应急管理行政体制建设是政府责任
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内容摘要：公共应急管理是典型的公共物品，必须由政府来提供。公共应急管理属于政府职能中“社会管理”和“公共服务”的范畴。随着经济的发展和人民收入水平的提高，人民群众对于“安全”和“安心”有了更高的要求。政府应急管理行政建设是顺应人民群众需求层次不断提高的重大举措。
关键词：应急管理，政府，行政管理
“十一五”规划提出：要“全面界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。……提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化”。建立和完善政府应急管理行政体制，是加强政府的社会管理和公共服务职能的重要工程。
一、应急管理行政是政府的当然职责
应急管理，又称公共危机管理，必须由政府来提供。公共安全危机事件是引发社会灾难和危及公民生命财产安全的重大灾害和突发性灾难事件的统称。保护公众的生命和财产安全、促进社会经济发展是政府理应提供的公共服务。有关国家起源的理论指出，社会需要一个权力机构来维护公共安全和公共秩序，国家便是这种社会公共利益需求的产物。公共应急管理是典型的公共物品，无法运用市场机制解决应急资源的配置问题。有效的应急措施总是惠及广大公众，具有巨大的正的外部性。一方面，公共应急管理类似于国防，施救者往往无法选择性地排他。“搭便车”的情形不可避免，导致应急资源配置不足。另一方面，公共物品的边际成本等于零，任何高于边际成本的定价都是低效率的。市场机制在公共物品领域的失灵理应由政府来弥补。按照A·林肯提出的标准，政府合法的目标是“为人民做他们所需要的事，而这些事依靠个人的努力是完全做不到的或者无法做得那么好的”。
应急管理与实施紧急状态不同。应急管理是政府行政部门的职能。根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国戒严法》的有关规定，在战争、动员和戒严等紧急状态体制(特别是在战争体制)中，立法机关和司法机关的权力往往会转移到军事机关，从而使军事机关集决策、执行和裁判权力于一身。而处置突发公共事件是各级政府行政部门的职责。在政府应急管理行政体制启动后，行使行政权力、处置突发公共事件的主体是政府行政机关。军事机关能否介入危机处置过程，取决于行政机关是否提出请求。没有行政机关的请求，军事机关不能主动参与。
应急管理是政府的行政职责，并不意味着排斥应急管理中的社会参与。在应急管理过程中，市民和各种社会组织、工商企业组织，既是应急管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体。社会力量参与应急管理，在宣传教育、应急资源储备、危机发生时开展自救和互救等多方面都能发挥重要的作用。目前西方发达国家都注意发挥应急管理中社会、民间、社区的作用。同时，大量分散的社会力量只有经过政府组织的协调才能有效地发挥作用。
党的十六大以来，中央确定了全面界定政府职能范围，加快政府职能转变，建设公共服务型政府的目标。十六届三中全会报告将社会主义市场经济条件下的政府职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。按照这一界定，应急管理行政应当属于“社会管理”和“公共服务”的范畴。政府社会管理职能范围包括：管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全。其中的“维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全”并为此提供必需的公共服务正是应急管理所追求的目标。总理在全国应急管理工作会议上指出：“加强应急管理工作，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。”并要求：
各地区各部门要在党中央、国务院统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。我国目前仍处在经济体制转轨过程之中，传统的政府直接干预经济的职能还未完全退出，新的与市场机制配套的政府处理公共事务的职能还在摸索、建设和完善之中。加快政府职能转变，建设公共服务型政府，意味着政府的职能必须“有退有进”，从过去那种主要偏重于经济建设的职能设置向强化公共服务提供职能和社会管理职能的方向转变。应急管理行政体制及机构的建立和完善正是落实“十一五”规划、进一步加快转变政府职能的重要工程。各级政府要把加强应急管理摆上重要位置，把人力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务。
加快应急管理行政体制建设才能有效应对突发事件不断上升的趋势。随着国民经济的加速增长、经济社会系统的开放化和复杂化、社会财富存量日益增加，突发事件对经济和社会的破坏比以往任何时期都大。严重的可以中断经济的快速增长，甚至产生政府信任危机，酿成社会和政治问题。有关研究显示，2004年，全国自然灾害、事故灾难和社会突发公共事件造成的直接经济损失超过4550亿元，相当于当年GDP的3.3%。另据国家统计局2006年国民经济和社会发展统计公报，2006年仅各类自然灾害就造成直接经济损失2528亿元，比上年上升23.8%。从国际上看，经合组织的研究报告称，“自从20世纪60年代以来，全球自然灾难的发生率，特别是洪灾、暴风雨和干旱等，呈急剧上升的趋势。”“从20世纪70年代以来，技术性事故的发生率，诸如爆炸、火灾、以及交通事故，也呈快速的增长趋势。”该报告还指出：“现代灾难的一个重要的特征就是其在短时间内在时空领域导致深远的影响。在当今这个互相依赖并且网络化的时代，甚至一个地方事件也能通过其对技术或者金融网络、商业运转、移民、公共卫生或者环境的影响对相隔遥远的地区造成实质性的连带影响。”加强应急管理，建立政府相关机构，其目的就在于有效地预防、处理和消除危机，最大限度地减少经济损失，减轻社会冲击。
加强应急管理，也是人民群众需求提升、对政府全面履行其职能的要求。随着经济的发展和人民收入水平的提高，人民群众对于“安全”和“安心”有了更高的要求。预防危机、提供公共安全成为社会要求政府提供的必需品。根据社会心理学家马斯洛的需求层次论，安全需求是比生理需求高一层次的人的基本需求，包括对人身安全、生活保障以及免遭痛苦、威胁或疾病的需求。当温饱等最基本的生理需求得到满足之后，就会对更高层次的安全需求有更多的追求。政府应急管理行政建设是顺应人民群众需求层次不断提高的重大举措。
三、常态管理与非常态管理一体化是应急管理的客观要求
应急管理是常态管理与非常态管理的统一体。在相对平稳的社会运行态势下，政府管理大都属于常态管理，同时，应急管理行政的预防、准备、评估等属于事前管理和事后管理的部分也属于常态管理的范畴。而当危机事件出现时，社会和组织的正常运作受到严重影响，超出了政府、社会和组织的常态管理能力，这时应急行政管理紧急处置机构开始启动，就需要政府、社会和组织进入非常态管理状态进行应对。具体来说：
1.非常态管理是一种程序简化的决策过程。由于危机事件的突然性、难以预见性、威胁性等特征，要求政府必须在非常有限的时间内做出反应。因此，与常态下行政权力所需要遵循的程序相比，应急性行政权力所需遵循的程序是大大简化的。
2.行政权力的强度显著增加。由于非常态管理需要果断的处置，因此与常态管理体制下的行政权力强度相比,非常态管理体制中的行政权力将通过各种不同方式的集中而得以强化。尤其是在发生特别重大的突发公共事件时,应急性行政权力的集中趋势更为明显。在行政权力得到强化的同时，公民权利有可能受到一定程度的克减。
3.应急管理需要融于常态管理之中。从广泛意义而言，应急管理包括对危机事件事前、事中、事后所有事务的管理。因此，制定应急预案、推进与应急管理相关的法制、机制和体制建设、开展宣传教育等常态性工作需要在常态管理中完成。在应急处置中总结的经验和教训要运用到常态工作中，这是提高应急管理能力和水平、堵塞应急管理体制漏洞的重要环节。
从成本效益的角度分析，应急管理体制应当在资源投入一定的情况下，努力实现损失减小的最大化。用更加精确的数学语言来描述就是，只有当应急管理体制建立之后的预期损失与体制运行成本之和小于体制建立之前的预期损失，应急管理体制的建立才符合经济原则。而提高效率的途径，就在于将常态与非常态管理有机地结合在一个体制之中，使这种体制能发挥其应有的功能。这种体制应当做到：
第一，要能够有效地推动预防工作的开展。“有备无患”、“预防为主”，是应急管理应当遵循的重要原则。但是在现实中，危机性事件发生之后的很短时间内全社会的关心达到最高点，然后随着时间的推移而逐渐淡漠。因此灾后或事件发生后的应急处理容易获得舆论和政治上的支持，事前预防工作则往往难以获得所需要的资源配置。而应急管理体制建立之后，应当能够把预防工作作为应急管理最重要的日常性工作加以推进，从而把大量危机性事件消弭于无形。
第二，要能够实现对危机性事件的早期发现和预警，实现对事件的快速反应，避免的事件的扩大化。由于危机性事件具有发生突然和影响范围扩展迅速的特点，如果能够在其发生的早期阶段就予以认知、发出预警并做出快速反应，就有利于对事态进行控制，使损害程度和影响范围尽可能缩小。
第三，当危机性事件发生后，能有效地动员相关资源，最大限度地减小损失。有效的应急管理体制应当能够做到：迅速全面的信息搜集和汇总；权责明确的指挥和协调；令行禁止的行动展开。
第四，要能够有效实现常态行政与非常态行政之间的平稳切换，尽量避免常态下的行政资源闲置。平时，应急管理行政资源服务于常态行政，而当危机发生时，能够迅速而顺畅地切换到为非常态行政服务。
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