政府非税收入管理存及建议
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内容提要：非税收入是政府财政收入的重要组成部分，但长期以来，我国非税收入管理没有得到足够的重视，存在着许多许多问题，必须采取措施加强对非税收入的管理。本文指出了我国非税收入管理中存在的问题，提出了加强非税收入管理的对策。
关键词：非税收入，非税收入取得，非税收入使用，非税收入监督
政府非税收入是政府财政收入中的一个重要组成部分，加强政府非税收入管理是实践“三个代表”的必然要求，是治理和优化经济环境的重大举措，是建立公共财政框架的基础，是依法理财、强化财政职能的客观要求，是规范政府行为的需要。自从2001年《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理改革试点方案的通知》中第一次提出非税收入的概念以来，各级财政部门不断加强非税收入管理，为我国政府非税收入管理步入正轨提供了走向规范的新起点。但是由于部门、单位利益等多种因素的影响，各方面对加强非税收入管理的认识还不统一，再加上体制改革与法制建设滞后，非税收入管理中还存在不少问题，需要进一步加以完善。
一、当前非税收入管理中存在的问题
(一)非税收入规模大、结构不合理
建国以来，我国非税收入经历了一个从无到有，有少到多的过程。在建国以后的相当长时间内，我国实行的是高度集中的统收统支体制，非税收入规模较小。在体制转轨和财政分权的过程中，我国非税收入规模迅速膨胀，成为仅次于税收收入的财力资源。
根据下页表1所提供的资料。我国非税收入由1978年的960.09亿元，增长到2004年的10532亿元，26年中增长了10.95倍。由于缺乏完整的统计资料，此处的非税收入规模是采用《中国统计年鉴》公布的预算内财政收入、预算外财政收入和税收收入的数据来估算的(非税收入=预算内财政收入+预算外财政收入-税收收入)。从我国现实情况看，大量的制度外收入及政府出卖土地收入等非税收入项目还没有统计进来，表中数字没有全面反映我国非税收入的现状。即使如此，我国非税收入占财政性资金的比重在1980年为66.7%，1991年达到53.2%，目前也达到30%左右。
我国非税收入规模膨胀问题，突出表现在地方层次，2004年，全国政府非税收入为10523亿元，相当于同期财政收入的30%。其中，中央政府非税收入为1627亿元，相当于本级财政的11.2%，地方各级政府非税收入为8896亿元，相当于本级财政收入的74.8%，与世界其他国家相比，显得比重过大。根据国际货币基金组织统计资料来看出，2000年，美国联邦政府非税收入占政府经常性收入的比重为6.23%，英国中央政府非税收入占政府经常性收入的比重为4.9%。2002年，美国佛罗里达州政府非税收入占其总收入的41.4%。澳大利亚维多利亚州2000—2001财政年度，政府非税收入占州政府总收入的20%。
非税收入规模的膨胀，影响资源的有效配置，加重了企业和社会的负担，加剧了社会分配不公，滋生腐败等消极现象。同时，大量非税收入集中在地方，影响中央可支配财力和宏观调控能力，导致地方大量非生产性建设和重复建设。
(二)非税收入取得方面存在的问题
1.立项规定不合理。按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主，标准管理以物价部门为主；涉及企业、农民利益的重点收费项目需报国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些文件中，还给地方政府出台审批附加费、建设费的职能。这种相互交叉、多头管理的运行机制，带来以下问题：一是把收费项目管理与标准管理分开，收费管理与政府性基金管理分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费与事业性收费按同一原则进行管理，脱离客观实际；三是收费确定权由不同部门管理，导致收费项目政出多门，在中央得不到批准的项目由地方进行审批。从我国收费项目的数目看，虽然经过多年清理、减并、撤销，2000年全国收费项目仍有200多项，2002年上升为335项，地方每个省的收费项目平均在100项以上。
2.乱收费的问题依然存在。由于非税收入与个人、部门利益息息相关，再加上对违规问题处理不力，一些部门和单位为了保证既得利益，对国家已明确取消或降低收费标准的项目，仍采取变通方式继续征收，个别地方和部门甚至擅自设立收费项目，提高收费标准。
3.票据种类多，监管不到位。目前收费票据种类多达160多种，票据的使用和管理存在许多不规范现象，少数单位不按票据管理的有关规定使用票据，存在混用、串开、外借票据的现象；甚至出现不使用财政部门统一收费票据的问题，有的使用自制票据，有的直接使用白条收费，将收费挂往来科目列收列支或转作单位收入。票据是非税收入管理的源头环节，票据使用不规范已不能有效保障非税收入管理落实到实处和有力扼制乱收费现象的滋生蔓延。
4.非税收入管理没有覆盖到所有非税收入项目。目前，纳入非税收入管理的主要是行政事业性收费和政府性基金，对政府应当管理的其他一些非税收收入，大多没有纳入非税收入管理的范围，非税收入管理还存在着真空地带，主要集中在国有资源有偿使用方面，如场地和矿区使用费收入、出租汽车经营权、公交线路经营权在内的利用国有资源取得的收入。以及行政事业性单位的固定资产、无形资产出租、转让取得的收入、捐款收入等。
5.非税收入流失严重。主要表现在以下几方面：(1)国有资产收益流失严重，我国的国有资产主要分为经营性、非经营性和资源性国有资产三类，从我国的现实情况看，上述国有资产流失都有很严重。根据有关资料，2003年，我国经营性国有资产应上缴财政的收益为1000亿元，但实际上缴的不到10亿元。我国各级各类行政事业性单位占有大量非经营性国有资产，其所带来的收入应为国家所有，但普遍存在谁占有谁使用的的问题。2004年，我国国有土地出让金达到7000亿元，国有矿产资源、水利资源的收益每年也有上百亿元，这些资源性国有资产收益几乎都被部门所占有。(2)特许权收入流失严重。频道、航道等的特许经营权属于国家的公共产权，但我国并没有据此取得相应的公共产权收入；我国每年发行彩票400亿元左右，每年筹集收入140亿元左右，这类收入没有纳入预算管理，每年货币发行收入4000—6000亿元，但通过利润等形式上缴国库的每年仅有200亿元。
6.征收体制尚未理顺。目前非税收入的征收在一些部门还是条条管理，以地方为例，市县有关部门征收非税收入后全部或部分上缴省，相关经费也由省直接下拨。这样就带来以下两个问题：一是非税收入征收管理与同级财政部门脱节。如交通部门的相当一部分收费是集中上缴到省里，如养路费、通行费等，相关的业务经费也由省直接拨付到各市县的交通部门，完全脱离了省以下财政部门的监管，不仅影响同级财政部门的决策，也在一定程度上滋生腐败。二是对一些垂直管理部门，如税务、工商、质监等部门，由于人权、财权高度集中在省里，地方财政及其他监督部门无法对其资金收支情况(包括非税收入征收情况)进行监督，上级财政对此也鞭长莫及，实际形成管理上的盲区，给非税收入管理带来困难。
(三)非税收入使用方面存在的问题
1.资金统筹不到位。从我国实际情况看，非税收入的“小头”实行了预算管理，“大头”实行财政专户管理，特别是上缴财政专户的非税收入仍然是谁使用、谁管理，财政对这些资金的审批流于形式，预算内外资金“两张皮”的问题未真正解决，“收支脱钩”未真正落实。导致非税收入资金统筹不到位、分配秩序混乱。从非税收入分配的利益归属看，非税收入的实际支出掌握在部门和单位手中，很大程度上政府非税收入就等于部门和单位的收入，支出安排存在较大的随意性。
2.支出管理相对薄弱。由于对非税收入使用管理不到位，普遍存在非税收入使用不规范问题，滥支现象比较普遍，有的用来建办公楼、宿舍；有的用来发放职工的工资、津贴、补助，有的甚至乱发奖金、物品，导致社会收入分配不公。由于在非税收入管理上存在重收入轻支出的倾向，对一些专项资金是否严格按批复的部门预算执行，是否存在挪用资金等情况，缺少有效的管理监督。
(四)非税收入监督方面存在的的问题
目前，非税收入的立项、征收、票据、资金使用等各个环节大多数沿用原来预算外资金管理的办法，没有一套适应非税收入管理的完整、规范、统一、系统的法律法规，使得非税收入管理无章可循或有章难循，缺乏健全的监督机制，政府非税收入的征收和支出安排存在较大的随意性，对违规行为缺乏强有力的约束。
二、完善政府非税收入管理的对策
针对我国非税收入管理中存在的问题，建议采取以下措施完善非税收入的管理。
(一)分流归位，控制非税收入规模
从比较完善的市场经济国家情况看，税收收入是财政收入的主体，非税收入是财政收入的补充，针对我国目前非税收入规模过大的现状，建议对其实行分流归位，理顺分配关系，减轻社会不合理负担，优化财政收入结构，增强政府宏观调控能力。这就需要对现有非税收入项目实行“清、转、改、留、拓”。(1)所谓清，就是对政府履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费和各种制度外收费予以取消。前者予以取消的原因是对某项工作进行管理是政府份内的事，社会成员已经：缴了税，作为交换，政府部门应该提供相应的管理。后者予以取消的原因很简单，因为其本来就不应该存在。(2)所谓转，就是将现有收费中一些不具有公共产品性质的收费(如培训费、高速公路收费等)转为经营性收费，由市场定价并照章纳税。(3)所谓改，就是对现有行政事业性收费和基金中，凭借政府权力、行政管理职能收取的与税收性质相同的，实行费改税。(4)所谓留，就是对确有存在必要的，继续予以保留并加以规范。(5)所谓拓，就是将应该纳入非税收入管理范围而没有纳入的，逐步纳入财政管理范围。
(二)非税收入取得方面
1.强化政府非税收入项目管理，建立项目库。非税收入的政策性强，要在严格确定非税收入项目原则、条件的基础上，对非税收收入项目进行全面清理，逐项审查，建立项目库。对不合理不合法的收费坚决取消，切实减轻农民、企业和社会的负担；对应该纳入而没有纳入的非税收入管理的项目纳入非税收入管理，对所有合法合规的非税收入项目按照部门、单位、管理方式、资金性质和收入项目进行归类合并，统一编码，建立全国非税收入项目库，通过报纸、政府网站向社会公开，接受社会监督。
2.完善政府非税收入标准管理。政府非税收入标准管理是加强政府非税收入管理的重要内容。目前应从以下几方面进行完善：一是要完善政府非税收入标准确定过程中的公共决策程序，充分发挥听证制度在制定科学标准中的作用，使广大人民群众的意见能够在决策过程中得到一定程度的表达和尊重。二是要进一步明确政府非税收入标准管理的职责和权限，改变现行的收入标准由物价部门为主财政部门为辅的管理办法。非税收入与税收收入一样，具有政策性和目的性强的特点，应实行由财政部门提出，报政府机关、立法机关审查批准的管理体制，从而理顺政府收入分配秩序，健全财政职能。三是标准确定后，要通过相应的手段保证执收单位按标准收取，严防执收单位擅自提高收费标准。
3.加强票据管理。票据是监管非税收入来源的关键环节。加强票据管理是治理乱收费和监督执收单位是否认真执行“收支两条线管理”规定的关键环节，为此必须构建规范的票据管理体系。将票据管理权限集中在财政部门的非税收入征管机构，由其负责票据的印制、发放、缴验、核销和稽查；针对目前非税收入票据种类繁多的现状，要对票据种类进行归并清理，设计统一的非税收入缴款书。
4.改革征收方式。由于政府非税收入具有项目多、差异大、零星分散的特点，其征收方式也自然具有多样性。根据我国目前非税收入征收管理的实际，除对已形成独立运行体系的住房公积金、社会保障基金和福利、体育彩票收入外，所有其他非税收入征收采取直接缴款和集中汇缴两种征收方式。(1)对于那些征收程序明了、对缴款义务人约束性强且相对稳定的非税收入，实行直接缴款，由缴款义务人直接将款项缴入财政专户，收缴分离。具体办法是：先由单位微机开票，在开票时，通过建立的信息管理系统在微机中设立的收费项目库自动对收费项目和标准实行自动比对，凡是未纳入项目库的收费均为非法收入，执收单位无法通过微机开具收费发票，从而确保各执收单位按规定项目和标准进行收费；然后，缴款义务人通过银行网点将应缴款项直接上缴财政；最后，缴款人根据银行缴款单办理相关的业务。这就是通常所说的“单位开票、银行代收、实时入库”的征收方式。(2)对于零星分散、必须现场征收的收费项目，经同级财政部门批准可采取集中汇缴的征管方式，即执收单位将所收款项定期汇总后缴入财政。
5.规范政府非税收入减免制度。与税收减免一样，政府非税收入减免制度是把非税收入征收的严肃性和灵活性结合起来的重要措施，有利于解决一些困难缴款单位和个人的实际问题，也有利于社会公平，同时也是调节经济的重要杠杆。但非税收入的减免必须严格按照政策执行，按规定的程序报批，将批准权力集中在同级财政部门，坚决禁止越权减免和收“人情费”。
(三)非税收入使用方面
1.明确非税收入使用方向。不同的政府非税收入形式有不同的取得依据，其主要理由是为了提供准公共产品、消除负的外部效应、合理配置和使用公共资源及实现国有资产的所有权。一句话，政府非税收入的存在是为了公共利益，而非单位、个人的利益。这就要求非税收入的使用也必须以实现公共利益、满足公共需要为出发点，执收单位仅是履行和代行政府职能收费，其收入是财政收入的重要组成部分，执收单位没有任何权利为了单位、个人利益使用非税收入。
2.对非税收入实行彻底的部门预算。非税收入的具体使用，应当也必须通过部门预算进行安排使用，改变“谁收谁用，多收多用”的局面，实行彻底的收支脱钩。各级财政部门要彻底改变对非税收入按一定比例返还、收支挂钩有的管理模式，除少数非税收入项目需弥补征收成本外，非税收入原则上纳入预算，由政府财政部门统筹安排使用。
3.对非税收入的使用实行国库集中支付制度。正如非税收入是政府财政收入的重要组成部分一样，其支出也是财政支出的一个重要内容。按照公共财政的要求，财政支出要实行国库集中支付于制度，对政府非税收入用于人员工资、基本建设、购买性支出及其他专项支出，实行财政直接支付。
(四)非税收入监督方面。
要建立完整、系统的法律制度，使非税收入监督有章可循，将非税收入监督纳入法制化的轨道。要比照税收征管办法，进一步完善非税收入“征、管、查”制度，实行非税收入征、管、查相分离，形成一个以政府财政为主体，物价、审计、监察等部门和执收单位相互配合的的监督模式，确保非税收入依法征收、应收尽收、严格征管、规范运作。
完善非税收入管理是财政领域的一次重大举措。在实施过程中，难免会遇到来自传统观念和利益相关部门的阻力，加之改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨。为了保证改革的顺利进行，首先，必须真正形成规范和加强非税收入管理的共识，通过宣传教育把思想真正统一到非税收入“所有权归国家、使用权归政府、管理权归财政”的共识上来；其次，要明确财政部门是非税收入的征收主体，确保非税收入征管工作落实到实处；最后，针对我国政府与市场的分工仍然不清晰，政府事权过多，导致政府财力不足，仍然需要非税收入支撑的现状以及有些机构一成立就明确用收费来解决其经费的问题，要加快政府职能转变与政府机构改革，从而减轻农民、企业和社会的负担。
