区域地方政府协调发展

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论文关键词：组织化；地方政府；乌昌；西成；经济一体化

论文摘要：为进一步探讨促进我国区域协调发展的有效组织形式，运用比较的方法和有关经济学理论，从发展较快的乌昌经济一体化与进展相对缓慢的西咸经济一体化的对照分析中，阐述了组织化的内涵和特点，肯定了组织化在区域地方政府协调发展的关键作用，并认为推进西咸经济一体化发展的有效路径是组织化。

一、区域地方政府协调发展的主要模式及其缺陷

随着各地方政府之间诸多竞争性政策和措施的实施，在加快本地经济发展和社会进步的同时，也带来了跨地区性公共事务治理失灵，地区发展差距扩大，统一市场被割裂等问题，这些问题在不同层面上加大了社会经济发展的成本，产生了程度不同的负面影响。

为解决此类问题，西方国家尝试构建以下组织模式协调区域发展：一是松散的非政府组织联合体，它是一种民间组织，其组织方式是多样的。纽约大都市区的跨区管理是典型的非政府组织形式；二是功能单一的区域协调组织，它是就区域发展中迫切需要解决的某一单一问题而成立的单项的、小规模的跨行政辖区的地方政府联合组织。其管理范围根据需要有大有小，在职能界定上可根据区域发展的客观需要成立相应的区域联合组织。如大气质量管理组织、大都市区交通运输组织、大都市区规划管理组织；三是综合性区域协调组织，这类组织没有改变原有的行政组织架构，只是在原有的基础上形成了一个对整个区域事务进行统筹管理的新机构，其职能与地方政府有明确的界线，这类组织与地方政府之间构成了一种双层管理结构。这一模式有利于区域统一规划，尤其是在大规模的基础设施建设中能充分实现规模经济效益，减少内部竞争和冲突；四是Citistates模式，它在空间上是由中心城市、郊区及腹地组成的经济统一体，在政治上是一个行政区域与城市区域范围基本协调的统一体，在管理上是一个高度自治的权力载体。Citistates是一种经济与政治及管理一体化的新模式，它是城市区域内的经济发展与管理相互协调的新阶段，是城市区域未来发展趋势。Citistates模式的实现，需要城市区域通过行政兼并形成一个更大的城市行政区域，逐步实现行政管理区与城市区域经济影响力的基本统一。

随着地方政府自主性的扩大，中国地方政府问的横向联系也日益增强，各种地方政府间的合作形式也相继出现。主要有城市政府联合体，即城市政府之间在经济、行政和文化方面的合作形式；经济区内各地方政府的联合，其突出特点是政府主导型的推进模式，其原则是“利益共沾、风险共担、共同发展”；跨经济区的地方政府合作，各地方政府之间的合作不再囿于经济区域内，而是扩展到经济区外，形成跨区域合作。

以地方政府为主体的区域合作组织，加强了地方政府间的合作力度，增强了各地方政府区域整体发展意识，对促进区域发展起到了积极作用。应当注意的是这些区域合作组织还存在一定的缺陷。

一是组织制度化的程度较低，缺乏制度化的议事和决策机制。许多区域合作组织是依靠地方在任的领导人的互相承诺达成共识而产生的，是一种地方政府倡导式的非制度性合作协调机制，由于这种共识缺乏法律效力，一旦地方领导人调动，使得这种共识的稳定性缺失，极易使合作机制架空；二是组织形式相对松散，没有建立起一套功能性的组织机构，缺乏有效的监督和约束机制。这种松散的合作形式，没有功能完善的组织机构，不能监督地方政府执行合作协议，容易诱发地方政府的机会主义倾向，大大增加了地方政府间的合作成本；三是执行组织决策时不能步调一致。区域合作组织经过各成员地方政府共同协商后制定了整体的合作发展规划，但是无法制定一个统一的实施方案。在执行整体的合作发展规划时，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要展开的，而不是从整个区域发展的要求出发的；四是只存在利益共享机制而没有利益补偿机制。各地方政府在区域合作中只关注合作给各自带来的利益，只有利益共享而不能对那些为了实现区域整体利益付出代价的地方政府进行利益补偿。如区域经济合作要求各个地方政府开放各自市场，一些经济相对落后地区的竞争力比较弱，它开放了市场后，其他地区的商品和劳务大量进入该地挤兑了本地相关产业发展，然而区域经济合作组织却又不能及时完成区域产业结构调整和优化布局来补偿该地区，从而在一定程度上打击了一些地方政府参与区域经济合作组织的积极性。

二、乌昌经济一体化和西成经济一体化比较

乌鲁木齐市作为新疆维吾尔自治区的首府，是全疆政治、经济、文化、科技的中心，在技术、金融、人才等方面具有绝对优势，它坐落在天山北麓一个狭长地带，南缘准噶尔盆地，三面环山，总面积为1.36万平方公里，人口201.84万(2006年统计数据)。2004年，全年实现地区生产总值478亿元(同年新疆全区生产总值2200.15亿元)，地方财政收入53.29亿元，第一、第二、第三产业的比重分别为1.5：36.9：61.6。昌吉回族自治州地处乌鲁木齐市北部，从东、西、北三个方向环拥着乌鲁木齐市，昌吉州的几个重要城市紧邻乌鲁木齐市，比如米泉市距离乌鲁木齐市16公里，与乌鲁木齐市的东山区隔路相望，昌吉市距离乌鲁木齐市32公里。昌吉州总面积9.39万平方公里，土地、矿产资源丰富，总人口165.34万人，2004年全年实现地区生产总值211.8亿元，地方财政收入10.9亿元，第一、第二、第三产业的比重分别为30：42：28。乌鲁木齐市由于发展空间有限，导致许多项目无法落地建设。而近在咫尺土地辽阔的昌吉因为行政区划的阻隔无法承接乌鲁木齐市在人才、技术、信息、资金等方面的转移，而且，“两地在发展过程中各自为政，片面追求自身利益，相互之间争资源、争投资、争税源等问题时有发生，区域内重复建设、资源浪费现象也十分严重。”“乌昌地区经济社会发展的现实矛盾和未来发展的实际需求，都对乌昌经济融合发展提出了新的要求。”

2004年12月，新疆自治区党委、政府做出成立乌昌党委、加快推进乌昌经济一体化的重大战略部署。乌昌党委为自治区党委的派出机构，对乌昌地区经济社会发展负有领导责任。2005年1月10日，乌昌党委召开第一次会议并通过《乌昌党委机构设置和主要职责方案》。同年，乌鲁木齐市、米泉市、昌吉市三城市电信固定电话、小灵通按统一的市话收费标准，撤消了吐乌大高速路卡子湾收费站和国道216线东卡子湾收费站，成立了乌昌财政局。2006年，米泉市和东山区实现了组织、财政、市场、规划的完全统一。2007年1月，乌昌地区实行同电同价，7月1日乌昌财政新体制正式启动运行，乌昌财政正式合二为一，8月1日，乌鲁木齐市米东区正式挂牌成立，撤销原来的米泉市和东山区。目前，乌昌经济一体化已经开始向“乌昌一体化”迈进。乌昌经济一体化实施两年多来，作为主要成果的经济总量和财政收入都得到了较大的提高。“2005年，乌昌地区实现生产总值819亿元，增长12.7％，实现地方财政收入70亿元，增长14％；2006年，乌昌地区实现生产总值947.7亿元，增长14.3％，实现地方财政收入80.6亿元，增长12.3％；今年上半年乌昌地区实现生产总值446.99亿元，增长13.95％，实现地方财政收入48.18亿元，增长25.97％。”

三、西咸经济一体化进程缓慢原因探析

在西部大开发的背景下，陕西省委、省政府顺应时势，适时地决定实施“一线两带”发展战略。这一发展战略强化关中地区在实施西部大开发战略中的核心支撑作用，使关中地区成为拉动陕西乃至西部地区经济发展的突破口和“火车头”。西安和咸阳是关中城镇群的核心(西安市作为副省级省会城市，统辖这9区4县，咸阳市作为地级市，管辖2区1市(县级)10县。2006年，西安市和咸阳市的生产总值占“一线两带”区域生产总值的67.84％)，它们的协同发展以及力量生发对于实现这一战略的意义可想而知，西安一咸阳经济一体化应运而生。西安市政府和咸阳市政府达成共识，于2002年12月签订了《西咸经济一体化协议书》。2003年3月，两市计委商定成立了办事机构，制定了西安咸阳经济一体化工作方案，正式联合成立了“西安咸阳经济一体化协调领导小组办公室”。2004年7月，两市通过了《西咸实施经济一体化战略规划纲要》。2006年9月，两市通讯并网。交通方面有许多新的进展，公路交通基本实现对接，正在规划建设的地铁一号线将延伸到咸阳。

如果以2002年为界，时至今日，西咸经济一体化已经进行了五年，取得了可喜的成绩。但是，如果和同为西部重要城市的乌昌吉经济一体化比较起来，西咸经济一体化的进程和效果就显得有些不尽如意。

西安和咸阳历史相融，地理相连，空间相近，气候相同，民俗相像，人情相通，有如此多的基础和优势，为什么西咸经济一体化还这样低效缓慢呢?

内部动力不足。西咸经济一体化中西安和咸阳地区没有像乌昌经济一体化中乌鲁木齐和昌吉那样彼此强烈地需求对方动机，主要有以下几个方面的成因和表现：

资源禀赋的空间差异是经济一体化的必要条件，与乌鲁木齐和昌吉的情况比较，西安和咸阳在资源禀赋的互补方面存在着明显的不足，更多的是同构。就土地资源而言，2006年，西安市行政区划面积为3582平方公里(不包括市辖县)，建成区为261.4平方公里，也就是说，西安市除了所辖的四个县自身还有广阔的发展空间，并不像乌鲁木齐市那样急需拓展。西安和咸阳在资源方面互补性的缺乏，不仅不能有效地实现两地之间的分工，以凸显各自的比较优势，而且加剧了双方的竞争和重复建设。

西安市作为陕西省的政治、经济、文化中心，独具魅力，2006年，西安市生产总值为1450.02亿元。①地方财政收入为85.89亿元，第一、第二、第三产业的比例分别是7.07：61.52：76.04，占总产值的比重分别是：4.88％、42.43％、52.69％，而咸阳市的生产总值为483.87亿元，地方财政收入为12.63亿元，第一、第二、第三产业的比例分别是9.84：21.77：16.79，占总产值的比重分别是：20.31％、44.58％、34.69％，整个咸阳市的生产总值占西安市生产总值的33.37％，第一产业虽然在咸阳市生产总值中占的比重较大，但其绝对量只有98.34亿元，而西安市第一产业对生产总值的直接贡献为70.72亿元，却只占生产总值的小部分。在彼此需要程度方面，与西安相比，咸阳更需要西安。

区域城市发展首先是极化阶段，然后是扩散。对于西安市和咸阳市而言，两者都处于这种极化阶段，西安和咸阳的近距离在这种情况下未必是种优势，因为西安和咸阳实力的差距，极可能形成削弱低梯度地区(2006年，西安市人均生产总值是17798元，咸阳市人均国民生产总值是9723元，咸阳市的发展梯度较西安低)增强高梯度地区的回程效应。一个典型的事例是，作为咸阳市当时最大的高校陕西科技大学于2006年9月实施全面搬迁，入驻西安市1590亩的新校区，直接带走的是2万多名学生和2千余教职员工。加之在西安市和咸阳市实现各自独立的经济、财政目标的刺激下，无序的竞争，甚至恶性的抢夺在所难免，即使这种冲突有限，也极大地影响了彼此的协作和经济一体化的进程。

外在推力不够。在西咸经济一体化过程中，外在推力的来源和选择无非有：党的组织或政府、企业、第三部门和民众。就现实情况看，主要是陕西省政府、西安市和咸阳市政府。

在陕西省政府的引导下，西安市和咸阳市做出了一系列的努力，两地政府及其职能部门签订了一揽子的协议，从发展态势看，西安市和咸阳市试图通过行政协议形成合力以推动两地经济一体化的进程，但是，“(区域经济合作)协议在法律上究竟属于何种性质?协议各方承担的约定义务所引发的是法律的责任，还是道义的责任?对此，我国目前既没有相应的法律规定，也缺乏理论上的深入研究，从而令该类协议面临法律适用上的困境。”这种政府间的协议在我国还没有法律基础，只是缘于现实需要的一种行为反应。上海交通大学叶必丰教授在他的研究中，比照美国的州际协议和西班牙公共行政机关之间协议的有关法律规定，以我国长三角区域行政协议为例，阐述了目前我国政府间行政协议具有普遍性的问题，如行政协议的法律地位、效力问题，“缔结主体的法律地位不同，行政协议的法律地位及其效力也各不相同。在假设行政协议是一种法律规范文件的认识能够成立的前提下，两省一市(江苏、浙江和上海)人民政府所缔结的协议等同于规章，与规章具有相同的效力；职能部门缔结的行政协议等同于法律、法规和规章以外的行政规范性文件，与这类行政规范性文件具有相同的法律效力。”同样的问题也发生在西安市和咸阳市身上，西安市乃陕西省人民政府所在地的市，其制定的规范性文件称地方规章，而咸阳市对和西安市签订的协议只能以行政规范性文件视之。“我国的相关法律由于并未规定行政协议，也就不能规定行政协议纠纷的解决机制。然而，行政协议履行过程中的纠纷难以避免。如果不加妥善的解决，协议将变成一纸空文，合作成果将付诸东流。”况且，在与充分利用行政协议实现区域合作的长三角相比，西咸经济一体化缺乏履行协议的机构。从中不难看出，利用行政协议来推动西咸经济一体化发展的力量是孱弱的、不够的。乌昌经济一体化则走了条完全不同的路子，一开始就成立了由乌鲁木齐市委书记兼任书记的乌昌党委，以此作为推进和领导乌昌经济一体化的组织，也就是在强有力的外在推力下，乌昌经济一体化发展很快，且捷报频传。

集体行动困境。“在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中的每一成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本。只要某种商品的价格下降了，购买这种商品的所有消费者都将获益,……集团收益的这种性质促使集团的每个成员想‘搭便车’而坐享其成。”

在追寻西咸经济一体化这个集团利益的过程中，西安市和咸阳市可以被视为集体成员，那么，它们也不可避免的陷入集体行动的困境，即都想享受集体的收益，而不愿意支付过多的实现目标成本，特别是西咸经济一体化作为集团利益在目前来说还是不确定的，给西安市或咸阳市带来多大的收益是不可测算的，但是，付出的成本和费用却是真实的、可衡量的。如果拆除了西安和咸阳之间咸阳所属的收费站，咸阳的利益受损是直接看得见的，而西咸经济一体化所带来的收益却是未来的，况且，这种利益牺牲是否真有助于西咸经济一体化呢?为了给西安和咸阳同样带来收益的西咸经济一体化做出这样的牺牲，是否值得?这都是作为理性决策者的疑虑。正如有学者在分析长三角一体化发展困境时所指出的，“首先区域各方要判断互相开放市场后，如何分配因开放带来的总体收益及补偿少数地方因开放带来的局部利益的阶段性受损，要判断从长期来看互通有无、扬长避短是否符合各自利益，即使各自认同从长远利益来看是个双赢的结果，从短期看要达到经济一体化是需要支付成本的，短期内必须放弃一些产业。但是分灶吃饭的财政体制使得每个地方都要扩大税绩，增加GDP。这又需要大量的产业发展，需要地方经济的保护和限制资源及市场要素自由流动的互相封闭。”在乌昌经济一体化中，乌鲁木齐市和昌吉州之间同样可能面临这种问题，但是，乌昌党委从某种意义上突破了集体行动的困境，因为乌昌党委作为独立的个体在实现着自我的目标。

政府组织调整是社会回报率高、社会成本低的高效益的资源动员模式。西部区域经济不活跃、欠发达与城乡不处于同一利益共同体的激励结构有很大关系。乌昌经济一体化的成功立足于乌鲁木齐市和昌吉市资源差异和地域分工，得益于乌昌党委的作用和意义。一定程度而言，没有乌昌党委高效率、权威性、顺势应时的领导，乌昌经济一体化至少没有今天这样的成果。而西咸地区不仅不具备乌昌地区那种区域经济一体化的内在动力，更加缺少像乌昌党委这样强而有力的外部领导，还面临着集体行动的困境，所以，西咸经济一体化的迟缓拖沓势所难免。

四、组织化：实现区域经济—体化的有效途径

组织变迁不同于制度变迁，它是对既定经济体制的适应性调整。随着地方政府法律上主体性地位的确立，既有的用准政治动员模式组织区域经济发展会逐渐向用法律化制度化执政模式进行根本性转变，通过法治和契约方式把利益分化甚至冲突的人群聚合起来已成为大势所趋。

区域协调发展中的组织化，是以问题为导向而不是区划为导向的组织化；是合作供给区域性公共产品和联合治理区域性“外部效应”的组织化。西咸经济一体化又该如何又好又快地实现呢?现实的、可选择的一种路径是像乌昌党委那样组织化。“思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证。”在我国政治现实中，党的领导和干部使用调配是分不开的。乌昌党委就是此类组织化的具体体现，成立党委，然后在干部的使用和培养中贯彻组织意图。

为推进乌昌经济一体化而创设的乌昌党委是中国共产党新疆回族自治区委员会的派出机构，在自治区党委领导下开展工作，主要任务是统筹乌昌地区的经济社会发展，统一制定并组织实施乌昌地区经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划，研究解决乌昌经济社会发展中的重大问题，全力领导乌昌经济一体化。乌昌党委不挂牌，在乌鲁木齐市委大院办公，没有专职成员，其成员由乌鲁木齐市党委和昌吉州党委成员出任。乌昌党委具有推行其政策意志的实在权力，尤其是人事任免权，乌昌地区县级党政一把手人选由乌昌党委决定，报自治区组织部门备案，对地厅级领导干部的选拔任用，由乌昌党委考察后，报自治区党委。很显然，乌昌党委不同于“联席会议”这类区域协调组织，它正式、严肃、权威、有效力。

倘若组织化的这条思路是正确的，那么，除了派出区域党委外，难道就没有其他的选择吗?答案是肯定的。选择一，行政协议框架下的“联席会议”或“协调机构”。前文已作分析，此不作赘述。选择二，成立省政府领导下的议事协调机构，这与行政法规形成一定的冲突。2007年5月施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中规定：“地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；……为办理一定时期内某项特定工作实力的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。”而党委则不存在这些困扰，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，权威性不言自明，在2007年10月修改通过的新党章中第28条规定：“党的地区委员会和相当于地区委员会的组织，是党的省、自治区委员会在几个县、自治县、市范围内派出的代表机关。它根据省、自治区委员会的授权，领导本地区的工作。”就推进西咸经济一体化的进程而言，完全可以借鉴乌昌的做法，成立地区党委，领导西咸经济一体化。

当然，不能认为组织化就是解决区域经济一体化问题的灵丹妙药，区域协调发展尚需多方的奋斗，要遵循市场经济规律，培育市场和民间力量，加强理论研究和创新，调动广大人民群众的积极性，还有大量的艰巨的工作需要我们去完成。