蓄洪区管理法规政策
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内容摘要：经过多年来的建设，淮河流域行蓄洪区已经基本形成了一个相对完整的管理法规和政策体系，对行蓄洪区的确定、调整、启用、安全设施建设和管理、补偿等各方面做了界定，但目前仍然存在法律位阶偏低、部分法规执行主体不明确、操作性较差、补偿程序复杂、建设和管理资金不够明确等问题。建议加快制定《蓄滞洪区建设与管理条例》。
关键词：淮河流域，行蓄洪区，法规，政策
作为重要的非工程措施，经过多年的建设，目前淮河流域行蓄洪区已经基本形成了一个相对完整的管理法规和政策体系。其中，1988年颁布的《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、1997年颁布的《中华人民共和国防洪法》、2000年颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以及2006年颁布的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》这四个法律法规与蓄滞洪区的管理有着最为直接的关系。本文首先分析淮河行蓄洪区建设与管理的现行规定，然后讨论现行政策的不足之处，最后提出完善淮河行蓄洪区管理政策的相关建议。
一、淮河行蓄洪区建设与管理的现行规定
（一）行蓄洪区范围和名录的确定和调整
根据《防洪法》的规定，防洪规划应当确定防护对象、治理目标和任务、防洪措施和实施方案，并划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，规定蓄滞洪区的使用原则，蓄滞洪区的名单目录则由《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以附录方式确认。根据《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》的规定，蓄滞洪区的调整应通过编制（修订）防洪规划或防御洪水方案，经过科学比选、严格论证，按防洪规划和防御洪水方案的权限审批。可见，要对蓄滞洪区进行调整，首先要根据权限调整流域的防洪规划、然后调整《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以及地方的《蓄滞洪区管理办法》。
（二）蓄滞洪区管理目标和原则
《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》提出了蓄滞洪区管理的四个目标，即确保蓄滞洪区内人民群众生命安全；确保流域防洪安全；促进人与自然和谐相处；促进经济社会协调发展。
《意见》确定的蓄滞洪区管理的基本原则为：坚持全面规划，合理布局，做好蓄滞洪区调整工作；坚持统筹考虑，突出重点，加快蓄滞洪区建设；坚持依法行政，分级负责，加强蓄滞洪区管理，实现洪水“分得进、蓄得住、退得出”，确保蓄滞洪区有效运用。同时，《意见》还明确提出了分类管理的原则。即根据蓄滞洪区在防洪体系中的地位和作用、运用几率、调度权限以及所处地理位置等因素，将蓄滞洪区划分为三类，即：重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区和蓄滞洪保留区。
（三）行蓄洪区安全设施形式及资金来源
根据《安全与建设指导纲要》的规定，蓄滞洪区内应该因地制宜地采取多种形式的就地避洪措施。主要形式有：（1）围村埝（安全区）、（2）庄台、（3）避水台、（4）避水楼、（5）城墙、（6）其它就地避洪措施。
按照《水利建设基金管理办法》规定，中央水利建设基金专项支出包括大江大河的清淤除障及流域内蓄滞洪区安全建设，除水利建设基金等专项基金外，目前蓄滞洪区的建设基金主要来自中央和地方的其他财政预算资金。
（四）行蓄洪区的启用
淮河流域行蓄洪区的运用顺序，由淮委根据国务院批准的关于黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案及其它有关规定，编制淮河流域典型年行蓄洪区运用顺序及淹没图，由水利部审定后颁布。国务院，国家防汛指挥机构，流域防汛指挥机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市防汛指挥机构，按照依法经批准的防御洪水方案中规定的启用条件和批准程序，决定启用蓄滞洪区。
依法启用蓄滞洪区，任何单位和个人不得阻拦、拖延；遇到阻拦、拖延时，由有关县级以上地方人民政府强制实施。
（五）蓄滞洪区运用后的补偿
补偿遵循的三项原则是：保障蓄滞洪区居民的基本生活；有利于蓄滞洪区恢复农业生产；与国家财政承受能力相适应。
考虑到当前蓄滞洪区大都以农业生产为主，广大居民的生活尚不富裕，基本生活条件主要是解决吃、住的问题，因此蓄滞洪区运用后，重点补偿农业、养殖业和林业，保证居民一段时间的基本口粮，补助修复水毁住房和生产生活所必要的消费品，达到尽快恢复生产生活、重建家园的目的。
补偿的对象为蓄滞洪区内具有常住户口的居民；区内居民获得蓄滞洪区运用补偿的同时，还可以按照国家有关规定享受与其他洪水灾区灾民同样的政府救助和社会捐助。
补偿的范围仅限于：农作物、专业养殖和经济林水毁损失；住房水毁损失；无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。
不予补偿的损失包括：根据国家有关规定，应当退田而拒不退田，应当迁出而拒不迁出，或者退田、迁出后擅自返耕、返迁造成的水毁损失；违反蓄滞洪区安全建设规划或者方案建造的住房水毁损失；按照转移命令能转移而未转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。
（六）试行洪水保险制度
《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》提出了试行洪水保险，并规定：省级人民政府可选择受益范围明确、进洪机遇较多的蓄滞洪区，试行防洪基金或洪水保险制度，取得经验后推广，逐步改变过去洪灾损失单纯依靠政府大量救济的办法。
试行防洪基金或保险的地区，保险公司按规定向蓄滞洪区内投保人收取保费，并赔偿蓄滞洪后的损失；赔付不足部分，可由省级人民政府从受益地区国营工商企业、集体和个体企业以及居民所筹集的防洪基金中解决。
《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》也明确提出要积极开展洪水灾害损失保险研究，建立有效的洪水灾害损失保险体系，化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险，实现利益共享、风险共担，提高社会和群众对灾害的承受能力。
（七）行蓄洪区人口控制与土地管理
《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》等政策法规都明确提出蓄滞洪区所在地人民政府要制订人口规划，加强区内人口管理，实行严格的人口政策，严禁区外人口迁入，鼓励区内常住人口外迁，控制区内人口增长。同时，省级人民政府应组织有关部门制定蓄滞洪区人口控制规划，规定区内人口增长率（自然增长率及机械增长率）必须低于省内其它地区，提出具体控制指标并建立分区人口册。
《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》和《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》都规定蓄滞洪区土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保持蓄洪能力，实现土地的合理利用，减少洪灾损失。
在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。
（八）管理机构设置
加强组织领导工作是搞好蓄滞洪区建设和管理的重要保障措施，《纲要》建议蓄滞洪区所在地的省级人民政府可根据工作需要成立蓄滞洪区管理委员会，作为虚设机构，不设实体办事机构，其日常工作由政府指定的部门承担；蓄滞洪区管理委员会负责规划的实施和区内安全建设的管理，分洪时配合各级防汛指挥部保证各项任务按规划有秩序地完成，也就是说《纲要》原则是认可通过建立一个专门的机构来协调蓄滞洪区的建设与管理工作的。《意见》虽然没有明确提出要建立一个专门的协调机构，但强调了地方政府的责任，提出蓄滞洪区所在地人民政府要高度重视蓄滞洪区的建设与管理。
二、现行管理法规政策存在的不足之处
管理淮河行蓄洪区的政策法规虽然已经基本形成了多层级、多部门、覆盖面广的体系，但仍然存在法律规范的层级低、部分事项缺乏规范、执行主体不明确、程序繁琐、内容过时等问题。
（一）缺乏一个全面规定行蓄洪区的法规，也就是行蓄洪区管理的“基本大法”，法规的位阶比较低
目前对于蓄滞洪区进行全面规定主要集中在《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》和《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》两个由国务院办公厅转发的部门文件，但前者仅仅是一个指导性的意见，主要是提出今后工作包括政策制定所需要解决的问题的意见，对很多问题并没有给出具体的、详细的和有约束性的规定。例如在如何编制蓄滞洪区建设和管理规划、加大蓄滞洪区投入力度、发展蓄滞洪区的非农产业和落实地方责任等方面还都只是给出了原则性和方向性的规定，缺乏落实的部门和责任分工等具体的措施。而后者颁布于1988年，虽是一部比较全面和系统的政策规定，但其重点仍然集中在指导蓄滞洪区的安全工程建设、启用以及安全撤退等水利工程措施方面，而对蓄滞洪区的经济社会管理乃至日常维护未给予详细规定，这与该纲要由水利部门拟定有关。况且由于颁布的时间早，有些内容需要更新。总体上讲，该纲要重建设轻管理的特征比较明显。
此外，法律位阶比较高、权威性比较强的《水法》和《防洪法》缺乏对行蓄洪区全面的管理规定，如人口管理问题、淹没损失负担问题以及行蓄洪区内的建设和发展问题等。这些问题或交由下位法规规定，或者交由行政部门酌情处理，导致这些问题难以有效解决。而其他的政策和法规，除《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以国务院令的方式外，则多数层级比较低，由各部门制定。较为重要者如《纲要》和《若干意见》由国务院办公厅转发，很多的规定还停留在部门规章制度。部门的规章一者主要规定本部门职权范围的事务，涉及的事项比较窄，二者只是一种行政指导，约束性要弱，其它部门有时难以真正执行。由于行蓄洪区的管理既涉及地方各级政府，又涉及中央各有关部门，在地方政府方面，又涉及四个省。同时，区域之间利益矛盾比较突出。在这种情况下，法律位阶太低，就会失去基本的约束力。再比如，区域利益平衡问题、人口外迁问题、人口控制问题等，都需要在较高的层次上进行协调。另外，法律位阶低，难以做出有权威性的要求，以及责任明确的罚则，也不利于有关方针、原则的落实等等。例如在1988年的《纲要》中，虽然就行蓄洪区的人口控制问题提出了明确的要求，但却没有能够就责任和经费问题做出规定和安排；即使在2006年的《若干意见》中，由于牵涉到民政救济，也无法对蓄滞洪区的扶持与救助办法做出具有约束性的规定。
（二）部分法规的执行主体不明确，过于抽象和原则，操作性比较差
法规中的执行主体不明确是我国法律法规中的通常情况，并非蓄滞洪区管理政策与法规所独有，具体到蓄滞洪区的管理，比较突出的有：（1）人口控制政策的执行手段不明确，没有得力的实施措施，导致《指导纲要》提出的人口增长率得不到有效的控制；（2）农村土地利用和农业生产结构调整的主体和责任不够明确；（3）就地避洪设施的日常管理主体不明确，不够有效，导致较多的安全设施在建成之后，缺乏有效的管理，尤其是对于一些小型的安全设施，这种现象更为突出；（4）安全撤离后的食宿保障主体和经费安排不够明确，可能导致蓄滞洪区运用次数比较多的情况下，安全撤离后的食宿难以得到有效保障。
目前部分政策法规对蓄滞洪区经济社会活动的规范比较抽象和原则，缺乏可操作性。例如如何确定不同类型蓄滞洪区的管理与经济发展模式，经济结构和产业结构调整，鼓励当地群众外出务工的规定等；限制蓄滞洪区内高风险区的经济开发活动，鼓励企业向低风险区转移或向外搬迁，都缺乏相应的财政和税收手段的配套。又例如，如何加强蓄滞洪区土地管理，土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保证蓄滞洪容积，实现土地的合理利用，减少洪灾损失；蓄滞洪区所在地人民政府要制订人口规划，加强区内人口管理，实行严格的人口政策，严禁区外人口迁入，鼓励区内常住人口外迁，控制区内人口增长，等等。类似这样的规定和政策往往没有能够提出实现这些政策目的的手段和措施，导致了政策难以落实。
由于法律和法规对有些事项规定得不够具体，这些未作具体规定的事项的管理就被赋予给了行政部门，目前淮河流域行蓄洪区的安全设施建设由淮委负责，而行蓄洪区的日常管理，普遍实行地方行政负责制，由省、地、县有关部门分别管理，往往各持己见，容易产生矛盾和争执，在蓄滞洪区的运用、建设和日常维护管理方面出现分歧，协调时间长，容易延误时机。例如在实际调研过程中，就发现在行蓄洪区建设了过大的安全区的问题，其原因就在于原来《纲要》只是规定了不宜建设过大的围村埝，但没有更具体的规定，这实际上将裁量权赋予了行政部门，而地方政府倾向于做大围村埝，以保护更多的土地和人口，但却增加了日常的运营费用（如电费），也削弱了调蓄洪水的能力。
（三）行蓄洪区的建设和管理的资金来源不够明确，缺乏保障，导致部分设施和制度难以有效发挥作用
蓄滞洪区的基础设施建设主要包括蓄滞洪区围堤、控制闸、隔堤、安全设施、转移道路、通讯设施、预警系统以及与“移民建镇”配套的生产、生活基础设施，需要大量的资金，但由于建设资金的安排灵活性比较大，有时出现建设资金不落实以及暂时挪用的问题，导致目前蓄滞洪区的基础设施建设不能达标。而且，由于历来重建设轻管理，对于工程措施的建设资金一般安排得相对比较充裕，而管理方面由于时间长，管理主体在工程建设期内不是很明确，建成后的管理资金很难做到有效的估计，常常导致管理资金不能足额及时到位，蓄滞洪区的安全设施的管理不够有效，小型配套设施如排涝设施跟不上，造成一些安全设施有时不能正常发挥作用或者毁损得比较快。
按照1988年《纲要》的思路和规定，安全撤离设施的建设与管理责任基本由地方政府负担，例如撤退道路和对口安排、撤退船只车辆、食宿、防疫等事项均有地方负责，但在《纲要》中都没有对此就机构、人员和经费以及问责等做出规定，其它的法律法规也没有做出相应的详细规定。
（四）控制蓄洪区内人口增长的政策不够完善有力
目前，蓄滞洪区人口控制措施不力，人口增长过快，尤其是对于那些使用频率比较高的蓄滞洪区，致使行蓄洪运用损失大，难下决心。人口增长过快的原因是多方面的，首先是没有一个清晰或明确的长远规划以及对人口规模的控制指标。其次是虽然有原则性的规定，但规定太模糊，没有落实到部门和责任人，缺乏问责制度。三是缺乏必要的政策手段和资金支持，尤其是对于蓄滞洪区内流动在外的人口的计划生育工作难度很大。
此外，也有生育习惯和受经济利益驱使，人口自然向经济发达地区汇集的原因。如有的蓄滞洪区，随着转移道路等基础设施的建成，生产生活条件得到了改善，甚至超过了保护区的条件，人们很自然的要向行蓄洪区里迁移，加上有关政府部门、社会团体、学校等机构的迁入，并由此而带来第三产业人口的增长，很难避免人口的快速增长。
（五）缺乏完善的移民建镇配套办法
“移民建镇”是蓄滞洪区安全建设的有效途径，其基本特征是：农民的房屋、财产、企业等与农田作业分离，在安全区(镇)内生活，到安全区外耕种生产。一般情况，安全区的间隔距离控制在10公里左右，居民与耕地的距离最大在5公里左右，可通过自行车等交通工具到田间耕作。目前由于耕作距离、基础设施建设、土地关系调整以及房屋财产等多方面的原因，“移民建镇”在实施过程中还有一些障碍，为保障“移民建镇”措施得以顺利实施，还必须制定和实施配套的政策或法规，以规范和调整“移民建镇”工作，使农民能够迁得出，住得下。
（六）《补偿办法》的规定比较繁琐，难以执行，且导向作用与长远目标不协调
《补偿办法》核损阶段的操作程序过于复杂、任务很重，操作成本高。登记核查工作以“三榜公布”为核心，为了尽量减少三榜公布的异议，在统计时一个村分几个小组进行，统计结果先在小组内进行公布，充分发挥村民之间的互相监督作用，时间一般是3～5天。规定的“三榜公布”以7天为准，公布后有异议的修改后再公布。虽然名义上为“三榜公布”，但是实际公布时有些地方达6、7次之多，由于操作过程中牵涉的人很多以及退水较慢，进行财产损失登记时很多财产还泡在水里，难以进行核实，从组建小组、登记、上报、核查、下款到发款，也要半年的时间，大部分群众是在春节前拿到补偿金，有时出现问题还要进行核查，拖的时间更长。有些问题在政策上也很难把握，如缺乏对工矿企业和农户依法承包滞洪区内的种植物的补偿，缺乏对在进行抗洪抢险中负伤或死亡人员及家属的补偿。而且部分地方滞洪区与非滞洪区的边界难以确定，补偿面积难定。
此外，对“移民建房”政策也产生了消极影响。2003年淮河大洪水中蓄滞洪区的大规模运用，使国家意识到了补偿政策的实施难度与补偿负担的沉重。因此，更加倾向于采取一次性投入将区内居民迁出蓄滞洪区的“移民建房”政策。2003年大洪水之后，安徽省一期计划搬迁11个蓄滞洪区的居民，但由于种地距离远，不方便，有些区内人员仍不愿意搬迁。此外，临近蓄滞洪区的低标准保护区虽然受了灾，却不能得到像蓄滞洪区那样的补偿待遇；而蓄滞洪区不分洪的年份可以得到丰收，分洪的年份有国家补偿，反而成了人们更愿意生存的地方，这就与实施移民建镇政策产生了矛盾。
虽然2006年5月财政部对原《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》进行了修订，农作物的补偿不再按照耕地上实际耕种的农作物确定补偿标准，而是按照当地主要农作物前三年同季农作物平均产值的50%-70%来确定补偿标准，简化了确定农作物、专业养殖和经济林补偿标准的程序，但仍然存在程序比较复杂，导向性作用不强的问题。
三、调整淮河行蓄洪区管理政策与法规的建议
（一）按照蓄滞洪区的重要性和使用几率对蓄滞洪区进行分类管理
在蓄滞洪区的建设与管理过程中，应该充分体现分类分级管理的原则，按照蓄滞洪区的重要性和使用几率对蓄滞洪区进行分类，非常重要而且使用几率高的蓄滞洪区就要严格控制人口以及非农经济活动，尽量减少蓄滞洪区使用所带来的损失，对于那些不是很重要但使用频率高的蓄滞洪区，可以通过适当提高防洪工程建设标准，降低使用频率，同时允许蓄滞洪区内发展一些非农产业，对于那些很重要但使用频率不高的蓄滞洪区，由于暂时不能转为防洪保护区，一方面要加强安全设施建设，保障生命财产安全，同时要在离口门比较远，有相对充分转移时间的地方发展第二和第三产业，对于那些既不是很重要使用频率又不高的蓄滞洪区，要创造条件转为防洪保护区，积极发展二、三产业，促进蓄滞洪区的经济发展和人民生活的改善。
（二）尽快制定《蓄滞洪区建设与管理条例》
由于蓄滞洪区的建设和管理牵涉的部门和地方多，既有中央多个部门（如水利部、财政部、民政部、国土资源部、人口与计划生育委员会、发改委、交通部、建设部、保险等金融监管部门）要承担的责任，又有地方各级政府承担的职责，情况复杂，领域多，解决的难度大，因此，有必要制定一部对蓄滞洪区的建设与管理进行全面规定的法规性文件，如制定《蓄滞洪区建设与管理条例》，将涉及蓄滞洪区的重要问题予以明确规定，作为蓄滞洪区建设和管理的“基本大法”，并以国务院令的方式颁布，提高蓄滞洪区建设与管理法规的权威性。
（三）尽快明确蓄滞洪区安全设施建设以及撤离后生活安置的资金来源和分担关系
目前的法规和政策对于蓄滞洪区的安全设施建设以及撤离后的生活安置都作了比较详细的规定，但是从1988年的《纲要》以及1997年的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》的规定来看，都只是原则规定了中央水利基金和地方水利基金的使用范围，而且地方政府承担了较多的责任，尤其是蓄滞洪区居民撤离后的生活安排，基本上由地方政府承担，但没有专项的资金安排，因此建议制定政策明确规定安全设施建设以及维护的资金安排和中央地方以及地方各级政府间的分担关系，保障资金的来源和使用。
（四）完善移民迁建的配套办法
从目前实际情况来看，移民迁建的配套办法急需明确规定的方面包括：（1）安全区的堤防、道路等基础设施由国家扶持建设，国家投资，群众投劳；（2）安全区外的农耕道路应科学规划，保证相应标准，以方便农民远距离耕作为宜；（3）安全区建设要考虑学校、医院、商业、邮电等网点的配套建设；（4）集镇式的安全区建成后，有关政府部门要带头迁入；（5）计划搬迁的蓄滞洪区内不在安排任何公共设施建设。
（五）制定详细的可操作的蓄滞洪区人口控制计划
控制蓄滞洪区的人口增长，逐步向区外转移人口是《防洪法》和《纲要》中确定的目标和任务，但实施的效果并不理想，其原因前已述及。当前需要制定一个专门针对蓄滞洪区人口控制的办法，其要点应该包括：第一，明确蓄滞洪区人口控制原则和目标(如增长速度不高于保护区的原则等)。第二，明确控制蓄滞洪区人口自然增长率的措施，如提高实行计划生育的奖励标准及经费安排。第三，对由蓄滞洪区流动到外地的流动人口的计划生育问题在责任主体和经费方面做出安排。第四，明确人口外迁安置的经费和来源（建议中央和地方政府分担），加大对移民搬迁工作的规划和经费支持力度，确保行蓄洪区居民搬得出、稳得住、能发展。第五，结合人口外迁安置，适当调整区内和区外的土地使用权分配关系。第六，与蓄滞洪区运用补偿制度结合起来进行控制，如果是超生人口则不能享受补偿或者减少补偿额。
