%,公务经费增长了19.8%,生均业务费却减少16.2%,增加最多的是其他费用,增长479.3%,从生均812元增加到生均4704元,修缮费是另外一项增长最快的费用,增幅达246.5%,“修缮费”与“其他费用”两项开支的增加额占到了生均成本增量的79.8%[6]。很显然,生均成本的增加并不是教学业务费的增加,即不是直接教学成本的增加,可见在校学生的直接受益是十分有限的。高等学校教育成本增加的原因到底在哪里,增加的收入到哪里去了呢?我们从许多高校装饰豪华的办公大楼和令人惊叹的办公条件中也不难获得一些感性的认识。教育经济学界一些学者指出,如果不受到约束,高等学校的教育成本有无限增加的可能。
最后,必须制定合理的会计制度。改革现行会计核算制度使其与社会对接,改变目前教育成本核算滞后形成的种种弊端。实行财务监督,使学校由财务核算型向经营核算型转变,促进高校主动适应市场经济需求,优化资源配置,走出一条适合中国国情的发展之路。
在高等教育规模还不能充分满足广大群众的需求,高等教育经费还非常不足的前提下,为加快我国高等教育大众化速度,使更多的人有机会接受高等教育,上大学适当缴费,是我国高等教育持续发展的一条可选之路。但应该注意的是,在进行高校教育成本计量和收费管理时应该尽可能地降低高校教育成本提高办学效率,将一些与高校教学无关的费用剔除出去;政府加强对高校成本核算的监督,以平均教育成本作为收取学费的根本依据,而不是以各学校自己上报、自己计算的所谓“成本”为基准;同时还应将高等教育成本个人的分担比例维持在一个较为合理的水平上,严禁各高校私自提高比例,多收学费。
参考文献:
[1]舒尔茨.教育的经济价值[M].长春:吉林人民出版社,1982.
[2]科恩[美].教育经济学[M].上海:华东师范大学出版社,1989
[3]王善迈.论高等教育的学费[J].北京师范大学学报(人文社会科学版),2000,(6):24-29
[4]荆新.非营利组织会计准则理论框架.北京:清华大学出版社,1997年
[5]袁连生.教育成本计量探讨[J].北京师范大学学报(人文社会科学版),2000,(1):17-22.
[6]李发坤.切实抓好高校收费管理这项工作[J].中国高等教育,2000,(7):13-15.
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