国有商业银行改革

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摘要：本文从我国国有商业银行经营的历史事实出发，并结合新制度经济学的相关产权理论，分析了政府和国有商业银行之间政企不分的制度根源及政府和国有商业银行在当前情况下的两难境地，从新的分析角度得出我国国有商业银行应该在产权上尤其是在产权清晰方面进行深度改革的结论，并在理论上理清了产权改革的一些关系及应注意的一些问题。同时，本文提出：产权改革不是万能的，它更是一个循序渐进的过程，我们在体制内（产权上）对国有商业银行痛加改革之时，做到体制外改革的快速推进，相信也是卓有成效的。

关键词：国有商业银行产权深度改革快速发展

一、历史的阴影一时难以消除，历史的后遗症一时难以根治

长期以来，我国国有商业银行一直被视为政府的一个部门，其功能无非是辅助中央财政向国有企业提供资金。在传统的计划经济体制下，政府是“老子”，国有银行是“儿子”，老子拨一拨，儿子就像一颗“算盘子”那样动一动；儿子陷入了困境，老子当然不会坐视不救。正是由于这种政企不分、政资不分和政企合一的体制的深刻影响，使得国有银行因历史而留下的阴影一时难以消除，因历史而造成的后遗症一时难以根治，这主要表现在：

1.银行的轴轮不是由市场推动，而是由上级掌握，银行经营效益如何所产生的影响永远小于上级印象如何所产生的影响。比如，行长的产生不是由市场聘用，而是由上级任命，所以他们不必唯市场是瞻，而必须看领导的眼色行事；作为银行的职员，他们的进出升迁不是由银行自己主宰，而是作为国家公务员享受“社会主义优越性”，所他们只要不违法乱纪，就可以无忧无虑地上班，至于干多干少、干好干坏那是另一码事；银行机构设置不是一切为了客户，一切适应市场，而是沿袭计划经济时代的模式，讲究上下对口，左右对齐；网点摆布不是以经济区域为中心向周边辐射，仍然是按行政区域划分，不管效益如何，不管资产质量如何，银行负担如何，该设的要设，不该设的也要设；对于贷款，只要上面有指示，领导有意图，也不论其是死是活，有效无效，只管大胆放就是了；全行上下未能充分认识市场竞争的作用，没有树立现代金融企业意识，各种经营活动仍是靠着一种惯性运动在向前发展，各级行经营目标只是根据上级行的硬要求来进行，很少根据自身情况来指定业务拓展目标，经营绩效不甚理想。

2.银行经营目标混乱，支持经济需要与银行经营双重目标的关系不清，银行经营职能错位，财政职能侵袭了银行领地。政府把金融手段当作调控宏观经济的工具，资金配置主要由政府而不是市场决定，银行承担了支持政府改革特别是国有企业改革的重任和风险，仍经营政策性业务，其代价是低效率的银行体系和巨额不良资产的产生，国有商业银行几乎“垄断”了所有的金融风险。

3.地方政府对银行的干预仍然或明或暗的存在。因为从地方政府的眼光看，银行的钱就是国家的钱，“不用白不用”；从银行的角度来看，身处一地，衣食住行，揽存生息，各个方面都得仰仗地方政府的支持，如果处处违拗，终究没有好果子吃。

4.内部机构设置行政化色彩浓厚，机关化作风严重。主要体现在：部门臃肿重叠，不计成本，行员实行官本位管理，级别现象十分严重；后勤服务、教育、人事、离休干部管理等非经营性部门的占比过重；文山会海现象不仅没有收敛的迹象，反而有加大的趋势，各种低层次、低水平、往返重复的简讯、简报、送阅材料以及与商业银行经营活动无关的各种检查、评比竞赛等活动，不仅扰乱了正常的银行工作秩序，降低了银行工作效率，而且还挤兑了有限的经营资源和成本。

如上所述，计划经济体制下的政企不分、政资合一造成了国有银行的经营窘态，使得历史的阴影一时难以消除，历史的后遗症一时难以根治，但仅仅认识于此是不够的。我们要解决这个问题就必须分析政企不分的制度根源。学者杨瑞龙（1996）等人认为，由于国有产权的内在规定性，使得产权界定模糊是导致政企不分的制度根源。为此，我们有必要首先对产权清晰的定义做一个有效的界定，以统一认识。（1）产权清晰不仅是指法律意义上的，而且是指经济运行机制上的，是把产权清晰当作贯穿于整个经济运行过程中的动态范畴，而不仅仅是作为法律意义上的固态概念。（2）产权清晰不仅是指产权归属上的明确，而且还包括产权保护的有效性；即在产权实现过程当中不同权利主体之间的权、责、利关系上是清楚的。更进一步地说，财产所有者是否有权去损害他人的利益，或者有权制止他人对自己的损害是具有确定性的。

下面再来分析我国国有产权的特性、政企不分的制度根源和国有产权得不到有效保护的原因。

1.由于公有产权在运作过程中具有“不可分性”，因此，在实际的经济运行中，国家所有制变成了政府所有制，即由政府国家占有和行使国有产权，从而形成了政企合一、政资不分的制度基础。在这样的模式下，形成了一种排斥市场机制的高度集权型的计划体制，企业是行政主管部门的附属物，政府对企业进行直接干预和控制。这一方面使得当国家的行政职能、经济调控职能和所有制职能结合在一起时，由于产权界定不清，所有权约束就不再唯一地遵循资产增值与资产收益最大化目标，而是向企业输入与利润最大化目标相悖但体现社会偏好的约束规则，渗透进其他社会政治目标，使其带有鲜明的行政色彩。另一方面也形成了以等级界定权力的方式，形成了资源配置的行政协调机制，其通行的是行政化的竞争规则。在这一规则下，人们对资源和收益分配的多少是由他具有的权力大小确定的，但至于该行为人在其权力范围内干多干少、干好干坏都不会损害他相应的收入，从而造成权、责、利的极不匹配，即国有银行的产权结构安排对国有产权的占用权限按等级规则作了具体的界定，但对行使国有产权所产生的后果由谁来承担并没有严格的界定。

2.由于国有产权的非排他性，从而使得难以排除其他国有产权主体对银行产权的侵占行为，国有企业与国有商业银行并不存在严格意义上的债权债务关系，国有商业银行很难避免自己的产权被国有企业的不良贷款侵蚀，即产生所谓的“公有地悲剧”和“产权拥挤”。

3.由于国有产权的外在性，使得各成员在对公共财产行使权利时，会影响和损害别的成员的利益，进而引发道德风险，产生负的外部效应，没有谁能够对产权行使的结果承担完全的责任。一方面，国有企业对资金需求盲目扩张，没有为投、融资承担风险的责任和意识，没有贷款到期必须归还的约束力；另一方面，地方政府也把信贷资金作为财政资金使用，这些使得大量金融风险都“成功”转嫁给了国有商业银行，国有商业银行也不得不背负沉重的负担“惨淡”经营。

4.由于国有产权安排的先天不足，即所有权主体的非人格化资本行为和剩余索取权的不可转让性使得政府很难通过运用中止合约关系的“退出权”来惩罚企业的违约行为，以达到保护国有产权的目的，这使得国有商业银行在经营管理过程中似乎形成了行政性而非市场性的路径依赖：产权不清，产权没有得到有效保护政企不分银行内部机构失衡，激励约束机制不健全，权、责、利不明确银行经营目标混乱、经营动力不足、约束软化、与政府讨价还价，加上委托人与人的效用函数不一致产生委托冲突银行机构内部出现“分配性努力”超过“生产性努力”的现象，“搭便车”、“偷懒”的行为随处可见产生并强化“内部人控制”委托冲突得到自我强化，加上泡沫经济、金融市场失灵、金融监管失灵、政府失灵的外部催化作用导致银行机构出现四种类型的管理问题，即“技术上的管理不当”、“掩盖式管理”、“绝望管理”、“恶意管理”，内部人控制和委托冲突得到进一步强化银行成为有问题银行银行向政府求救，政府也不得不为银行“买单”。

二、政府和国有商业银行的两难境地

如果我们把国有银行比作一架飞机，过去，国有银行是一架模拟飞机，它只能躺在房子里，飞不上天。现在经过多年的改革，国有银行已经飞上了市场经济的蓝天，但是这是一架教练机，不是真正的战机，因为前舱坐的银行经营者就好像实习驾驶员，后舱里坐的是能控制前舱驾驶系统的教官就类似政府，一旦发生意外或偏离教官设定的航道，实习驾驶员可以向教官求救，教官也可以直接操纵系统。而今，中国加入WTO，那么政府应给国有银行放单飞，让国有银行在市场竞争浪潮中把自己锻造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，具有完善的治理结构，健全的运行机制，明确的经营目标，良好的财务状况的现代金融企业。但由于历史的阴影一时难以消除，历史的后遗症一时难以根治，要让国有银行尽快甩掉历史包袱，要让国有银行尽快与“老子”断绝“父子”关系，与“教练”断绝“师徒”关系，无论是对政府来讲，还是对国有商业银行来讲，都是一个两难境地。

1.对政府而言意味着政府利用四大国有商业银行来直接调控经济、稳定社会的最后手段从此消失；再则，自己抚养了多年的“儿子”就这样去翱翔蓝天，还真有点担心，因此，对政府来讲，这不仅是一个经济抉择，更是一个政治抉择。

2.对国有商业银行而言，首先，值得庆幸的是，银监会的成立对于国有商业银行来讲是一个制度性变革的标志。从理论上讲，银监会的成立为国有商业银行扫清了以前存余的行政性负担和负面影响，政府对国有银行的指令性安排将全面退出，由原来的直接调控和干预换之以间接调控和监督，由原来的行政性管制换之以技术化的金融监管，市场将成为银行经营管理活动最主要的风向标。但对于银监会的具体运作，政府、银监会、国有银行三者之间的关系在具体实践中的体现，政府通过银监会对国有银行的作为与不作为，我们都将拭目以待。其次，这些年来，国有商业银行既有对政府的纵向依赖，也有对市场的横向依赖，可以看出，国有商业银行既想以市场改革为取向，把自己培育成为真正意义上的市场竞争主体，又不想失去政府强有力的支持和保护，很想与政府保持那种“若即若离”的状态。并且，如前所述，国有商业银行几乎对政府形成了路径依赖，“儿子”突然间失去了依靠，难免“无所适从”，难免“迷茫”和“彷徨”，因此，要割裂这层感情，既非一朝一夕所能完成，更是一个痛苦的分娩过程。再次，受计划经济体制的影响，国有商业银行在经营管理过程当中，形成的机关化作风、官商风气与现代商业银行的客户理念、文化营销、品牌形象是格格不入的，而要完成这一转变也非一蹴而就的事情，更是一种洗礼。转三、体制内的深度改革

诚然，割裂政府和国有商业银行之间的这份深厚感情，是谁都不愿干的事情，但我们不能因为不愿为而不去为，不能因为阴影难以消除就不去消除它，不能因为后遗症难以根治就不去根治，否则，我们为此而带来的代价可能更大，付出的成本可能更高。面对现实，回顾历史，展望世界和未来，时不我待，我们要打破政企不分的格局就必须在体制上进行产权的深度改革。

产权制度是企业内部组织制度形成和发挥作用的基础，它为其他各项机制的运行提供了一个制度框架和制度保障。当前，在国有商业银行产权改革过程中，从理论上理清并深刻认识产权改革的一些关系和应注意的几个问题，对于改革实践的顺利展开和推进具有重要的现实指导意义。

1.建立现代产权制度，首先要从产权清晰开始，产权清晰是产权得以存在和发挥作用的基础。但如前所述，产权清晰不仅是指产权归属的明确（事实上，国有商业银行在产权归属上是十分明确的，即属于国家所有；并且，随着国资委的成立，这一产权归属已经具有人格化了），更是指产权保护的有效性，即在产权实现过程当中不同权利主体之间的权、责、利关系上是清楚的。人们都愿意获得权力和利益，不愿意承担责任，承担责任实际上就是劳动的付出和风险的承担。承担的责任大，需要较高的能力，付出更多的劳动，承受较大的风险，就应该获得较多的利益，但如果没有相应的权力作保障，就无法履行责任；如果责任大而利益小，就不能体现公平，员工就不会积极履行责任；如果权力大而责任小，就会出现争权夺利，以权谋私。所以，我们首先要明确权、责、利，再次要使权、责、利相匹配，并引进有效的激励约束机制来强化权、责、利。

2.进行股份制改造，实现产权结构的多元化和分散化是使产权清晰的最中肯的途径。没有产权结构的多元化，没有产权结构配置合理化的制度前提，产权清晰就不会有太大的作为，一味地强调产权清晰，并不能真正做到产权清晰（魏杰，2000）。因为，从经济理论来看，法人财产权只不过是出资人所有权的派生权利，当出资人所有权只有一个主体时，又有谁来监督这个出资人不去任意干预法人财产权，造成对法人财产权的侵蚀呢？

3.我们进行股份制改造，实现产权多元化，并不在其本身，问题的关键也不在于是否国家控股，而在于通过股份制改造，其他的投资主体是否能够形成对控股方的牵制力，进而形成有效的银行治理机制。否则，股份制改造只是改变了国有产权的实现方式，即将政府对银行的干预方式从采取物权方式的直接干预变成了通过股东会与董事会行使股权的间接干预，并未改变国有产权的本质，国有股产权不清、监督机制弱化的内在弊端未得到根除。因此，我们要引入有经济实力且运作规范的投资主体，以对国有控股方形成实质性的牵制作用。

4.股份制改造中必须考虑和解决国家经济金融安全与金融秩序稳定、国家控制金融命脉与全民所有权人格化、金融效率提高与经营机制转换、信贷资产优化与公司利益分配等一系列重大课题，既要尽可能地与国际接轨，又要不脱离中国实际。

5.产权改革应确立一个明确的终极目标，同时要有一个战略规划和改革的整体方案，从根本上改变多年来在金融改革领域存在的目标不清、力度不强、零敲碎打的局面，提高改革的整体互动性。并且要制定改革的具体时间表，一来让改革具有紧迫感，避免改革无限期拖长，增加改革的成本，二来使改革有计划、有秩序、有步骤地进行，以更好地服务于整体战略规划。

6.社会变迁是一个渐进的过程，大环境的改变与完善并不能一蹴而就，它既需要时间，也需要社会资源的投入。同样，产权改革也是一个循序渐进的过程，它需要打破原有的利益格局，进行利益重组，建立新的利益群体与利益格局，这么大的“手术”不能不说是一场革命，如果急于求成，不仅容易使前功尽弃，更有可能涉及到金融安全和社会稳定等重大问题。所以，产权改革的速度应限制在由此而造成的信息沟通成本和协调成本上升的速度低于由此产生的经济效益上升的速度范围内，做到在保持稳定的前提下提高速度和效率。

7.产权改革不是万能的，我们进行股份制改造的目的是为了使产权清晰，我们界定产权的目的是为了有一个良好的现代企业产权制度，并淡化国有商业银行的行政色彩，增强企业意识。但建立了一个良好的、清晰的、能顺畅流动的产权制度并不代表就有了良好的企业组织制度，并不代表就有了规范的公司法人治理结构和企业领导制度，并不代表就有了科学的企业劳动分配制度与激励约束机制，并不代表就有了能充分反映资产负债和经营情况、确保企业所有权益的会计制度。

同时，清晰的产权并不一定等于资源配置效率的提高，产权需要界定和保护并不全是由资源的配置无效率所导致的。由于金融资源的稀缺、资产的专用性、信息不对称、“搭便车”、“偷懒”等机会主义行为的存在，使得金融交易费用大于零，从而需要界定产权。英国经济学家马丁和帕克认为，企业效益与产权归属没有必然的联系，而与市场竞争程度有关；澳大利亚经济学教授泰藤朗的综合性研究结果也表明，竞争才是企业治理机制往经济效益方面改善的根本保证条件；超产权理论认为，要使企业改善自身治理机制，提高效率，基本动力是引入竞争，而变动产权只是改变机制的一种手段。

可见，清晰的产权并不意味着国有商业银行经营绩效的增进和市场竞争力的提高，商业银行在经营管理过程当中的问题就能因此而解决，它只是为其他问题的解决提供了一个良好的制度框架和基本前提，许多问题的解决与发展还有赖于商业银行市场机制的形成与有效运做，我们不应过分夸大产权的作用而忽视其他层面的改革。

四、体制外改革的快速推进

如上所述，产权改革不是万能的，也是一个循序渐进的过程，因此，我们在产权上进行

深度改革的同时，做到体制外改革的同步推进相信也是卓有成效的。

首先，在经营管理理念上，要转变原来的官商理念，以市场为导向，以客户和客户信息为中心，树立起服务理念、客户理念、创新理念、效益理念、风险理念、学习理念、人本理念，做到“洗牌先洗脑”。

在业务体系上，要进行资产、负债业务创新，大力发展中间业务，以创造新的利润来源；在业务流程上，要坚持以客户为中心的原则，重新辨别、分解、评估流程，运用现代信息技术，进行业务流程再造；在组织模式上，要变原有的等级权力控制型组织为现代的学习型组织，强调团队共同愿景，强调信息共享，强调系统思考组织背后的深度问题；在管理模式上，要变原有的垂直化、科层式的金字塔状的管理模式为现代的柔性化、人本化的扁平状管理模式，压缩管理环节，缩短管理半径，使信息快速流通，使决策高效执行；在运营机制上，要树立市场营销观念，大力推行客户经理制，实现银行与客户的单点接触，一方面满足客户全方位、多层次的个性化需求，培养客户忠诚度，另一方面收集市场信息，反馈客户需求，为银行进行产品创新提供现实依据；在激励约束机制上，要一改过去的大平均主义，按行政级别评定绩效，而应按照“贡献优先、效益优先”的原则重新制定薪酬标准，设计薪酬结构；在信息化建设上，要继续加大电子化建设的投入，构建客户综合服务网络、全球银行间的网络系统、银行内部通信网络，加快并完善柜台业务处理系统、自动服务系统、清算转账系统、办公自动化系统、资产负债管理系统、以数据挖掘和数据仓库技术为核心的决策支持系统，以全面提高业务和管理的技术含量，为银行提高效率，降低成本，控制风险和完善功能创造条件；在人力资本方面，要进一步优化人才结构，尤其是引进一些国际性的、复合型的专业核心人才，同时，要营造一种良好的企业文化和环境为员工提供一个没有“天花板”和“栏杆”的舞台，让员工为自己也为银行创造最大价值。

参考文献：

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2.张军，1991：《现代产权经济学》，上海三联出版社。

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