大都市管理体制

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摘要在明确伦敦大都市区的范围和概况的基础上，对伦敦大都市区的管理体制及其演变历程进行了较为详尽的分析与总结，认为伦敦大都市区划体制和行政组织体制的演变可划分为“雏形、分散、统一、再分散、再统一”五个阶段。随后对伦敦行政管理组织体制的特征进行分析，认为政党冲突、复杂的政府间关系、多层次的管理机构以及区域性合作组织始终贯穿于伦敦的大都市治理进程之中。上述几条主线，是深入理解伦敦大都市区管理体制和治理模式的关键。

关键词大都市治理，伦敦，管理体制，区划体制

伦敦作为世界公认的四大国际大都市之一，在城市管理体制的变革过程中具有明显的阶段性和层次性特征。伦敦城市的国际地位和影响决定了其在发展过程中的规律特征具有城市发展的代表性。分析、总结伦敦管理体制演变过程中存在的特征和规律、经验和教训，对于探索我国特大城市管理体制建设，提高我国大都市治理水平有着积极的借鉴意义。

一伦敦大都市区的政区构成和区划现状

“大伦敦(GreaterLondon)”的概念由来已久，但是，在1965年的行政改革中被作为正式的政区名称提出之前，其地域界限一直是模糊的。目前，伦敦大都市区的空间地域范围大致有三种标准：行政建成区，功能区和城市聚集区。人们一般所说的伦敦主要是指麦特绿带以内的区域，面积大约1600平方公里，拥有约700万居民和300万住房单位。其中，城市建成区面积为1580平方公里(610平方英里)。如果按照功能区来划分，则地域面积略大，人口约为790万人。如果参照联合国关于“城市聚集区”的标准，伦敦大都市区可以看作是由一系列连续的建成区所组成，覆盖的地域面积则更为广泛，大致相当于“大伦敦规划”的区域范围，整个区域的面积约6700平方公里，人口总量将高达1050万人。

本文所描述的伦敦大都市区主要是指伦敦的行政区范围，即伦敦大都市区的行政建成区，总共由33个相对独立的行政区划单元构成。具体来讲，是由31个伦敦都会自治区议会以及威斯敏斯特城和伦敦城共同构成的行政区域。除了伦敦老城外，其他32个都市自治区又可以被划分为内伦敦和外伦敦两个圈层。

从管理层级来看，当前伦敦大都市区采取的是“大伦敦管理局-自治市-选区”三级管理体制。伦敦大都市下设32个自治市，每个自治市又可以分为若干选区。根据伦敦政府指南的最新数据，伦敦全市总人口达733.89万人，面积1588.36平方公里，每个自治市的平均人口规模为23万人，平均面积规模近50平方公里。

二管理体制

与其他国家不同，伦敦大都市区划体制和行政组织体制的演变可谓一波三折，先后经历了“雏形、分散、统一、再分散、再统一”五个阶段。中央与地方政府之间，各级地方政府之间，以及不同利益主体之间的矛盾冲突关系相互交叠、相互影响、错综复杂，共同构筑、促成了伦敦大都市区复杂而多变的行政区划与管理体制格局。

1.大都市区政府雏形时期

早期的伦敦还没有统一的大都市区政府，随着城区的规模不断向周围的郡扩张，管理体制与区划模式滞后于经济社会发展的矛盾日渐突出。从19世纪30年代开始，英国政府着手对大伦敦的管理体制进行改革，拟建立具有大都市区政府性质的管理机构，并先后进行了许多有益的尝试。例如，分别于1829年和1848年成立了郡警务局和都市下水道委员会。

但是，从职能性质上讲，上述组织还不是大都市区管理机构。真正意义上的伦敦大都市区地方管理机构是依据“1855年都市地方管理法案”而成立的“都市工作委员会”，当时的辖区人口约为280万人，管辖面积大约300平方公里，管辖范围大致相当于今天的内伦敦区域。都市工作委员会在建立之初，主要目标和职能是改善、维持伦敦的污水处理系统的良性运转。然而，由于客观现实的需要，在其随后存在的33年里，所承担的职能逐步扩展，囊括了许多其他职能。尽管在名称和法律地位上还名不副实，“都市工作委员会”在性质上初步具备了伦敦都市地方管理机构的雏形。这是一个重大突破。

2.市一区对抗阶段

100多年以前，英国有了第一个由选举产生的城市政府——“伦敦郡议会”，伦敦城虽然得以保留，但是与之抗衡的另外28个地方议会也随即建立。

1888年《地方政府法案》的颁布为伦敦行政建制的改革提供了一次很好的契机。都市改革派以法律为依据，废除了“都市工作委员会”，成立了“伦敦郡”，由居民直接选举产生“伦敦郡议会”。但是在组织形式上，改革的激进派和温和派各持己见，相持不下。前者主张废除教区委员会，建立单一的都市郡政府，这一观点遭到了各教区和伦敦城的联合抵制；后者则建议成立自治市以取代教区。

后来，在中央政府的干预下，制定了1899年伦敦政府法案(LondonGovernmentActl899)，根据该法案，伦敦郡于1900年进行改革，仍然实行两级体制。该法案还赋予伦敦郡议会很大的权力，废除了教区，改建为自治市，自治市自此开始成为都市基层地方政府的基本单元。

3.统一管理阶段

为了改变这种局面，伦敦曾多次成立专门的委员会，负责对大伦敦地区的地方政府组织的构建和政府间的职能分工问题出谋划策。其中以赫伯特(SiirEdwinHerbert)领导的委员会影响最大。其改革的指导思想是确保构建一个有效、便捷的地方政府。具体思路是：成立“大伦敦议会”和51个“自治市议会”，伦敦城体制保持不变。各层级之间的职能分工如下：大伦敦议会行使的职能——教育、规划、主干道、垃圾处理、消防、急救、交通整治；两者共同承担的职能——住房、娱乐、艺术、污水处理和地面排水设施；自治市议会行使的职能——社会服务、环境健康、地方道路、图书馆。

后来，保守党政府部分接受了“赫伯特皇家委员会”的上述建议，于1963年制定了伦敦政府法案，于1965年成立了大伦敦议会。与此同时，伦敦于1964年将原有的85个自治市重组为32个，以适应管理体制改革的需要。在随后的21年里，伦敦市一直保持的是“大伦敦议会——自治区议会”的双层政府管理模式。

根据巴罗的研究，“大伦敦议会-自治市”双层管理体制存在严重的结构缺陷，其中涉及到双层政府之间的职能划分及其相互之间的关系问题。可以从三个方面来说明这一点：首先，该体制的一个基本目标就是扩大自治市的权力，由此加大了上层政府的管理协调难度。其次，在两级政府的职能分工方面，有些职能，特别是规划、住房、交通等职能，运转极为复杂，很难明确分解。由于职责界定不清，给相互之间的协商与合作带来极大困难，导致运作效率低下。最后，从政府之间的关系来看，伦敦的两级地方政府之间不是行政从属关系，自治市的力量较为强大，在一定程度上削弱了大伦敦议会干预城市发展的权威性，降低了其有效发挥战略职责的能力。

4.多头分散阶段

1986年，由于种种原因，大伦敦议会与英国其他6个大都市区郡议会一样，被英国中央政府废除，各级政府及其下属组织以及社会团体纷纷介入，伦敦的管理与运行在很大程度上陷人多头分散的混乱局面。

权威管理主体的缺失给城市的可持续发展带来重重阻力，严重阻碍了伦敦这一世界级城市综合竞争力的提高。具体表现在管理主体的多元化、职责分工不明、关系纠缠不清、利益冲突争夺不断、城市规划难以有效统一、缺乏战略规划的有效指导、相关政策难以整合以及中央政府对区级政府利益的蚕食等诸多方面。其中管理主体的多元化和区域规划难以协调两个方面最为突出。

5.重新整合阶段

在大伦敦议会被废除的10多年的时间里，多头分散、利益纠缠不清、矛盾纠纷不断的局面一直困扰着伦敦。大伦敦城市发展的统一性与整体性遭受到严重威胁，综合竞争实力受到了极大抑制，情势已经发展到了非改革不可的地步。

1997年，城市管理体制改革的时机成熟，工党在其施政纲领中决定采取公民投票表决的办法重新引入由民主选举产生的富有战略意义的伦敦管理局，在1998年5月举行的全民公决中，伦敦居民以3：1的多数比例同意建立统一的“大伦敦管理局”，并于2000年5月通过选举产生了“大伦敦管理局”。

大伦敦管理局的成员由市长和议会组成，以后每四年选举一次。同年7月3日，大伦敦管理局被正式赋予相应权力。大伦敦管理局的主要职责范围包括交通运输、土地利用规划、经济发展、环境保护、社会治安维持、火灾和紧急事务处理、文化体育和公众健康，等等。大伦敦议会作为战略性管理机构，主要承担行政管理和综合协调工作，其中绝大部分业务职能分别由大都市区警察局、伦敦交通局、伦敦火灾和紧急事务处理局以及伦敦发展局四大附属职能团体行使。上述四大功能团体共同构成了大伦敦管理局的组织主体。

伦敦实行的是行政(市长)和议会分权的管理模式。前者负责政策制定、预算编制、机构人员的任命等，后者承担咨询职能，并且有权审议市长的各项建议。

其中，市长代表大伦敦管理局行使行政权力，即从宏观以及维护大伦敦整体利益的角度考虑大伦敦地区的发展战略，议会则掌握审查权。具体来讲，市长负责空间发展、空气质量、生物多样性、文化和旅游、经济发展、财政预算、交通以及废物处理等战略规划的编制，还负责对下属组织机构成员的任命。由于市长经直选产生，具有很大的权力，拥有大多数决策权，在城市管理中居于主导地位。

与之相比，议会的职能非常有限，它对于大伦敦议会的财政预算享有审查权和修正权。有权对城市的行政事务进行调查研究，还有权审议市长的年度报告。虽然议会对市长的行为具有审查权力，但是其政治影响和政治权力相当薄弱，充其量只是一个次要合作者。

伦敦区级政区主要承担着本区的日常事务，具体包括：教育、社会服务(儿童保护、日常护理和家政服务等)、住宅建设、公路维护、区域规划、街道清扫和垃圾处理、文化和休闲产业(图书馆)等。从机构重组来看，“伦敦规划顾问委员会”、“伦敦研究中心”以及“伦敦生态所”等那些在大伦敦议会被取消以后建立的服务于全市的团体被移交给大伦敦管理局领导，其他团体则并人伦敦政府协会。

三伦敦大都市行政管理与组织体制特征分析

在伦敦大都市的漫长发展历程之中，有几条主线贯穿其中，有助于我们更为深入地理解伦敦大都市的管理体制和区划体制演变，本文将其归纳如下：

1.如火如荼的政党冲突

党派之争可以说是伦敦大都市区政府管理体制的特色之一。政党利益的冲突是理解伦敦行政管理体制改革的关键。伦敦大都市区并非由统一的政党垄断，而是由不同政党及其下属机构联合掌握。伦敦每次行政管理体制的改革进程里，政党之争始终贯穿其中。在伦敦政府组织体制的架构上，存在两个针锋相对的派别，分别是地方主义和都市集权主义，两者的相互较量最终上升为保守和工党的政治斗争。

早在1980年代撒切尔执政期间，保守党执政的中央政府就与工党领导的大伦敦议会以及其他都市郡政府之间发生了激烈的冲突。由于当时作为在野党的工党所控制的大伦敦议会和其他大都市区郡议会，经常强烈抨击中央政府的社会、经济政策。与之对应，中央政府先后颁布了一系列法令，来削弱反对党的势力。其中，以1985年地方政府法案的影响最为深远。在这次改革当中，随着大伦敦议会的废除，伦敦大都市区地方政府的第一层级管理组织机构被架空，许多其他职权被剥离，整个大都市区处于一种群龙无首的混乱状态。

IanLoveland曾经深刻地认识到中央政府与伦敦地方政府之间的这一微妙之处。他评价说，表面上看，撒切尔和梅杰的关于伦敦大都市区行政管理体制的改革被冠以“提高运作效率、维护地方公众利益，使其免遭极端主义政治家利用”的美名，但实际上，其真实目的则在于消除潜在的敌对势力，这一精辟分析可谓是一语中的。可以毫不夸张地说，大伦敦议会成为党派之争的牺牲品。

2.错综复杂的政府间关系

在1986年大伦敦议会被废除之后，1997年大伦敦管理局成立之前的10多年时间里，大伦敦议会被废除后所留下的权力真空，逐渐被各级政府和社会团体的力量所填充。上至中央政府，下至基层组织，甚至私人团体，无不插手对伦敦大都市区的管理。但是，又没有一个组织能够真正肩负起代表整个伦敦大都市区利益的重任。由此形成了伦敦大都市区错综复杂的政府结构和政府关系。其中，以中央政府与地方政府的关系最为重要。

从中央政府来看，“英国政府的长期政策是削弱地方政府直接提供服务的职能”，在上述思想推动下，中央政府在对伦敦的接管过程中，借助于自己的特权和财力，不断蚕食区级政府的利益，区级政府的权能有所萎缩。

与之相应，自治市政府并非消极地任由中央政府“宰割”，而是成立了一系列联合组织，借以增强自身实力，维护区级政区的利益，与中央政府相抗衡。伦敦政府协会就是一个典型的例子。新的伦敦政府协会于2000年4月1日成立，是一个致力于保护伦敦和33个地方成员议会的权益，兼具决策咨询、游说性质和特定公共服务提供等职能的组织。具体来讲，伦敦政府协会主要提供下列服务：

——其职责是代表区级政府与上级政府以及其他各类团体进行协商，就立法以及为地方当局争取更多资源等问题进行游说，从而整合了全市的利益，借以形成一股强大的政治力量。

——在影响伦敦居民的一些关键问题上具有相当的发言权。

——具体通过制定政策、组织活动以及许多其他服务，来改善全体伦敦居民的生活质量。

——为首都争取更多利益资源。

——负责实施伦敦全市范围的免费无障碍通行计划，使得超过100万的老年人口、残疾人口以及盲人能够免费乘坐全市的公共汽车、地铁以及火车。

——每年向伦敦志愿组织拨款3000万英镑。

——为因违规停车而接受处罚的人提供上诉服务。

——为交纳额外费用的25个区提供住房咨询服务，等等。

另外一个典型案例则是1997年4月成立的地方政府协会，其成立五年来取得的一个重要贡献就是在中央政府和区级地方政府之间形成了新的对话机制。

由上可知，伦敦的政府间关系纵横交错，较为复杂，难以理清，但有一点却是明确的，那就是：中央与地方政府的关系一直主导着伦敦管理体制改革的始终。

3.各式各样的管理机构

事实上，伦敦政府由数量众多、规模不等、级别不一的分散机构组合而成。按照性质划分，可以分为正式的组织和非正式的组织、中央政府、地方政府、半官方组织、联合委员会，以及中央政府和地方政府指派的组织，等等。各式各样的组织的职能领域和管辖范围相互搀杂，共同行使着伦敦大都市区的管理职能。

Travers和Jones曾经将伦敦大都市区的政府和社会团体组织大致分为三个层级：

第一层级：32个自治市议会和伦敦城议会构成了最基层的行政管理单元。其负责学校、个人社会服务、地方道路、环境条款制定、城镇规划、住房、娱乐及游憩。各自治市还联合起来，成立了若干覆盖大都市区整个范围或部分区域的各式各样目的的区域合作组织，称之为联合董事会和委员会，以维护自身的整体利益。

第二层级：中央政府任命的委员会和类似机构，参与伦敦大都市区具体事务的管理工作，其管理范围通常覆盖整个大伦敦地区。这样的例子有：交通局、文化艺术局、养老金管理局、警察局、伦敦码头开发公司、培训和企业委员会，等等。在它们当中，有的虽然由中央政府委派和任命，属于上级政府的下属机构，但是由于其他团体的参与，在性质上属于半官方机构。

第三层级：中央政府及其各部委。例如环境部、交通部就直接掌管伦敦公共服务的提供。前者负责伦敦地区的土地利用战略规划，后者则控制者伦敦的重要干道。

上述分类还仅仅是对伦敦政府组织体系进行高度简化和概括的基础上得出的，实际的情况远远比上述分类复杂得多。甚至有学者估测伦敦单纯由各级政府任命的半官方组织的数量就多达272个。总之，各类组织形成了纵横交错、相互交织、高度复杂的管理体系格局。由于体制复杂，利益纠纷交错，导致许多大都市区层面的管理职能不能被很好地行使。长期困扰伦敦的交通拥挤问题就是一个典型的例子。

4.责任重大的区域性合作组织

对于伦敦这样一个人口和面积均极为庞大的大都市区来说，如何做到统一管理，实现利益整合，是一个极为复杂的问题，特别是在大伦敦议会被取消的10多年时间里，尽管存在许多混乱，但是，仍然有相当数量的区域性合作组织共同承担起伦敦各项服务的日常运营工作。据统计，伦敦的管理事务大约被中央政府和50至60个伦敦区域性组织所瓜分。在所有的区域性组织之中，以下六个组织对于伦敦的发展和规划起着关键作用，具有重要功能。它们是：伦敦政府办公室、伦敦规划咨询委员会、伦敦第一、伦敦区域交通局、泰晤士河水务局、伦敦政府协会。

四反思

1.伦敦大都市区管理体制演变的独特性

如果用一句话来概括伦敦大都市区管理体制的独特性，那就是“集散往复，多头分散，变动曲折，最终趋于统一”。特别是在20世纪最后15年左右的时间里，由于行政管理体制的重大改革，原有的大伦敦议会被废除，伦敦大都市区的管理陷入了多头发展的混乱局面。具体表现在，大都市区规划与区级规划的矛盾，中央政府与地方政府的矛盾，各自治市之间的矛盾，不同利益主体之间的冲突，党派的争斗，等等。这些矛盾均严重影响到伦敦这一世界城市的可持续发展。后来，直到新的大都市区管理机构——大伦敦管理局成立，伦敦的发展才逐渐步入正轨。

总之，尽管伦敦的城市管理改革历程较为曲折，经历了统一、分散、再统一的过程，其间不乏种种失误与混乱，但是一直在进行着适时地调整，朝着城市统一管理的大方向演进。

2.区划体制和管理体制的互动与契合

行政区作为权力配置的空间载体和外部表现形式，其政区形态的形成和演变与管理体制改革密切相关。随着管理体制改革的每一次重大变动，区划体制也必然会或多或少地进行着相应的适时调整，充当着管理体制改革的指示器、利益调节均衡器和社会稳定器的作用。当然，管理体制的改革并不单纯作用于政区格局的调整，更重要地表现于整个区划体制的响应。反过来，区划的调整在顺应着管理体制改革步伐的同时，也对后者产生反作用。政区空间格局的变化对管理机构的设置、职能的分工、管理方式等方面提出了更多、更高的要求，各级政府和管理组织职能的强弱需要从整个区划空间达到综合平衡。因此，两者呈现相互契合、互相适应的特征。伦敦管理体制和区划体制的发展历程鲜明地反映了这一特征。

3.区级政区在城市管理体制和区划体制改革中的重要地位

区级政区位于城市管理之中间层级，是大城市的基层行政区划单元，也是设置基层政府的主要空间载体，在城市治理领域有着相当的重要性。这表现在：区级政府上有市级政府，下有社区组织，既要处理好与上下级层面的关系，同时又要与周边其他市辖区保持协调。相应地，区级行政管理体制呈现出鲜明的双重属性，与之适应，“市一区”关系的处理也是城市行政管理体制改革的重要内容。对于伦敦大都市来说，无论是管理体制改革，还是区划格局的调整，区级政区都是其中一个相当重要的运行层面。

4.伦敦大都市管理体制改革的艰巨性

大伦敦管理局的成立，在一定程度上为伦敦城市管理体制的改革带来了希望，但是，应当注意，组织协作的背后隐藏着党派之间的相互倾轧，带有极强的政治色彩。党派之争以及经济利益的纠缠不清必然会加大城市管理的难度，给城市的统一管理带来重重阻力。有学者认为，不管伦敦的政府组织怎样变革，“在伦敦实现全市性的、协调的、有效的规划与管理的愿望与权衡众多有实力的地方利益的需要之间将永远存在冲突”。