基础设施特许经营实施情况调查
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内容摘要：北京市在基础设施领域的改革实践和创新，改变了过去政府独家投资、独家建设和独家经营管理的旧体制，逐步形成了在政府统一规划和管理下，多元化投资、多模式运作和社会广泛参与的新体制。今后在推进基础设施特许经营方面，要加强中长期规划，建立协调领导小组，分行业制定监管细则和特许经营协议范本，分类管理特许经营项目，改造审批流程，调整土地政策，加强对特许经营企业的政策支持，充分发挥社会力量的参与和监督作用。
关键词：基础设施，特许经营制度，建设，北京
作为我国城市基础设施市场化改革的先行者之一，北京市基础设施特许经营已经进入崭新的阶段。随着《北京市城市基础设施特许经营条例》的颁布实施，研究考察已经实施的特许经营项目，客观评价所取得的成效，深入分析存在的问题和矛盾，将有助于及时总结经验教训，进一步优化基础设施的市场化改革，为我国其他城市提供有益的借鉴。
一、北京市基础设施特许经营的进展与成效
（一）进程及特点
1.制度构建方面。北京市真正意义的特许经营是从2000年开始起步的。2000年市发改委出台《关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿的意见》，规定国有、集体、私营及外商企业均可以参加经营性基础设施项目的投标。2003年颁布的《基础设施特许经营办法》是北京市基础设施市场化的一个里程碑，它起到了承上启下的作用，对许经营项目规范化运作起到了决定性作用。《关于深化本市基础设施投融资体制改革实施意见的通知》确立了在增量经营性基础设施中实行特许经营制度的思路；《关于本市深化基础设施投融资体制改革的实施意见》确立了以“增量改革、存量试点”为原则，开始启动基础设施存量资产改革。2005年，《北京市基础设施特许经营条例》（以下简称《条例》）将基础设施特许经营从地方政府规章提升为地方法规。至此，北京市基础设施特许经营的法律和制度框架基本形成。
2.项目实施方面。20世纪90年代是北京市基础设施行业改革的探索阶段，总体运作不够规范，项目实施缓慢而艰难。2000以后，随着多项政策法规的出台，北京市特许经营项目建设进度也开始加速。2000年以BOT经营模式成功运作了北京经济技术开发区和肖家河两个污水处理厂项目。2002年北京市政府选择第十水厂项目进行了规范化运作试点。特别是随着134号令的颁布，基础设施特许经营项目建设步伐进一步加快。到2005年底，共有十多个基础设施项目签订特许经营协议，累积吸引境内外各类社会资金100多亿元，特许经营项目已经覆盖了水务、垃圾处理、公共交通和燃气行业等多个领域。
3．运作特点方面。北京市特许经营呈现以下几个特点：特许经营者的选择以公开竞标方式为主；特许经营的实施与监督管理主要由行业主管部门负责；特许经营项目主要涉及增量部分，存量改革比较谨慎，而且各行业实施速度和程度不同；特许经营模式主要以BOT为主，同时结合项目自身特点，灵活运用其它经营模式。
（二）主要成效
1.规章制度更加完善，市场化改革取向确立。首先，与134号令相比，《条例》对推进北京市城市基础设施市场化进程，规范城市基础设施特许经营活动，维护相关各方的合法权益，做了更加详细的规定。其次，随着多项法规制度的相继出台，基本取消了外资和非公有资本进入基础设施行业的制度障碍，确立了基础设施行业市场化改革的取向。
2.投资主体逐步多元化，财政压力得到一定缓解。从目前特许经营项目实施情况看，北京市基础设施行业，尤其是污水处理领域，已基本实现投资主体多元化。社会资金的广泛参与逐渐改变了原来政府财政单一投资的僵化模式，使当前基础设施行业的资金不足问题得到一定缓解，减轻了财政投入和补贴压力，尤其是减轻了2008年奥运前面临的巨大投资压力。
3.竞争经营体制开始形成，服务效率和质量有所提高。北京市基础设施行业投资主体的多元化，原有的行政垄断局面开始打破，竞争性经营格局将逐渐形成。虽然尚未改变国有垄断的现状，但由于竞争压力的存在，将迫使特许经营者采用先进的管理技术，降低企业经营成本，提高项目经营的效率和服务质量。同时，竞争将有利于提高定价效率，发挥价格机制在公用事业中的作用。
4．支持经营方式创新，社会资金参与积极性提高。除了采用BOT经营模式外，北京市积极尝试了一些新的经营模式。如地铁奥运支线以BT方式建设，缓解了当期财政支出压力；而地铁四号线的PPP经营模式则是对非经营性项目市场化经营的一次积极探索；高安屯生活垃圾焚烧厂的BOO经营模式，是对由私人完全负责经营管理模式的一种尝试。这些新模式的积极探索，使社会资本的参与像地铁这样初始投资巨大的项目成为现实，适应企业各自的特长，提高了社会资本参与基础设施的积极性和可行性。
5.规范项目运作，政府信誉进一步提高。通过第十水厂项目试点，逐步推广规范化运作的成功经验；借鉴北京大岳咨询公司、工程咨询公司等中介专业优势，帮助政府决策；不断完善各项法律制度，规范参与各方行为，成为北京市基础设施特许经营的三条成功经验。它们不仅规范了特许经营项目的运作，同时更规范了政府自身的行为，提高了政府信誉。
6.推进政府职能转变，监管能力增强，风险不断降低。特许经营的实施，加快了政府部门职能的转变，这主要表现在职能的减少和角色的转换两个方面，即政府逐渐转变为规章制度制定者，这从根源上防止了政企合一的行政性垄断的再现。同时，随着政府职能的转变，北京市加强了行业监管职能，在燃气、污水处理等行业方面的监管能力明显提高。另外，与传统体制下政府承担无限风险相比，社会资本的参与，经营风险得到有效分担。
7.拓展项目实施范围，加快了奥运项目建设。首先，随着市场准入限制的消除以及大量特许经营项目的成功运作，为拓展特许经营实施范围提供了制度保障和经验基础。其次，奥运建设资金的巨大需求为拓展特许经营实施范围提供了现实动力。目前，已通过招标等方式，对奥运会主要场馆及相关设施项目法人进行了选择，吸引了社会资金的参与，加快了项目建设进度，为奥运会的顺利举行奠定了基础。
总体而言，北京市基础设施的改革实践和创新，改变了过去政府独家投资、独家建设和独家经营管理的旧体制，逐步形成了在政府统一规划和管理下，多元化投资、多模式运作和社会广泛参与的新体制。
二、面临的主要问题
（一）项目实施程序方面的问题
1.非国有资本的进入障碍问题。目前非国有资本的进入在法律方面已经没有什么障碍，主要障碍来自观念上认识不足。政府对市场化后可能出现的价格上涨、服务质量不好或出现安全事故、国有资产流失等问题很担心，从而在特许经营项目准入、审批，及银行贷款、土地政策等诸多问题上，存在国有资本优先倾向。
2.授予特许经营权的政府级次与项目实施范围问题。《条例》规定，市、区、县级政府对属于本级的特许经营项目拥有特许经营权授予权。这种特许经营项目审批权与特许经营权授予权的下放，可能会出现区、县级政府为了自身的经济、政绩利益，而忽视北京市总体规划，滥用特许经营权力问题。而且部分基础设施项目，特别是管网类行业，只有足够的市场和范围才能实现规模效益。如果特许经营被过分分散，将大大提高服务提供的成本，造成社会福利损失。
3.特许经营权授予形式问题。《条例》明确规定特许经营采取BOT、TOT等模式，以招标等方式授予。但特许经营并不等于BOT，也不局限用招标方式。例如，在我国对已有项目而言，与TOT这种国际上通用的方式相比，直接委托、引进合资股东等方式目前可能更适合。一律采取招标，虽然引入了公开竞争，但往往会导致较高的社会成本和新的不确定因素。
4.特许经营审批程序中的问题。现行的特许经营项目从立项到开始建设涉及到两次审批。第一次审批是立项与实施方案审批；第二次是特许经营协议签订后由特许经营者办理的审批。由于在特许协议签订前，除了负责与企业签订协议的单位，其他审批单位或者没有介入项目，或者介入程度不够。这样，一方面使第二次审批常常重复第一次审批内容，拖延项目时间，增加企业成本；另一方面，由于有关审批单位的前期介入不足，可能对特许协议内容的广度和深度意见不一致，势必增加二次审批的不确定性，致使签订协议的企业并不能确认自己是否真的已经获得特许经营权，不仅影响了特许经营协议的严肃法律地位，也有损政府自身的诚信形象。
5.项目建设各主要环节实行强制性招投标问题。北京市特许经营项目的各主要环节全面推行了招标制。尽管这将有助于防范暗箱操作和腐败，但这种强制性招标的要求并不合理。首先，从法理上来说，特许经营者一旦被授予了特许权，它就有权决定以何种方式完成合同规定的义务，不再受招标法或采购法的约束。其次，在招投标实践中，政府允许投标方往往以联合体的形式存在。联合体中常常包括了设计、施工、生产设备供应等专业公司。成立联合体的意义在于投标时增强整体的竞争力，一旦中标后又可以发挥专业公司的优势。如果中标之后中标方采用公开招标，也就没有必要在当初成立联合体。此外，公开招标费用费力费财，在所有主要环节都采用这种方式，大大增加特许经营者负担。
（二）特许经营协议方面的问题
1.价格问题。一是定价机制问题。在目前的定价方式下，价格主要取决于成本与投资回报率。就成本而言，政府预测的成本不够科学合理，容易造成价格失真。如高安屯医疗废物处理项目以很低的价格中标，导致运营困难。就投资回报率而言，由于特许经营协议的法律地位没有充分体现，政策不确定性较大，使得特许经营企业对项目风险贴水要求很高。二是调价机制问题。特许项目经营期内往往会因物价水平上涨、管制技术标准的提高等原因，造成设备、人工、原材料等成本的上升。高安屯医疗废物处理项目就出现了由于环保标准在签订特许协议后提高，导致经营成本上升的问题，但由于调价机制没有细化，缺乏跟踪研究和可操作性，导致价格调整机制难以真正发挥作用。
2.政府承诺与规划问题。政府承诺难以兑现与政府规划的法治性、科学性、连续性不强密切相关。一是政府规划的科学性和准确性不够，从而影响到特许经营项目的实施。如首都机场扩建占用第十水厂管线路由。二是政府规划没有经过充分的论证，致使项目和规划发生冲突。如市发改委希望规范交通设施项目的运作，但行业管理部门要执行市政府加快发展的要求，使操作的规范性与速度相矛盾。三是政府换届、拆迁困难等因素导致规划变更，从而使特许经营项目的进展受阻。如定福庄污水处理厂项目，项目地址变更拖延了项目的实施。
3.防范恶意退出问题。有的投资者进入基础设施领域的动机比较复杂，为了达到获利目的可能中途恶意退出，影响基础设施服务供给的稳定性、连续性、安全性。如亦庄燃气项目，项目公司在收集开口费后，主要人员全部撤离，股东也发生变化，导致天然气供应一度中止。
4.特许经营权使用费问题。政府收取特许经营权使用费缺乏明确的经济和法律依据。首先，从合同法律上看，特许经营权使用费表明一种以特许经营权为标的的买卖关系，而特许经营权来源于政府的行政管辖权，行政权利不能买卖出售。其次，从具体操作来看，由于特许经营权的市场价格难以确定，容易变成政府的主观评价，导致暗箱操作。再次，从经济学角度看，特许经营者会将这部分成本转移到产品或服务价格当中，让公众承担。如果公众拒绝涨价，最终结果还得政府补贴。
5.政府部门间职能分工与协调问题。政府职能分工不清，导致特许经营实施中一旦出现问题，往往出现似乎哪个部门都可管，但又都没有足够的权限加以解决的局面。如在高安屯医疗废物处理项目中，由于政府职责界定不清且难以协调，导致供电等配套未能及时提供、土地证至今不能正常办理。另外，政府职责界定不清、分工不明确，使得投资者面临着诸多不确定性。
（三）外部环境与政策方面的问题
1.土地政策问题。一是取得土地使用权的方式存在随意性。目前对于城市基础设施用地应以何种方式授予特许经营者，法律法规没有十分明确的规定。二是拆迁补偿安置政策带来的障碍。北京市《建设征地补偿安置办法》对特许经营项目的负面影响比较大。如京承高速二期项目的建设成本就因此而大幅上升，导致拆迁难度加大，建设时间延长。
2.项目融资方式受限问题。特许权抵押与质押的融资方式的相关法规法律不健全，金融机构对这两种方式也比较谨慎，给特许经营项目的融资带来了困难。如东坝河、垡头两个污水处理项目，第一中标人就因这种限制而遇到了融资的困难。在质押与抵押的贷款融资方式受到限制的情况下，项目公司只好借助股东贷款的融资方式，但这种方式存在较大的潜在风险。如项目公司的股东的资金紧缺、资金链断裂，其风险可能会传导给项目公司，导致特许经营项目的运营受到影响。
3.垄断经营体制问题。一是垄断经营体制对特许经营的实施造成了比较明显的障碍。如顺义区燃气公司在购进价方面受到北京燃气集团的挤压，导致公司经营状况不佳，顺义区天然气实行特许经营的条件丧失。二是国有垄断经营体制还对特许经营的监管提出了非常严峻的挑战。监管部门很难在人力、财力、物力、权限有限的条件下，对价格与成本、产品和服务的质量等一系列复杂问题实施有效监管。
三、几条重要的国际经验
在推进基础设施市场化过程中，尽管世界各国具体情况和背景有所不同,但各国面临的主要问题却是共同的。归纳起来主要包括两个方面：一是政府财政负担过重,基础设施资金供给不足。二是政府投资和运营管理为基础设施经营企业提供了垄断市场，降低了企业活性和服务质量。基于这两种考虑，欧美发达国家率先进行了基础设施的特许经营，并积累了一系列的成功经验。
1．清晰界定政府职能。欧美国家在特许经营过程中，根据特许协议或合同，严格限定了政府和企业的边界。政府保留重大决策和选择经营管理者的控制权，企业自主经营、自主开发、依法运营、自担风险。一旦签订合约,政府就不能对企业内部经营活动进行干涉。政府和企业的关系既是合作关系，又是监督与被监督的关系。
2．设立专门的特许经营管理机构。尽管各个国家有不同的背景和现实状况，特许经营的方式、过程可能因此而不同，但是有一个共同的特点，即是建立独立的特许经营管理机构。无论是美国的公用事业管理委员会、英国的分业管制，还是德国公法企业下的管理机构，皆是如此。
3．灵活多样地选择特许经营模式。特许经营无非是谁拥有、谁经营的问题，哪种特许经营方式能够更加有效利用资源、能够提高公用产品的性价比，最大限度地发掘政府和私营投资的资源优势，就选择那种经营，关键要因时、因地制宜。例如，德国推崇“公法企业”，英国采用彻底的“民营化”，法国则发展了特色的“委托经营”，虽各具特色，但都运营良好。
4．科学规范的特许经营程序。从项目立项、招标、到最后的建设、运营、移交等，整个特许经营流程都规范、具体。每一步骤的政府和企业行为、注意事项已经约定俗成，成为一个规范体系。
5．用法律有效规范特许经营市场。首先，颁布国家级法规。如法国、巴西、菲律宾、韩国、英国、美国等都制定了专门的特许经营法规。其次，根据项目或特许行业需要，可进行特别立法，如我国香港的《（中区）越港隧道条例》、《东区海底隧道条例》等等。另外，用法律的形式明确规范特许招标制度、特许经营企业的信息披露制度等。
6．较为完备的监管体系。一是对市场准入、服务质量和价格管理等政府监管的主要内容，制定严格的监管标准，由责任明确的监管机构实施动态监控。二是通过听证会、各级各类消费者协会以及在特许经营企业内设置公众代表等方式，扩大社会监督的广度和深度。
7．有效的争端解决机制。特许经营时间长、涉及面广，实施过程中会不可避免的出现一系列争端。为了项目的可持续发展，各个国家都重视采用仲裁方式，建立特许经营争端解决机制。如英国垄断与兼并委员会是专门负责争议仲裁的机构，法国和尼泊尔的特许经营争端则往往采用双方推举仲裁员的方式解决。
8．明确对特许经营企业的政策支持。实施良好的特许经营项目，会使企业盈利、公众受益、政府减负，达到“三赢”的结果。为了这个共同的目标，西方国家比较注重对特许企业的扶持。首先，政府注重加强配套体系建设，积极营造良好的投资环境。而且给予特许经营企业部分特殊权利以及一定的资金担保。其次，为鼓励企业进入基础设施领域，对特许经营企业提供税收减免、财政补贴和土地优惠等优惠政策。
归纳起来讲，无论从各国立法、运营模式选择，以及监管等方面的做法，从根本上说，就是寻找既能够确保有效竞争又能规范秩序的平衡点。为此，我们在进行基础设施特许经营的过程中，既要学习国外的先进经验，又要立足实际、保证其精华的“本土化”。
四、政策建议
为了进一步完善基础设施特许经营，切实保证北京市基础设施的有效供给和高效运营，针对当前存在的突出问题，建议适时采取以下政策措施：
（一）制定基础设施特许经营中长期规划
为减少“重引资、轻规划；重单个项目突进，轻整体协调推进”等问题的发生，建议根据《北京城市总体规划（2004-2020年）》和北京市“十一五”规划，特别是其中的“市政基础设施”部分，尽快制定北京市基础设施特许经营中长期规划。第一，进一步明确北京基础设施特许经营的战略思想和指导方针，保证基础设施行业的改革与城市总体规划的一致性。第二，科学测算在未来5-15年内北京市基础设施的供需状况，从增量和存量两个方面，规划优先实施特许经营的领域、项目和规模。第三，明确政府各职能部门在特许经营中的职责，进一步规范政府行为。第四，明确各项配套政策和相关措施，为基础设施特许经营市场化改革创造良好的外部环境。第五，提前做好研究准备，积极应对可能出现的“后奥运低谷”效应。
（二）成立基础设施特许经营领导小组
为增进政府部门间的相互支持和协调一致，减少推诿扯皮问题，建议成立北京市基础设施特许经营领导小组。组长由北京市分管市政工作的副市长担任，成员由各个职能部门的主管副局长（主任）和各个区县的主管副区长组成。领导小组的基本职责包括：负责特许经营中长期规划的制定、颁布和实施；对特许经营项目流程中重点环节进行原则性指导；协调政府职能部门间的工作，解决由于职责不清导致的项目拖延或受阻问题；解决与基础设施特许经营有关的战略性、宏观性和配套性政策措施等问题。
（三）分行业制定监管细则和特许经营协议范本
《条例》的出台为基础设施特许经营的实施，提供了基础性法律依据，但不同行业间的差异很大，造成《条例》在实施中缺乏针对性和可操作性，建议分行业制定特许经营实施细则，对具体行业的进入标准、质量或服务标准等方面，做出具体规定。并在分行业监管细则的基础上，出台分行业特许经营协议范本，增强特许经营实施的标准化和规范化。
（四）分类管理特许经营项目
由于项目结构不同，运作模式也不同，例如BOT的管理流程就不适用于TOT项目。为了提高管理的效率，建议采取分类方法管理特许经营项目，制定专门的特许经营管理流程。根据项目的特定结构，选择不同的管理流程，在国内法律框架内，可初步分BOT、BOO、DBFO、ROT、TOT五种基本的公私合作模式，实行特许经营分类管理，建立以行业为横轴，以流程为纵轴的科学管理矩阵。
（五）改造审批流程，防止对特许经营企业过度干预
特许经营具有公私合作性质，但不同于政府直接投资，不应按照政府直接投资项目的管理模式进行管理。基础设施一旦确定按BOT等结构化模式运营，就应依照特许经营条例细则进行监管，尽量简化政府审批程序，防止对特许经营企业过度干预。当前的重点为：一是强化政府部门在特许经营实施中的行政服务职能，印制项目审批流程指南，切实增加审批的透明度。二是简化二次审批程序。在特许经营协议签订前，其他审批单位就介入项目，确保负责与企业签订协议的部门与其他审批单位在特许经营协议内容的广度和深度上达成一致，避免两次审批间的实质冲突，使审批手续尽量简化。三是区别对待特许经营投资与一般政府投资，注重加强项目实施标准与结果控制，逐步放松对特许项目的强制招标规定。
（六）调整基础设施特许经营中的土地政策
针对目前北京市特许经营中的两类比较突出的土地问题，建议：第一，确保基础设施特许经营项目用地享有比一般商业用地更优惠的待遇。针对《建设征地补偿安置办法》（148号文）和北京市民政局41号文件，专门就特许经营用地问题出台补充规定。第二，对不同所有制特许企业采取一视同仁的土地政策。国土资源部《划拨用地目录》规定，城市基础设施用地和公益事业用地属于行政划拨方式供应范畴。当然，针对不同的基础设施领域，可以实施不同的土地政策，如对污水处理和交通项目采取不同的政策，但对同一领域、不同性质企业应该一视同仁。第三，切实履行征地拆迁责任，坚决维护政府诚信形象。在实施特许经营过程中，要做到既加强不同级次政府间和不同政府部门间的协作，又防止有关政府部门在土地问题上过度承诺，协议一旦签订，除非遇到不可抗拒的特殊情况，必须严格执行。
（七）进一步加强对特许经营企业的支持
通过特许经营将公用基础设施的建设、运营、维护交给了特许经营企业，但并不意味着政府完全退出该领域或仅仅进行必要的监管。根据国际经验，为确保项目的成功运行，使公众的利益得到切实保证，政府往往给予特许经营企业一定的支持和优惠，甚至通过某种方式分担投资人无法独立承担的部分风险。除土地优惠、税收减免、备用贷款等方式以外，还可以从以下三个方面给予特许经营企业以支持。第一，建立项目发展贷款担保基金。为降低融资难度，建议北京市成立“行业项目建设专项基金”，用以为企业提供贷款担保。第二，发展“准市政债券”。可以通过发行项目建设债券，来确保政府部分的投入资金。第三，设立公用基础设施运营风险补贴制度。为了确保基础设施的高效供给，可以根据产品实际价格和企业正常运营价格之间的差异，安排一定的财政补贴。
（八）充分发挥社会力量的参与和监督作用
第一，健全基础设施改革听证会制度，搭建一个用户、企业、政府理性对话的平台，确实反映老百姓的意见和心声。为了保证听证制度的严肃性，可以在特许经营分行业实施细则中，对听政制度的具体规则做出详细规定。第二，支持专业的消费者协会的发展，对消费者提出的问题做出迅速反映并提供专业帮助，促使公用事业公司守法经营,保护消费者的合法权益。第三，培育专业的社会中介和咨询机构市场，加强专业化的分工协作，促使中介咨询机构从项目规划、项目确立与推荐，到招投标、特许协议签订的全程参与，提升特许经营实施的专业化和规范化水平。
