公共组织绩效评估
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论文关键词：政府管理；绩效管理；绩效评估
论文摘要：为提高公共组织绩效水平，运用公共管理学、绩效管理的相关理论，通过借鉴国外公共组织绩效评估的实践经验，总结出公共组织绩效评估发展的四个阶段，以及当前公共组织绩效评估发展的三个新特征。提出公共组织绩效评估应注重对绩效过程的研究、对评估对象的选择性研究、对公共组织绩效评估的多维度研究和制度性建设，为建立“行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁”的政府和提高公共组织绩效提供了理论参考。
同志在2007年召开国务院廉政工作会议上指出，今后要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况。近年来，政府绩效管理越来越受到国家高层的重视，各地的改革者们对于政府绩效评估的应用和创新越来越普遍，学术界对政府绩效的研究也逐渐成为热点。“但与发达国家的实践相比，我国公共组织绩效评估的规范化程度明显不足，缺乏统一规划和指导，评估活动分散在多种管理机制中，由此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等问题，影响了评估在实践中的效果。”之所以会造成这种困境，主要是由于国内对于公共组织绩效评估的认识还处于较主观感性的阶段，我国公共组织绩效评估无论在理论上还是在实践上都还不成熟，仍处于起步探索阶段。这就要求我们从多个层面对当前公共组织绩效评估的认识做进一步的反思和研究。
一、组织绩效评估研究概述
当前我国公共组织绩效评估的理论和实践受到新公共管理理论的影响。新公共管理理论是“管理主义”运用于公共部门的结晶，所谓“管理主义”，是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学。作为公共管理重要组成部分的绩效管理也深受了“管理主义”的影响，在其发展过程中处处体现着“管理主义”的烙印。对绩效管理(PerformanceMan—agement—PM)的认识，西方国家进行了许多研究，最早可追溯到19世纪初的罗伯特·欧文(RobertOwen)，他将绩效评价引入苏格兰而被称为“人事管理之父”。美国军方也于1813年开始采用绩效评价，美国联邦政府则于1842年开始对政府公务员进行绩效评价。以公共组织为对象的绩效评估于60年代中期始于美国，70年代初达到高潮。特别是20世纪80年代以后，许多学者针对绩效管理的内涵提出了许多不同的观点。20世纪80年代中期以来，西方国家普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估。回溯公共组织绩效评估发展的历程可以发现，公共组织绩效评估更多地受到了私营部门成功应用绩效管理和管理新理念应用示范效果的影响，早期的行政效率研究基本上使用私营部门管理效率研究的概念、模式和结论。为了更好地研究公共组织绩效评估，有必要回顾一下私营部门绩效评估发展阶段及其特点。
(一)早期的业绩评价
从19世纪初开始，企业生产规模不断扩大、经营地域不断扩展，19世纪末，企业的管理者根据各自行业的经营特点先后建立了相应的业绩评价指标用于评价企业内部的生产效率。这些企业的管理者普遍认为，如果企业的基本经营活动被有效地执行了，那么企业将会获利。用于评价这些基本经营活动被有效执行的业绩指标，都是通过将投入资源转化为完工产品或销售收入来计量经营效率的。
(二)财务评价指标阶段
在20世纪初的生产管理阶段，巨大的市场空间使规模经济成为企业制胜的“法宝”，企业的目标主要是通过提高生产效率来追求利润最大化。由于不断地通过外部融资扩大生产规模，所以，庞大的投资是企业最为关心并评价以投资报酬率为核心的财务指标。应用最为广泛的评价指标有投资报酬率、权益报酬率和利润等财务指标。
(三)价值评价指标阶段
价值模式的产生和发展与以股东价值最大化为导向而进行的业绩评价指标的改进密不可分，价值模式站在股东的角度来评价企业的业绩，能够有效地将企业战略与日常业务决策与激励机制有机地联系在一起，最终为股东创造财富。它所使用的评价指标主要是经过调整的财务指标，或根据未来现金流量得到的贴现类指标。
(四)平衡评价指标阶段
20世纪70年代以后市场竞争日益激烈，企业面临的环境日益复杂。为了应对这些环境的变化，企业注意到必须将各职能部门协调统一。本阶段最大的突破就是引入了非财务指标，通过指标间的各种平衡关系以及战略指标或关键指标的选取来体现出企业不同利益相关者的期望，从而实现企业价值最大化的目标。
私营部门绩效评估发展的前三个阶段，分别反映到公共组织绩效评估领域体现为经济(Economy)、效率(Emciency)、效益(effctiveness)，英国政府在绩效评估的具体实施过程中，就是围绕着“三大E”展开。70年代以前的行政效率研究中照搬多于创新，基本上嫁接管理学效率研究的概念、模式和结论。忽视“公共性”是传统行政效率研究中的一个重要缺陷，而公共性凸现则是当代行政效率研究的一个重要发展趋势。公共组织追求公共性的天然本性与管理学中的效率第一的传统发生了矛盾，行政学家英格拉姆(Inglam)提出“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的惟一目的，还存在其他目标”。近20年来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，虽然，普遍在公共组织绩效评估实践中强调以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估，但私营部门绩效评估理念的不断更新对于公共部门绩效评估的影响不是减少了，而是更加丰富了公共部门绩效评估的内涵。私营部门绩效评估从方法、理念上仍在不断影响着公共部门的绩效评估的发展。随着公共组织外在环境的日益复杂化以及各种新理念的提出，当前私营部门绩效评估的发展对我们对公共组织绩效评估的认识产生了新的影响。
二、当前国外公共部门绩效评估的新特征
国外公共组织经过多年的研究与实践，已经构建了比较完善的绩效管理体系。对国外绩效管理理论研究及实际操作进行分析，通过对绩效评估的组织特征、环境支持体系以及管理内容等方面的考察，可以发现绩效评估发展到现在已经具备了很明显的三个特征，这些特征同时与绩效的形成、发展及结果等评估也是密切结合的，具体言之，当前公共组织的绩效评估具有如下特征：
(一)动态性
国外公共组织绩效管理的实践越来越重视组织绩效的动态性的研究。绩效的动态性也就是组织绩效随着时间的推移会发生变化。原来绩效差的其绩效会转好，而原来较好的绩效也会变差，这就要求在评价一个组织的绩效时必须充分注意其动态性，以发展的眼光、动态的思维去看待当前的绩效。动态性是基于评估客体的优势随着激励方式的变化、环境的改变而不断变化，在评估某一公共组织绩效时不仅要与其他组织进行横向对比，还要与该组织自身进行纵向对比，使评估结果更客观、公正，有利于组织以及组织内的个体向提高自身优势的方向发展，从而提高个体绩效。同时，要以动态的观点去不断完善评估机制，以保障最终提高绩效的目的。
(二)多维性
国外公共组织绩效评估越来越呈现出多维性特征。公共组织绩效的多维性指的是需要从多角度、多维度去分析、评价绩效。不仅要考虑某个组织的绩效结果(如质量、数量、时间等指标)，还要考虑其行为过程、财务状况以及顾客满意度等方面。根据不同的评价目的，可能选择不同的评价指标，而且多个维度的权重也各不相同。因此，在设计绩效管理体系时往往要根据组织战略、文化以及归纳岗位特征等方面的情况设计出一个由多重评价指标组成的评价指标体系，这个体系包括多种维度。1993年坎贝尔(CampbeU)和赛奇(Sager)提出绩效是自我控制的与组织目标相关的行为。在定义中隐含了绩效是多维的、与组织目标相关的工作行为有多种类型，且并不是工作中的一切事情都必须与任务有关。1978年卡塔兹(Katz)和康(Zahn)提出了个体绩效三维分类法。这种分类方法也是对工作绩效划分的最基本理论框架之一，1990年坎贝尔提出维度绩效理念，他对绩效结构进行了重新划分，将其划分为八个独立的成分即八个维度，分别为：工作特定的任务熟练程度；工作非特定的任务熟练程度；书面语口头交流的任务熟练程度；努力；遵守纪律；为团队和同事提供便利；监督与领导；管理。
(三)多因性
公共部门绩效的多因性是指一个组织绩效的优劣并不取决于单一因素，而是受制于主、客观多种因素的作用，而且多种因素的作用强度、方式也各不相同。应该抓住影响绩效的主要矛盾及关键因素，这样才能更有效地进行绩效管理。1993年坎贝尔通过对绩效影响因素的分析，划分出绩效的决定因素(Determinants)和前件因素(Antecedents)。绩效的决定因素代表产生绩效行为所必需的人或技术的能力，它是绩效的直接原因。公共组织绩效影响因素分析还要考虑环境因素的影响，因为绩效的形成离不开具体的环境因素，不同的环境因素可能造成了绩效的重大差别，有时甚至起到决定性的作用。
三、公共组织绩效评估发展趋势
当前国内对于政府绩效评估的意义、功能等认识较为深入，普遍认识到政府绩效评估是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。随着公共组织绩效评估在我国公共组织中实践的深入，现实对公共组织绩效评估的理念与操作提出了更多的要求，迫切要求构建一套能更好地指导公共组织实践的理论体系。
(一)绩效评估的过程研究
当前学术领域对于公共组织绩效评估的“三D模式”——即诊断、发展和设计(diagnosis，develop.meritanddesign)日益受到推崇。但是这样的观点使得对公共组织绩效评估的认识过于静态化和简单化，在此提出应对公共组织绩效评估的全过程进行审视，发展地认识公共组织绩效评估。绩效评估的一个过程由基本战略设定阶段、契约博弈阶段、绩效采集阶段、绩效评估阶段、绩效反馈阶段、绩效激励阶段构成，这六个阶段依次进行构成了一个完整的绩效评估过程。由于人类认知的有限理性以及公共组织外在环境的日益复杂化，往往绩效评估完成一个绩效评估过程并不意味着公共组织就能达到预定目标。公共组织的绩效过程是一个螺旋上升的过程，通过这六个阶段周而复始的进行，公共组织的绩效水平不断上升。用动态发展的观点看待公共组织绩效评估是指公共组织绩效管理体系运行过程不仅是一个动态的过程，而且是螺旋上升的过程。其主要体现在两点，一是在每一绩效管理周期内按时间的推移，六大阶段依次运行、动态发展，且每一阶段都为下一阶段的运行奠定基础。二是每一次的绩效结果反馈于绩效结果应用阶段运行时都会发现一些不足(主要是方法上、运行方式等)，而反思、检讨这些不足，并找出解决办法，以备下一个绩效管理周期的改善，即每一绩效管理周期的开始都是建立在上一次绩效管理的运作基础上，并吸收了上一次绩效管理周期的经验与优势，同时剔出了不足之处，是在继承上一次的基础上开始了新一轮的绩效管理体系运行。
1基本战略设定阶段本阶段主要是进行公共组织岗位分析、测评，不仅确定出岗位所要求的职责、权利、义务，还要测评出岗位价值，为以后的岗位调整与激励奠定基础。同时根据组织战略目标，对组织的基本情况进行考察，及时获取全面地、规范化的信息，并对资料归档保存。这一阶段类似于英国1979年雷纳评审的第一步“选择评审对象”和1980年部长信息系统建立的第一个步骤每一个科的负责人向部长交一份工作陈述，包括工作内容、所用人员、工作程序、工作所要达到的目标等。
2契约博弈阶段本阶段主要通过绩效评估主体与公共组织相互博弈沟通制定出绩效目标，把绩效目标以书面形式双方签字形成绩效契约。类似于雷纳评审中对现有活动的质疑、推动争论或辩论、共识的形成即有关方面和人员对必要采取的改革措施形成一致看法。同样类似于部长信息系统实施的第二个步骤，部长审核各科的工作陈述。这一审核包括部门总目标与各科目标的整合，然后就目标、具体指标、资源、绩效示标等与各科讨论，达成共识。
3绩效采集阶段本阶段主要是对公共组织的绩效形成过程进行监控。并对公共组织的绩效进行反馈、监督和指导，帮助公共组织尽可能好地完成目标。
4绩效评估阶段本阶段主要是定期对公共组织的绩效进行评估分级，客观真实地对公共组织的绩效做出评价，同时又尽可能让公共组织感到满意。
5绩效反馈阶段本阶段主要是在绩效评估结束以后，主管部门与公共组织之间就绩效评估结果，进行充分的沟通和了解，并由主管部门指导公共组织如何改进绩效的过程。
6绩效激励阶段本阶段主要是根据绩效评估结果做出相应的人事决定。为确定薪酬、更换岗位、晋升以及公共组织成员的发展培训提供有力依据。
绩效管理体系运作过程不仅仅是顺序完成了绩效管理体系的每一个阶段就意味着完成了绩效管理，绩效管理是随着时间推移不断完善变化的一个动态过程。整个绩效管理体系是一个周而复始不断完善上升的动态螺旋过程。
(二)注重绩效评估对象的选择性
绩效评估是现实环境对公共组织实践提出的必然要求，公共组织绩效评估从仅关注公务人员的个人业绩考评到以组织为对象的绩效评估。我国公共组组织的绩效评估从无到有，为公共组织的健康发展做出了自己的贡献，但我们还应进一步丰富公共组织的绩效评估对象，将这些评估对象排成一条直线。排在最左端的是对公共组织中个人的某一方面的绩效评估，依次为对个人多项考核，对公共组织中某一科室的考核，对某一级公共组织的考核、对某一类公共组织的考核、对整个公共组织的考核、最终到达对整个社会效率的考核。针对评估对象的不同，选取相应的内外部主体进行公共组织绩效评估，同时相应地进行内部控制和监督，外部问责和公民监督。
(三)绩效评估过程的多维性
由于一个组织良好绩效的取得，是由多方面因素决定的，外界环境(如法律、培训、文化、信息系统等)和组织内部的状况(如组织结构、业务流程、组织文化、财务状况等)。任何一个细节的改变都会影响到公共组织的绩效，所以科学的绩效评估应该从多维度进行，多维度的内涵就是将公共组织的总体战略目标细化。比如平衡记分卡(TheBalancedScorecard)就是从财务、内部流程、客户满意、组织的学习能力四个维度对公共组织进行绩效管理；清华大学邓国胜副教授构造的非营利组织评估模型由四个子模块组成，也是从四个纬度来进行绩效考评；北京大学的汪玉凯则提出了公共部门绩效的五个标准即公平标准、回应性标准、质量标准、责任标准、透明性标准，分别从这五个纬度进行绩效评估。绩效评估也可以是一个维度，比如对于公共组织的投资报酬率的考核，就是单一维度。维度的多少根据公共组织绩效考核实践需求进行选择，依据各个维度在绩效管理中的重要性分配不同的权重，以此来对公共组织整体绩效进行管理。通过指标间的以及战略指标或关键指标来选取不同的维度，由其重要性赋予各个维度不同的权重，从而实现公共组织绩效目标。时间、工作效率、内部流程、财务状况、顾客满意度、组织成员学习能力等指标都可以作为公共组织绩效评估的—个维度。
(四)绩效评估的制度性
当前我国公共组织绩效评估在实践上得到广泛的应用，但多是分散在不同部门或针对不同事项。而操作的具体形式也是千罗万象，缺乏系统性和一套成熟的制度。在西方国家的政府改革进程中，无不重视利用立法手段促进改革的进行，用法律对政府权力的改变、政府的责任机制、政府所提供的服务做出详细规定。我国所建立的公共组织绩效评估体系，一方面要善于利用立法来促进行政效率，另一方面也要重视政府绩效管理对法律的执行促进作用。以西方国家为例，1982年，撒切尔政府公布了“财务管理新方案”，在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施。1984年，英国财政部在关于各部财政管理改革的白皮书中，把组织绩效评估与管理目标、人事管理联系起来。1991年英国政府颁布公民宪章，进一步使英国公共组织的绩效评估成为制度化。1937年，罗斯福政府成立了总统管理委员会(又称布朗诺委员会)(thePresident’sCommitteeonAdministrativeManagement，ortheBrownlowCommittee)并了第一份报告，该报告也认为：“行政效率不只是意味着文件资料、工作时间和单位成本，这些是行政效率的要素，但只占很小的比重。”1993年美国颁布《政府绩效和结果法案》(GovernmentPerformanceandResultsAct)，它是美国历史上首部关于政府绩效改革的立法，是克林顿政府绩效改革的基石，是美国政府绩效管理发展史上的里程碑。为了贯彻和执行《政府绩效和结果法案》的目的和意图，加强总统对绩效改革运动的领导和控制，1993年3月，克林顿宣布成立国家绩效审查委员会(NPR)。绩效评估的精髓是持续性改进，这就要求绩效评估必须长期化和制度化，主要应该依靠相应的立法和成立专门部门来促进和统筹公共组织绩效评估的开展，这也是现代法治社会的内在要求。
四、结语
当前我国正处在深化行政管理体制改革的关键时期，在公共组织管理过程中引入绩效评估有助于推动当前所进行的体制改革和政府创新。本文通过借鉴国外公共组织绩效评估的实践经验，总结出公共组织绩效评估发展的四个阶段，以及当前公共组织绩效评估发展的三个新特征。结合当前国内政府创新的大背景，探讨了我国公共组织绩效评估未来发展的趋势，提出公共组织绩效评估应注重对绩效过程的研究、对评估对象的选择性进行研究、对公共组织绩效评估应多维度的展开并探讨了公共组织绩效评估的制度性建设。其中公共组织绩效评估过程由基本战略设定阶段、契约博弈阶段、绩效采集阶段、绩效评估阶段、绩效反馈阶段、绩效激励阶段构成，这六个阶段依次进行，构成了一个完整的公共组织绩效评估过程。本文为下一步全面认识和实践公共组织绩效管理提供了相应的理论依据。
