科学认识并有效管理体制外人才队伍
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内容摘要：我国逐渐出现了一支庞大的体制外人才队伍。当前体制内、外人才队伍管理存在较大差异。基于人才的本质及作为“潜在共享资源”的共同特点，任何组织应遵循“共性+个性”的人才资源开发管理方向，坚持党管人才、营造良好环境、强化权益监督保障等原则。政府应采用“政策引导+中介服务+权益监督保障”的人才资源开发管理基本模式，强化共性的政策环境建设。用人单位应强化个性化的、对人才的合法性限制规定和具体的人才资源开发管理制度建设。
关键词：人才队伍，体制外人才，管理模式
通常认为在我国国有企事业单位、政府等机构内工作的人才，即是体制内的人才，除此之外便是体制外的人才。随着社会主义市场经济体制的建立、发展及完善，在我国逐渐出现了一支庞大的体制外人才队伍。据国家人事部中国人事科学研究院主编的《2005年中国人才报告——构建和谐社会历史进程中的人才开发》，尽管目前我国70%以上的专业技术人才仍然分布在国有企事业单位，即体制内，但国有企业职工人数和人才总量自上世纪90年代末以来却持续下降，与此同时，从1994年到2003年间，非国有单位，即体制外组织职工总数和专业技术人才总量分别增长了29倍和3.4倍。特别是在部分非公有制经济较发达的地区，人才分布格局发生了重大变化，“体制外”人才数量已超过“体制内”人才。如非公有制经济较发达的浙江省余姚市，目前拥有各类人才32000多人，其中30%分布在“体制内”的党政机关和国有企事业单位，70%在“体制外”的非公经济领域及新型经济组织。调查显示，“体制外”人才主要来源有三：一是土生土长的内生性人才；二是高校毕业生等社会新生人才；三是从“体制内”的党政机关、国有企事业单位流出的人才。
非公有制经济内在的活力，激发了强劲的人才需求，促进了跨地域、跨行业、跨所有制的人才大流动。人才流和资金流伴生，波浪式推进现象，在“体制外”经济领域表现得特别突出。“体制外”人才数量快速增长的同时，人才结构也有新变化，能够驾驭大型或超大型民营企业的管理人才群体逐渐壮大，高级专业技术人才也纷纷加盟非公经济，非公有制经济成为人才高地的特征日渐明显。
尽管不少地方“体制外”人才群体已经超过体制内，但是，各级政府对这个日渐壮大的人才群体的管理却普遍薄弱。目前，全国范围内还没有一家机构对“体制外”人才进行信息收集和整理。即使在浙江，最新的非公有制企业人才数据也还是3年前一次多部门联合调研中收集的。与此同时，“体制外”人才面临着渴望得到社会认可和尊重、期望建立更加规范的人才流动规则等诸多问题。体制外人才队伍作为一种特定历史阶段的产物，在很长一段时间内，我们轻视了，乃至忽视了对他们的有效管理。近来，随着体制外人才队伍的壮大，开始有专家呼吁对他们实施有效管理，并通过出台一些政策法规，来有效引导、发挥体制外人才队伍在社会经济发展中的作用。但由于缺乏对人才这种“潜在共享资源”的本质，以及社会经济发展对人才引导的规律性的科学认识，导致对体制内人才和体制外人才的管理存在巨大差异，难以有效发挥体制外人才的价值。另外，由于体制内掌控的、用于“认可人才的资源”绝对优于体制外掌控的资源，致使人才大都期望流向体制内机构就业。比如，目前大部分大中专毕业生想尽办法到政府机关、国有企事业单位工作就是例证。随着改革的深化，国有企业的逐渐减少，民营企业、混合所有制经济成分的逐渐增多，如果大部分人才还是期望涌向体制内组织就业，这不利于社会主义市场经济体制的发展完善，也不利于经济发展、和谐社会建设，乃至不利于国力的增强，这也正是我们反复呼吁实施“企业人才优先开发战略”(林泽炎主编，《中国人力资源发展报告：中国企业人才优先开发——政策评价与战略思路》，中国劳动社会保障出版社，2006年8月版。)的理由所在。
一、当前体制内、外人才队伍的开发管理存在巨大差异
当前阶段体制外人才在价值取向、思想观念、利益要求、政治愿望以及生活方式等方面，皆有别于体制内人才(李玉刚、吴红伟：“非公组织人才的特点和工作对策”，《中国人才》，2007年第1期，第74~76页。)。
(一)管理隶属上的差异
体制外人才游离于“公有制”和“计划经济体制”之外，多数没有在组织人事部门建立人事档案；对他们的许多政策和工作制度尚不明晰，存在诸多空白；随着社会主义市场经济的发展，这部分人才队伍逐渐庞大，仍处于自然发展状态。与此相反，体制内人才有明确的行政隶属单位和对应的人事组织管理，组织人事部门对体制内人才建立了详细的人事档案，并具有一系列的培养计划。
(二)培养使用上的差异
体制外人才对于自己的职业发展及其选择具有完全灵活的自主权，对这部分人才的使用按照市场化的原则，以事业成败论英雄，用人单位的付出要求得到同样或更高的回报。体制外人才的培养大多采取自我增值的形式。发展到一定阶段后，这类人才会给自己重新确立人生目标，不断自发地去学习，补充自己在某些知识方面的欠缺。体制内人才的培养和使用，往往依照过去的传统，职位的变更要遵照一定的路径和程序。
(三)流动频率上的差异
体制外组织处于市场经济条件下，往往按照组织自身发展的需要招聘和辞退员工。由于经济发展变化迅速，体制外组织经常会遭遇突如其来的变故，导致体制外人才没有职业上的完全保障，因而这部分人才具有很强的流动性，频频更换工作单位和地点。他们有能力接受新工作、新任务的挑战，一旦现有工作失去吸引力，或缺乏充分的个人成长机会和发展空间，他们就会很容易地想到寻求新的职业发展机会。同样，他们的提升也很快，从一个小职员可以一跃成为高层管理者，或是成为自己企业的老板。体制内人才相对处于封闭状态，他们的流动受到较多的限制，对组织的依附性强，脱离组织自由发展要承担较高的心理成本，因而其工作处于相对稳定的状态，有的人甚至一辈子就在一个岗位或单位里。他们的提升遵从一定的路径，讲究资历和年龄，遵从严格的等级制度。
(四)评价主体上的差异
体制外人才没有行政上的隶属和管理部门，因而缺乏来自政府权威部门的评价。随着市场的发展，各类以发放证书为标志的社会评价机构大量涌现。许多体制外人才出于寻找工作或流动的需要，参加各类资格认证培训班。但由于各类资格证书培训机构的趋利性，它只会对市场需求较多的人才种类开办相应的资格认证培训班，而一些市场需求不大的人才的评价需求往往不能得到满足。许多体制外人才只能根据优胜劣汰的原则，由用人单位根据其在工作岗位上做出的贡献对其进行评价。体制内人才因为具有相应的管理部门，所以拥有对其功绩进行评价的行为主体，对他们的考核有一套完整的评价体系，并且按照一定的规则进行。
(五)管理方式上差异
传统的政府对人才的管理仅局限于体制内人才，甚至只是针对国有企事业单位内的党政干部队伍，因而无论是培养和使用，还是监督和调控都相对容易得多。从方法上看，一般局限于行政方法，它以行政级别及其派生的权利义务关系为基础。因此，我国国有企事业单位大都带有浓厚的行政级别烙印。随着人才外延的拓展，传统的行政管理方法难以为继。体制外人才独立性强、灵活性大的特点对传统人才管理机制提出了巨大挑战，对他们不能采取管理体制内人才的行政方法，而应以服务、沟通为导向，采取科学灵活的方式。
二、人才资源的本质决定了人才开发管理方向的共性与个性
不管是体制内人才，还是体制外人才，在其本质属性上具有高度一致性。
(一)人才个体的本质属性
人才作为一个具有认识世界、改造世界的智能的生命体，不同于一般的生物，除了具有生物性外，还具有能动性(自我强化提升、选择职业、积极劳动等)、动态性、智力性、再生性和社会性等本质特点(张德主编，《人力资源开发与管理》，第2~3页，清华大学出版社，2002年第二版。)。这些人才个体的本质特性，不会因为是体制内机构雇佣他们，还是因为体制外机构雇佣他们，而发生任何变化。任何组织机构使用人才时，都要考虑人才个体的这些本质特点，采用相应的开发管理措施“激活人才”，让人才的能力尽最大可能发挥出来，为组织目标的实现有效发挥人才的价值。
(二)人才相对于组织来说是一种“潜在的共享资源”
人才作为社会的人，只有人才的能力被某一特定组织使用时，才会将人才资源变为真正“活的资源”，也才能真正体现人才作为“社会关系总和”的本质。随着户籍制度的解冻、人才市场的建立和完善，人才的流动成为了可能，人才的使用已很难固属于某一特定组织，人才资源必将变成一种“潜在的共享资源”。特别是随着经济全球化，人才的流动已不是地区与地区之间、单位与单位之间的流动，全球范围内国家与国家之间的人才流动也变成了现实。体制内机构与体制外机构之间的人才流动也完全可能。人才流动与否的主动权不是掌握在雇佣人才的机构方面，而是绝对掌握在人才主体一方，关键是看雇佣人才的组织机构能否为人才提供让人才满意的发展平台、工作生活条件以及良好的薪酬待遇等，“理性”的人才正是在流动过程中得到了价值提升。
(三)特定时代的人才资源具有特殊的共性特点
随着改革开放的深入，社会变得更加开明，每个人才都逐渐成为了一个独立、理性、自主的个体，都在尝试关注个体价值实现的同时，去实现组织的目标。他们的工作具有极强的自主性、创造性，并且劳动过程很难监控、劳动成果难以衡量，他们具有较强的成就动机、蔑视权威、流动意愿强。这是随着整个社会环境的变化而出现的一种共性特征，不管是体制内机构，还是体制外机构雇佣他们，都必须认真关注人才的这些时代特性。比如，为了提高全社会人才素质及使用效率，鼓励人才竞争是必要的。但是，具有强烈成就动机的人才势必会在当今逐渐宽松的人才环境下抛弃“外在主导型”的人职匹配方式，尝试“自我主导型”的人职匹配方式，寻求适合自己发展的平台。这种内外因相互作用的情势，必然会促使人才流动起来，并且会因为人才对“人职匹配优化”的不懈追求，使人才流动在条件许可的情况下成为恒久现象。
正是由于体制内人才和体制外人才的本质属性具有高度的一致性，这就决定了开发管理体制内人才和体制外人才具有一定的共性。主要体现在：(1)为人才提供一致的政策环境、人文环境等，这主要由政府和全社会来营造；(2)根据对人才本质特点的认识，而采取相应的开发管理措施的方法论，这主要由雇佣人才的各类组织来实施。当然，由于每个吸引、使用及留住人才的组织千差万别，其战略、业务性质、发展状况、管理水平等亦参差不齐，这就决定了开发管理体制内人才和体制外人才也具有一定的个性。主要体现在：(1)对人才的“限制性要求”上，每个用人主体在不违背政策法规的前提下，是可以做出个性化规定的；(2)对人才的开发管理技术措施上，每个用人主体都会根据各自的发展战略、企业文化、业务性质、发展阶段、管理水平、人员状况等，制定个性化的、适合各自特点的人才资源开发管理制度及具体的管理措施。
这种“共性+个性”的人才资源开发管理方向，是体制内组织和体制外组织在吸引、使用及留住人才的过程中必须面对的挑战，也是体制内人才和体制外人才概念消失，必然逐渐归于统一的“人才资源”概念的当然动因。
三、当前政府开发管理体制外人才队伍的原则及模式建议
尽管体制内、外人才概念会逐渐消失，归属于统一的“人才资源”概念，但体制外人才作为一种特定社会发展阶段的产物，会在较长的一段时期内存在，为了有效发挥他们在国家建设、社会经济发展中的特殊作用，有必要从政府层面探讨体制外人才的管理原则及模式。
(一)原则
1.坚持党管人才原则。中共中央国务院《关于进一步加强人才工作的决定》指出：“大力实施人才强国战略，必须坚持党管人才原则。”坚持党管人才原则，是人才工作沿着正确方向前进的根本保证。党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务。
2.营造良好环境原则。人才工作是一项社会系统工程，需要舆论宣传的大力配合。人才成长和发挥作用有其自身规律，需要有正确的舆论导向和良好的社会环境保障。相对于人才而言，良好的环境既包括良好的社会环境，也包括良好的工作环境。政府主要应强化社会环境的营造，并通过相应的政策法规引导雇佣人才的组织为人才创造良好的工作环境；明确目标，努力营造“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”，有利于优秀人才脱颖而出的良好环境。
3.强化权益监督保障原则。应通过建立健全中国特色的人才工作法律法规体系，监督保障体制外人才的合法权益。经过20多年的改革探索，我国保障人才权益的法律法规体系，特别是劳动法规体系、社会保障体系建设取得了很大成绩，已经形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城镇居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架。当前应根据体制外人才雇佣机构的特殊性，逐渐建立可靠的保障机制；建立多层次的保障体系；建立社会保障管理服务社会化体制。
(二)体制外人才开发管理模式建议
根据以上原则，政府开发管理体制外人才应采用以下基本模式，即“政策引导+.中介服务+.权益监督保障”，为体制外人才的价值发挥营造良好的政策和社会环境。
1.政策引导。就是通过制定并实施相应的人才政策，为人才建立良好的政策环境，规范组织的人才开发管理行为，保障人才的合法权益，引导人才价值的有效发挥。尤其是体制外人才的开发管理工作，政府应开展调查研究，制定富有针对性的人才开发管理政策法规，以防止出现某些侵害人才合法权益的“空挡”、“死角”。根据调查，企业人才认为当前“解决人才档案、劳动关系、社会保障”是政府在制定企业人才政策时急需解决的问题。(林泽炎主编，《中国人力资源发展报告：中国企业人才优先开发——政策评价与战略思路》，中国劳动社会保障出版社，2006年8月版。)具体情况见下图。
政府在制定企业人才政策时，哪些问题急需解决
2.中介服务。就是通过制定完善市场化、国际化条件下中介组织运行的政策法规，规范中介组织的服务行为，为人才的合理流动、法律权益保障、生活和工作关系的平衡等提供便捷的中介服务。
3.权益监督保障。就是政府应加大劳动人事政策法规的执法监督力度，确实保障人才的合法权益。当前一方面需要加强人才权益方面的调查研究，不断制定完善人才权益保障政策法规；另一方面需要劳动人事政府部门强化执法监督力度，确保人才的合法权益落到实处。
四、政府管理体制外人才的具体政策措施
政府开发管理体制外人才采用“政策引导+中介服务+权益监督保障”的基本模式，旨在为体制外人才的价值发挥营造良好的政策和社会环境，并合理监督体制外组织的人才开发管理的合法性，是外在的，切不可干预人才雇佣组织内在的、具体的人才开发管理制度及措施。
(一)出台并完善无歧视性人才开发管理政策
政府在制定人才开发管理政策法规时，应逐渐淡化体制内和体制外的界线，出台适用于所有人才资源开发管理的一般性政策法规，体现无差别化、无歧视性要求，这是政府在制定、完善人才资源开发管理政策法规时必须遵循的共性原则。但是，根据国家军事、外交、科技、经济及社会发展需要，出于战略性、安全性考虑，与此相关组织聘用此类核心人才时，必须在遵守国家法律法规的前提下，做出限制性规定或设计激励性措施，以防人才个体侵犯组织利益。这是任何组织在雇佣人才的过程中可以坚守的“合法性个性化”原则。当前，一方面需要梳理现存的并在继续发挥作用的各种人才资源开发管理政策法规，摒弃歧视性、差异性条款，修改、完善相关法规。另一方面需要强化调查研究，根据社会经济发展的新情况，不断补充、完善相关的法规。
(二)提供快速、便捷的人才中介服务
中介机构作为连接政府和企业的平台，在人才资源配置中起着基础性作用，当前应改变各自为战、条块分割的人才市场现状，建立信息共享、能提供人才供需信息与预测预案服务的全国统一人才市场与人才库，遵循市场规律，逐步实现人才市场的专业化、信息化、制度化。人才中介机构应该优化工作流程，提高工作人员素质，创新服务内容及服务工具，为人才及用人单位提供良好的服务。建立起与社会主义市场经济体制相适应的比较完善的人才市场管理体制；遵循市场发展规律，健全与其他要素市场相贯通的人才市场运行机制；健全与政府公共服务相互配套的人才市场服务体系。
(三)鼓励发展、规范体制内外人才联谊活动组织
条件许可的情况下，应鼓励定期组织各类人才联谊活动，并加以规范。通过联谊活动，加强沟通，宣传党的人才政策，网络人才，为国家建设、社会经济发展出谋划策。因此，当前有必要强化活动的组织管理，明确活动主题及目的。
(四)强化体制外人才权益保障状况监督检查
由于劳动人事执法监督力度不够，各类人才合法权益受到侵害时有出现，尤其是体制外人才。各级政府绝不可因为经济发展的需要，“见利忘法”，侵犯人才的合法权益。当前政府应强化以下工作：首先，大力宣传各类劳动人事政策法规；其次，定期对各类组织实施专题性、综合类人才合法权益监督检查，并对违法组织提出处罚建议；最后，在监督检查过程中发现有损人才权益的法规“死角”、“空白”，及时报告政府有关法规制定、研究部门。
(五)逐渐打通体制内外人才流动渠道
体制内人才与体制外人才之间“自由流动”，二者之间的界线逐渐消失，应该是随着社会发展和对人才资源开发管理本质的科学认识，人才资源开发管理的必然发展规律，也是我们强化人才资源开发管理工作的当然趋势。因此，在营造公平、合理、一致的政策法规环境的条件下，应逐渐打通体制内外人才自由流动的通道，让所有用人组织可以根据各自所提供的资源，自由选聘、使用各自所需要的人才，如此便可以达到“人事相宜、人尽其才、各适其所”的人职匹配优化状态，这有助于经济社会的发展，有助于国家实力的增强。当前有必要注意两方面工作，一方面政府、用人单位应明确各自职责，政府应强化共性的政策环境建设，用人单位应强化个性化的、对人才的合法性限制规定和具体的人才资源开发管理制度建设。另一方面为了促进经济发展，增强国家实力，当前政府应公平配置资源，有效引导人才向经济建设部门流动。
