政府引智管理存及建议
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内容摘要：建国以来，我国政府引智管理工作不断适应时代需要调整职能，转变工作方式，努力促进引智成果最大化。当前，引智工作的国内外环境已发生了根本性的变化，我国政府在引进外国智力管理工作中存在许多问题。需要采取制定和健全符合世贸规则和国际惯例的引智法律法规体系；成立引进外国智力工作协调委员会；发挥企业、中介组织的主体作用；积极引进出国留学人才；加大引智经费支持力度，带动社会资金源源注入；努力提升引智工作队伍素质等措施加强和改进政府引智管理工作。
关键词：引智，政府管理，建议
知识经济的快速发展使世界经济发展的动力机制由主要依靠物质资本转向主要依靠人力资本。在这种背景下，国际社会对优秀人才，尤其是高新技术人才的争夺空前激烈。我国政府历来重视引进国外智力工作，在不同历史时期，顺应时代的要求，调整职能定位，转变角色，出台系列政策法规，政府引智管理工作积累了丰富的经验。但是与我国建设有中国特色的社会主义的要求和参与国际人才竞争的形势仍然存在一定差距，需要找准存在的问题，提出改进和加强政府引智管理工作的对策建议。
一、建国后我国政府引智管理工作的变迁
（一）建国后到改革开放前的政府引智管理工作
建国后，提出了以“自力更生为主，引进外援为辅”为核心的引进国外智力思想。引进国外智力的价值体现在建设中国的工业化及增强自力更生能力的工具性价值上；引进国外智力的基本原则是坚持自力更生与积极引进国外智力相结合。
在政策选择上，囿于当时的国际国内环境，采用了苏联的做法；在引智的具体途径上主要是向苏联及其他社会主义国家派遣留学生；主要是聘请苏联及其他社会主义国家的科学家、专家来我国讲学或帮助研究工作以及参与重工业建设；争取还在资本主义国家中的中国学生回国等。但因为当时国际环境的限制以及引智价值取向上的矛盾，影响了引进国外智力的广度和深度，造成了引智实践上的片面性。
（二）改革开放后至1990年的政府引智管理工作
改革开放后，邓小平提出了：“关起门来搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界”，“独立自主不是闭关自守，自力更生更不是盲目排外”，实现自力更生与引进国外智力的辩证统一，引进国外智力是一项长期国策等重要思想。同时，邓小平强调，引进国外智力的关键是与中国实际相结合，做到积极引进国外智力与适合中国国情的辩证统一，避免盲目性，增强自觉性，做到平等互利、趋利避害。在内容上，要从我国科技发展水平出发，使发展高科技与引进新技术相结合，自然科学与社会科学兼收并蓄。
在政策选择方面，更具开放意识，更注重科学技术在经济发展中的作用，实践了接受华裔学者回国，派人出国留学，聘请外国专家、学者，创办经济特区以及兴办三资企业等吸引人才的做法。在引智的国别对象上，提出并实践了“三个开放”格局，即向西方发达国家开放，向苏联和东欧国家开放，向第三世界发展中国家开放；在引智的领域上实现了全方位。
（三）1990年以来的政府引智管理工作
1990年以来，提出了引进国外智力是社会主义自身发展的需要；引进国外智力必须与自主研究开发相结合，利用外智促进内智的提高；引智是为了创新，创新是一个民族进步的灵魂；要坚持在研究中国特点基础上借鉴外国的有益知识和经验；引进国外智力是要坚持以我为主，为我所用的原则，要有世界的眼光等重要思想。
在实践上采取了更加灵活的方式：一是采取了更加灵活有效的留学生政策，实行“支持留学，鼓励回国，来去自由”的方针，鼓励他们学成归来，或采用多种方式为祖国社会主义现代化做贡献；二是提出并实践了“国家欢迎港、澳、台同胞，海外侨胞和外国友好人士捐资助学，在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学”；三是吸引海外资金发展我国的高科技产业；四是选举外籍院士，充分发挥国际知名科学家的作用；五是政府拨专款用于聘请海外优秀中青年科学家。
（四）当前与引智工作相关的政府各职能部门的基本情况
当前，与引智工作相关的政府各职能部门的基本情况如下表：
职能部门所属机构相关职能依据外交部门领事服务司颁发护照和签证外交代表机关、领事机关和外交部授权的其他驻外机关国外受理外国人入境、过境申请外交部、外交部授权的地方外事部门国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请。有权拒发签证、证件，有权吊销或者宣布作废国务院机构改革“三定”方案以及《外国人入境出境管理法》及其实施细则、《护照签证条例》、中国政府同外国签订的各种签证协议（定）及其他有关规定公安部门公安部、公安部授权的地方公安机关国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请；有权拒发签证、证件，吊销或者宣布作废；审批外国人在中国永久居留申请县级以上公安机关有权查验外国人的护照和其他证件。对非法入境、非法居留的外国人，可以拘留审查、监视居住或者遣送出境设区的市级人民政府公安机关，直辖市公安分、县局受理外国人在中国永久居留申请各省、自治区、直辖市公安厅、局审核外国人在中国永久居留申请国务院机构改革“三定”方案以及《外国人在中国永久居留审批管理办法》人事部门相关司局为留学人员回国工作、为国服务提供政策咨询、信息沟通、协助办理各类手续；申报科研或项目启动经费；组织为国服务专项活动；开展留学人员科技交流示范活动等多方面的服务；聘任相应等级的专业技术职称和相应的职业资格国务院机构改革“三定”方案和有关文件劳动部相关司局发放《中华人民共和国外国人就业许可证书》、《外国人就业证》依据《外国人在中国就业管理规定》教育部国际合作与交流司统筹管理出国留学和来华留学工作国家留学基金管理委员会负责中国公民出国留学和外国公民来华留学的组织、资助、管理国务院机构改革“三定”方案外专局专家司、培训司管理来华工作的外国专家和我国国家机关、企事业单位人员出国（境）培训工作。对有突出贡献的外国专家颁发“友谊奖”中国国际人才交流协会通过国际间人才交流活动，促进中国各行业与世界各国的交流与合作中国国际人才网国内第一家国际人才专业网站，为外籍人才和国内用人单位提供服务的平台国务院机构改革“三定”方案
从上表可以看出，由人事部管理的国家外国专家局是主管国家智力引进的行政机构，地方外专局、地方政府外事办负责地方的智力引进工作。现行政府引进国外智力工作中的职能主要包括：规划和指导、审批和监督、协调和服务。
二、我国政府引智管理工作存在的主要问题
当前，引智工作的国内外环境已发生了根本性的变化，我国政府在引进外国智力管理工作中存在的主要问题是：
（一）引智工作的法规体系不够完备
至今为止，还没有一部公开的、专门的引智工作方面的法律，引智工作依据的仅仅是一些文件、制度或不具备法律权威的部门规章。
发达国家多以移民法为主体，建立了完善的吸引外国人才的法规体系。完备、规范、可操作性强的移民法律和法规对移民工作从理念、制度、机构、职能以及操作程序方面做了详细的规定。完善的法律法规体系及高效的政府运行机制既可以吸引外国人才进来，又可以限制或者驱逐非法劳动者。
（二）引智管理权限分散，存在越位、错位或缺位的现象
由于法律法规的缺乏，尤其是缺乏上位法对引智工作中的行政管理关系加以规范和理顺，直接导致引智工作管理权限分散，不少省市引进外国智力工作业务审批部门有外事办、外国专家局、公安局、劳动局甚至教育局，政出多门且相关部门的职责权限界定不清，导致多头管理和多头审批现象严重。由于各职能部门各自为政，缺乏协调，规章和办事程序也不统一，引发了不少矛盾，使管理对象无所适从，严重影响引智工作的开展。
在管理对象上存在职能“越位”，不该由政府管的事政府直接介入，例如对民间引智和非政府专项经费的出国（境）培训的审批。事实上，市场行为应该由市场规则运作；在管理方式上有职能“错位”现象，以内部文件规则管理行为，设置过多行政许可和行政审批事项。例如要求聘请外籍教师的单位必须符合具有独立的法人资格、安全保卫能力、基本的外事接待等规定，必须通过教育、公安等部门的资格审核后，再报国家外专局批准，并每年进行年检，手续繁琐，增加了用人单位的聘用成本；在管理范围上却又存在职能“缺位”的问题，应当由政府完成的事情政府没有履行职能，服务、监管和宣传工作做得不够。比如对国（境）外专业人才中介机构缺少统一的规范和管理，对境内外国专家管理薄弱，对有关规定缺乏宣传等等。
（三）重“引进”轻“管理”，引智效果不能最大化
为了吸引国（境）外人才，引进国外智力，各级政府工作部门花了很大力气，但后续的协调服务工作却有些跟不上。突出表现在引智资源的共享程度不高，对引智资源及其成果在地区、行业以及单位之间的统一协调不够，从而使引智成本大大增加，引智效益大打折扣，造成资源浪费。
同时对引进人才保障、管理不够，人才流失严重。发达国家成功引进国外智力的根本是加强后期的管理工作。如积极开展“员工职业生涯发展与规划管理”，提供员工接受继续教育的机会，完善组织福利保障机制，规范引进专家的招聘、考核与晋升等。
（四）发挥人才市场作用不够
建国以后到改革开放后相当长一段时期，引智均采用政府主导的方式，因为政府掌握了几乎所有的资源和渠道。企业和其它组织因为资源有限、引智费用高等原因很难独立完成聘请专家、出国培训等工作。政府主要通过管制性政策，如专家的工资福利待遇等规定开展引智工作，在当时的条件下，节约了成本，效率也很高。但随着社会主义市场经济改革的深入，原有的引智方式和政策越来越不适应经济社会发展的需要，国有企业“等靠要”，非公企业无人管。在目前的管理框架下，引入市场机制推动引智工作对经济建设的助推作用刻不容缓。
（五）公有引智专项资金匮乏，没有调动社会资金投入的积极性
近几年很多地方财政没有按国家外专局的要求给予引智配套资金，专项资金非常匮乏，这在一定程度上削弱了政府对资源的统筹协调力度。
引智工作中市场的作用发挥不够，引智工作的主体模糊。没有以市场为导向，按照谁受益、谁付费的市场经济原则调动社会资本投入引智工作的积极性。没有通过改进工作机制降低公共服务供给的成本，最大限度地发挥国家有限引智资金的“引火煤”的效应。
三、加强政府引智管理工作的对策建议
（一）制定和健全符合世贸规则和国际惯例的引智法律法规体系
抓紧推动引智工作立法，使引智工作有法可依、有章可循；同时，清理不利于引智工作发展的政策、文件等，制定科学的引智工作政策；此外，努力维护公开、公平、公正的竞争秩序，营造对引智单位尤其是对非公经济的非歧视的公平公正的环境，重点监督引智工作服务渠道的资质以及各项服务活动。
按照国际惯例完善与人事人才有关的法律法规，包括知识产权、劳动与社会保障、劳动合同以及外国人才中介准入等方面的法律法规；清理计划经济时期的人事制度和管理体系；建立健全人才市场；建立健全更加符合国情、适应经济全球化发展规律的有关国际人才市场的法律法规体系等。
（二）成立引进外国智力工作协调委员会，发挥政府的服务职能
建议成立引进外国智力工作协调委员会，设立统一的综合管理机构，进一步明确各部门的职责分工，加强各相关部门的协调。依法行政，建立精简、统一、高效的政府管理工作运行机制。
搭建引智工作的政策平台、市场平台、信息平台和服务平台。改革行政审批制度，转变工作方式和工作作风；加强在全社会范围内对引智工作的整体规划，打破引智工作中的地区、行业、部门封锁，废除阻碍全国引智过时的规定和办法，探索实现资源共享的途径。
（三）建立市场运作机制，发挥企业、中介组织的主体作用
一是积极推进体制改革和事业单位改革，鼓励支持各级政府引进外国智力和科技行政部门所属的、事业单位性质的从事引智工作的“交流中心”，从对行政和财政的依附中解脱出来，逐步培育成参与竞争的市场主体。二是发挥企业和中介组织的主体作用，鼓励投资主体多元化。由目前的单纯行政审批准入转变为依靠市场准入，鼓励和支持外资、民营等多种投资主体参与，谁投入谁受益。利用“看不见的手”去开拓国际人才业务，促进引智工作大发展。同时推动外国人才智力酬薪市场化。三是推动服务市场化。通过市场机制，提供公共产品和公共服务、市场服务，依靠我国加入WTO后迅速增长的对外国智力的需求空间和中介组织的人才、信息、品牌等优势，参与公开、公平竞争。
（四）积极引进出国留学人才，吸引人才回流
人才外流的主要原因是自我实现和精神因素。面对人才流失的加剧，需要提高经济待遇和优化工作环境，加大对人才回流的政策力度，吸引人才的回流。概括地说，主要有：营造良好的创业环境积极吸引出国回流人才创业；对科技回国人才实行高薪聘请；颁发补助金制度鼓励高级研究人员回国；增加投资留住人才和多途径网络人才；不断激发外流人才的爱国热情和思乡之情，吸引人才回流。
（五）加大引智经费支持力度，带动社会资金源源注入
资金是引进外国智力的基础。一直以来，我国引智经费的来源主要是国家和地方财政拨款。国家和地方财政的资金投入毕竟有限，应积极吸纳社会资金，与国家和地方财政资助相结合，拓宽引智工作的资金来源和渠道。通过合理有效使用财政引智经费带动社会资金的注入，将财政引智经费应用到最迫切、最重要和有示范意义的项目中去，通过引智项目的效益示范，带动自发投资和经营引智项目的积极性。严格管理“中国引进国外智力基金”，改进目前运行的拨款资助的方式，采用执行率和引智效率挂钩的做法，甚至把一些项目实行有偿使用，逐步使资金增值。在用好现有资金的基础上，逐步将引智工作资助资金纳入国民经济和社会发展规划（如陕西省的做法），加大政府投入，促进引智工作为经济社会发展服务的效果。
（六）推进专业技术人员执业资格的国际互认，进一步放宽市场准入
执业资格的国际互认是国际交流合作的重要组成部分。建立国际互认的执业资格制度，有利于人才的国际流动，也有利于与国际通行做法接轨。如美国、加拿大和墨西哥在北美自由贸易区协议签定后，在三国各自工程师协会的基础上，签定了相互承认注册工程师的协议。澳大利亚、加拿大、爱尔兰、新西兰、英国、美国、南非等经济体的工程组织也签定了相互承认执业资格的协议。
目前，国内引进境外专家的行业主要集中在制造业和教育部门。在采掘业、电力、煤气、水、建筑业、地质勘察业、金融保险业、卫生、体育和社会福利业尚未完全放开。应允许境外专家在这些行业加大投资，提高股份比例，从而在更多的行业引进境外的先进技术和管理经验，提高我国行业的国际竞争水平。
（七）努力提升引智工作队伍素质
通过加强国际合作，出去看、出去学和引进外智，借鉴外国经营人才的先进经验，了解国际化的规则和做法，不断强化争夺人才的竞争意识，进一步推进引智工作的跨越式发展。
参考文献
〔1〕黄爱民、罗静芳：“引进国外智力工作中的政府职能定位”，纪念邓小平《利用国外智力和扩大对外开放》重要谈话二十周年征文集，2003年。
〔2〕郑延琦：“引进外国智力工作中的政府职能定位及运作漫议”，纪念邓小平《利用国外智力和扩大对外开放》重要谈话二十周年征文集，2003年。
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〔4〕高立平：“引进国外智力的政策选择”，《中国青年政治学院学报》，2001年7月。
〔5〕邓永辉：“从政府与市场论我国国际人才交流政策”，《国际人才交流》，2003年第2期。
