政府危机管理

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摘要：和谐社会是一个稳定、善治、可持续发展的社会。危机事件的爆发，不仅严重威胁人们的生命和财产安全，而且直接影响政府的形象和公信力。因此，不断完善、提升政府的危机管理体系和应对能力，是保持经济持续、健康发展，全面实现小康社会的重要保障。

关键词：和谐社会；危机；政府；危机管理

1.和谐社会是对政府危机管理能力的严峻考验

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了建设和谐社会的思想，指明了中国社会发展和建设的方向。建设和谐社会是我们时展的要求，也是时展的必然，它需要我们从更深的层次去研究和把握。[1]在理论上，使我国社会主义现代化建设的总体布局，由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化三位一体，扩展为包括社会主义和谐社会在内的四位一体。[2]

安定、有序、公正、充满活力是和谐社会的显著特征，能否实现这些指标是对政府管理效能的严峻考验。2004年，我国人均国内生产总值突破1000美元，进入“非稳定状态”的频发期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等社会问题。由于这类事件可能严重危害社会公共安全，损害社会公共利益，如果得不到及时、妥善的处置，情节轻的可能造成人员伤亡和经济损失，性质严重的甚至可以影响到国家的政治、经济和社会稳定。因此，危机事件的处理成为政府工作的重要内容，危机管理也就自然成为政府的一项重要职能，这是由政府的性质和目的决定的。政府与企业不同，企业是在私人经济领域，通过价格机制，辅以行政、法律手段，获取利润最大化。企业危机管理旨在有效防御危及企业形象和生存的事件发生，即使危机在所难免，也应当把财产损失降低到最小。而政府主要在公共领域，以行政手段和法律手段为主，辅以经济手段，目的是为了增进社会公平和公共利益。政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，旨在通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。能否有效地处理危机事件，是判断各级政府能力的关键指标之一。

2.有关危机管理研究的梳理

危机管理研究最早兴起于20世纪60年代，是国际危机研究的分支，是国际政治和战略研究的重要内容之一。当时美苏两大军事集团间的对抗和危机曾数次将人类社会拖到核战争的边缘。特别是在古巴导弹危机之后，美苏双方开始充分意识到危机失控的危险，以后有关危机的理论和危机管理的研究开始受到重视。从某种意义上讲，危机管理理论主要起始于研究核战争阴影下复杂的讨价还价和妥协过程。[3]

随着核战争阴影的消退，各国把注意力由军事转移到以经济建设为中心的综合实力的较量上。密切的国际交往和经济的发展，有关危机理论的研究正在向着更多的领域扩展。除了国际危机之外，还有国内政治危机、社会危机、经济危机（财政、金融方面的震荡）以及各种重大灾情和事故、突发事件等。20世纪80年代，危机管理在企业得以迅速发展。因为许多企业认识到，面对不确定的和急剧变化的市场环境，它们的风险、脆弱性增大了。财务分析法（包括比率分析法、趋势分析法、绩效分析法）、管理评价法、顾问咨询法、无缺点管理法，这些预防企业危机的方法便应运而生。企业危机管理理论的重要贡献在于提出许多防范危机的具体方法，丰富了危机管理研究的内容，使危机管理从公共领域扩展到私人经济活动领域，但前者占有主要地位。

3.健全政府危机管理体系为构建和谐社会奠定基础

3.1预警机制

预警机制的主要功能在于通过信息情报监控系统及时发现危机事件的端倪，及时预警信号，为早期化解和严阵以待奠定基础，最大限度地避免仓促应战、混乱应战等不良管理现象。日常管理应注意细节的漏洞，因为千里之堤也有可能毁于蚁穴。政府应当建立一套行之有效的防范与干预系统，将一切可能导致危机的事件一一列出，确立危机发生的指标体系，对这些方面实行重点监控；在此基础上，拟订、完善多种应急预案并形成信息库，通过一个有效的和通畅的信息采集和传递平台，做到“防患于未然”。

3.2危机处理机制

危机处理是危机管理的至关重要的中间环节，既要迅速有效地做出许多决策，又要处理好方方面面的关系，直接影响到危机管理的成败。需要处理的问题包括：

首先,负责人要亲临现场。这不仅表明政府对危机事件的责任和重视，也便于与各方沟通，实施有效决策，起到鼓舞人心的作用。在美国的“911”事件中，纽约市市长朱利安尼的表现堪称卓越。他站在世贸中心的废墟上，调度消防、警察和搜救人员，向遇难者家人致哀，自始至终处在媒体的聚光灯下，应付自如地回答问题，竭尽所能地向公众报告消息。曾有谣言说，第一个塔楼坍塌时市长已经殉职，公开露面就显得更加重要。

第二，要及时控制危机局势。危机一旦发生，时间因素极为关键。决策者必须避免优柔寡断、过度分析的倾向，在科学的危机信息调查和准确的危机预测基础上，要能把握机遇和及时控制，否则就有可能造成更大的生命和财产损失。俄罗斯总统普京在2002年10月的莫斯科人质事件中反应快速、行动果断，表现出了高超的危机处理能力。第三，加强各部门之间的合作。危机管理通常不是一个政府部门就能够有效完成的，在很多情况下，它都需要多个部门的紧密合作。我国现阶段，部门之间往往各自为政，缺乏危机的综合协调，决策常常由各个部门及其领导单独做出，很难实现系统协同。因此，很有必要在政府内部设立一个常设的权威的、具有独立地位的凌驾于各职能部门和机构之上的综合协调部门，在危机发生的时候，纵向、横向部门之间能够积极沟通，通力配合。

最后，危机管理者要妥善使用新闻媒体的力量。一方面，要和媒体合作，做媒体的盟友和合作者，利用新闻媒体宣传，阐释危机管理政策，掌握新闻媒体的舆论导向；另一方面，要控制谣言的误导，保持一个权威的主流的声音。[4]

3.3支持机制

主要包括财政支持机制与社会支持机制。应对危机需要充足的资金、物资和装备为后盾。从理论设计的角度看，公共财政的支持机制应包括以下内容：

3.3.1目标系统

财政部门应当依据具体情况具体分析，因地制宜地设立多个具体目标，构成目标系统，据此制定短、中、长期计划，从而准确把握财政支持的力度和方向。同时，危机进入不同阶段，工作重点也要发生相应变化。

3.3.2决策系统

主要解决在危机状态下财政权力的界定问题，如立法机构对行政部门的授权和国务院对财政部的授权等。再如调整预算的权力，平时状态归立法机构，紧急状态下应该授予行政部门，在危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向都应该趋向集中。

3.3.3动员系统

针对危机的程度和目标选择不同的财政手段或工具，并做不同的使用。一般来说，可供选择的应急工具主要有以下几种：预备费、税费、内债、转移支付、征用、政府资产、外债等。

3.3.4反馈系统

鉴于不同的危机，需要监测、分析和反馈的对象是不一样的，如面对金融危机主要监测和分析的是居民心理和主要经济参数，而对公共卫生危机，政府救助的效果、社会各方的反应和评价是主要的监测分析对象。财政部门应根据各方反馈的意见和要求，科学地进行分析，加强财政的薄弱环节，促使资金迅速到位，提高其使用效率。

就社会支持机制而言，广泛动员社会各方力量，在危机管理中也相当重要。在城市，要高度重视社区管理委员会的合作。在农村，要高度重视村民委员会建设，把危机管理的各项措施贯彻落实到千家万户。同时，政府要全面培育鼓励非政府组织发展的社会氛围。政府还有责任加强与国际的沟通和合作，积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育等方面的培训，以及道义上的支持，降低危机救治成本。

4.善后机制

经历危机后，社会公众的心理往往呈现反弹和低落的状态，表现出各种方式。[5]政府应当通过各种媒体，进行宣传、教育、稳定民众情绪。建立巨灾保障制度和巨灾保险基金，对灾民进行救济，同时，尽快推动社会正常的企业生产和商业经营秩序，及时提供民众生活日常和急需物品，保障公众的正常生活。

建立相关立法保障的奖惩制度，要杜绝少数国家公务员在处理重大危机事件中玩忽职守。应消除体制上的弊病，建立必要的奖惩制度，并用相关的立法来加以保障。对于面临危机挺身而出，勇于承担责任，做出巨大贡献和牺牲的个人予以奖励。对于失职官员，只有追究到底，才能对全体政府官员起到警示作用。

综上，社会主义和谐社会意味着人与自然、人与人、人与社会之间的和谐发展。危机的出现会导致社会生活偏离正常轨道，对公共安全与社会稳定造成负面影响。政府必须履行管理公共事务的职责，建立健全危机管理体制，尽力消除种种不和谐的因素，提高处理和应对危机的能力，迎接新时期的各种挑战。

参考文献：

[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报.2004-09-27(1、2版).

[2]吴俊杰，张红.中国构建和谐社会问题报告[M].北京：中国发展出版社，2005，p7.

[3]胡平.国际冲突分析与危机治理研究[M].北京：军事译文出版社,2003，p149.

[4]薛澜等.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003，p120-127.

[5][美]劳伦斯·巴顿.组织危机管理[M].符彩霞译.北京：清华大学出版社，2002.,p303-305.