旅游市场政策取向

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[摘要]本文首先对国际金融危机、旅游业创汇减弱等目前旅游业发展的新形势进行了分析。在此基础上提出将国家发展三大旅游市场的现行政策“大力发展入境旅游、积极发展国民旅游、规范发展出境旅游”，调整为“优先发展国内旅游，大力提升入境旅游”这一新的政策主张。新形势下。该政策新取向的讨论将对科学判断国家发展旅游业宏观形势、研制相应国家政策有一定的参考价值。

[关键词]三大旅游市场；政策取向

大力发展入境旅游、积极发展国内旅游、规范发展出境旅游，是我国发展三大旅游市场的现行国家政策。随着国际金融危机影响加重，入境旅游创汇战略地位下降，扩大内需上升为长期国家战略，调整现行政策已是市场所逼、大势所趋。

一、我国旅游业发展面临的新形势和新环境

(一)国际性金融危机构成巨大冲击

据世界旅游组织预测，受国际金融危机影响，今年全球旅游增长率将低于3％；全球旅游收入低于上年的6050亿欧元和5.6％的增长率。其影响特征有：其一，影响程度深。世界经济形势空前严峻，有可能继20世纪70年代初石油危机、80年代初世界经济危机后，成为全球旅游市场的第三轮强力经济冲击波。其二，冲击机理特殊。各类危机中，“非典”、“地震”、“9·11”等天灾人祸属外因。影响范围窄、程度浅，冲击来得急、去得快，呈V型轨迹衰退。本次危机波及供需，属内因，起质变作用，导致需求萎缩、经济引擎熄火，衰退轨迹呈“缓降慢升、低谷徘徊”的变体U型。其三，全球化使危机雪上加霜。作为双刃剑的全球化日益加深，既加强了各国旅游业的联系，又加重了世界旅游的脆弱性，加剧了市场动荡，加大了应对难度。这场危机对我国旅游业的影响主要表现在：

1、对居民旅游需求的影响

危机对中国经济影响虽然有限，但风险本身的不确定、不稳定，将压抑居民释放旅游需求。外资撤离、出口减少、中小企业倒闭、失业增多、资金短缺、股市震荡、房价高企等，致使经济预期看低，出游信心下降。从国内旅游需求看，长线游、高端游可能最先遭殃，公务差旅、奖励旅游、高尔夫、会议活动等面临需求下滑风险。从出境旅游需求看，高端公务类、休闲类产品需求可能下降，远程出游也不排除下降可能；但考虑到出国旅游规模不足1200万，基数小，冲击有限。

2、对外部旅游需求的影响

外部需求减弱，入境旅游需求端失去增长动力。今年前10个月，受多重因素制约，入境旅游表现出以下特征：一是客源输入进入下行状态，市场行情整体低靡。入境旅游者、入境过夜者、外汇收入全面下降，显示入境旅游面临严峻考验。二是主客源国下滑面扩大，韩日领头市场降幅达两位数。共有13个主要客源国不同程度下滑，下滑面逐月扩大、程度加深，部分沦为“重灾区”。三是远程客源全线大幅跌落，持续多年高速运转的远程“发动机”熄火。远程市场一路狂跌，触底反弹信号微弱，外国人市场新兴动力源被切断。四是中国香港、俄罗斯分别成为平抑入境旅游和外国人市场的两大“稳定器”。中国香港逆势微幅增长，俄罗斯强劲增长10％，发挥了“稳定器”作用。

3、对市场供给及企业经营的影响

全球范围内财富缩水、资金趋紧、经济衰退，我国旅游业引进外资的外部环境有恶化倾向。外部需求减少，旅游企业经营国际业务困难加大。资料显示，各旅行社入境业务不振，市场预期悲观，被迫转向本国居民需求，经营薄利多销的国内游和有较大利润空间的出境游。

透过危机，可得出以下启示：第一，市场政策宜与时俱进、应势而变。产业环境因时而变、因势而异，宏观政策调整时机已熟，势在必行，特别要赋予国内旅游更加突出的战略定位。第二，旅游业将进入下行周期。危机加速蔓延，世界经济和中国经济步入下行通道，出游信心低迷，市场减速甚至低迷几成定局，宜密切跟踪，研究对策，长期备战。第三，危机对不同地区、不同行业、不同市场影响不同。资料显示，上海以外向型经济为主，国际依赖性和敏感性强，外界危机传导快，通道多，影响深，业界反映“寒冬已经来临”。浙江民营经济发达，市场有国内客源支撑、国内消费托底，影响相对较小。旅行社、航空业、高星级酒店困难大；入境游、长线游、高端游冲击大。

(二)入境旅游创汇依赖逐步减弱

1、创汇功能大幅弱化

30年来，旅游外汇收入年均增长近20％、国家外汇储备年均增长35％。国家外汇储备总量中，旅游外汇所占比重“先扬后抑”。改革开放初期，比重超过30％，1986年甚至高达74％；但自20世纪90年代起逐渐下降，90年代后期仅维持在10％左右。2007年，已降至历史最低的2.7％。30％到不足3％的巨大反差，表明其创汇功能已完全丧失战略意义。

2、在服务贸易格局中的地位下降

改革开放中期以前，入境旅游始终是保持国际贸易收支平衡的重量级平衡器。随着国际贸易范围扩大、种类增多，其创汇比重已累计下降20个百分点。2002年前，旅游外汇收入占服务贸易总收入的比重始终在50％之上；自2003年起，比重逐年大幅下滑，维持在约35％的水平；2007年，下滑至历史最低的30％。

3、贸易收支平衡并非旅游发达水平的衡量指标

贸易指数正负与否、旅游收支盈与亏，只是衡量该国国际旅游贸易竞争力的一项指标，并不能全面准确反映一国旅游业的综合实力和发展水平。诸多旅游发达国家的旅游贸易指数均为负值，旅游进口大于旅游出口。譬如，20世纪90年代以来，美国、西班牙、意大利、德国的旅游贸易指数几乎始终为负值，且仍呈继续降低趋势；巴西、印度、墨西哥等发展中国家的旅游贸易指数也在－0.1以下。可以初步判断，国际旅游仅是旅游业组成部分之一，局部难以左右整体；保持总体国际收支平衡是一国追求的宏观目标，个别部门或行业收不抵支是可以接受的。在外汇储备高企不下、旅游创汇比重微不足道的时代背景下，我们不宜过分追求贸易顺差、强调贸易平衡，不宜将提升贸易指数作为发展旅游业的终极任务和战略目标。

(三)国情、国策凸现国民旅游的重要性

1、我国进入民生时代，旅游业应成为民生产业

民生是当前中国最大的政治，是执政理念的根基。满足最广大人民的旅游意愿，保障最广大人民的旅游权益，是立业之本、发展之基。应更加重视在旅游过程中反映出来的民声、民需、民愿，应游客之需，解游客之急，排游客之难，切实满足和保障国民的旅游需求。首先，优先发展国内旅游，把国内旅游摆到更加突出、更加重要的位置。特别要把握国家扩大内需的政策利好，挖掘国家民生保障体系改善蕴含的商机。其次，提升出境旅游品质，质量优先。兼顾规模。

2、我国进入内需时代，旅游业应成为动力产业

可以预见，在今后相当长时期内，“扩内需”将成为我国经济发展的主旋律。为此，要在确保入境旅游外部需求不出现大滑坡的同时，更加关注国民旅游这一内部需求，识别、满足、提升、扩大内部需求。优先发展国内旅游，扩规模，提速度，上档次，调结构，促效益；提升国民出境旅游品质，保障权益，扩大其国内消费部分。

二、适时而变，应势而为，调整三大市场宏观政策，形成更宏观、更清晰、更有效的政策引导

(一)关于三大市场的两个基础观点

观点一：三大市场是国家层面拉动旅游业的三驾马车，肩负不同使命，具备不同功能，任何时候都不能偏废其一。“三”是保平稳、促均衡的底线数字。三大市场中，可因一时一地一事倚重其一，但站在战略高度、长远角度，三者宜和谐发展，彼此促进。只有三驾马车并驾齐驱开足马力，旅游业才能在国家乃至国际上赢取应有地位。这一点，既为旅游发达国家所印证，也是我国旅游业的取胜之道。转观点二：三大市场分类是国家行为，体现了国家意志，地方层面则更为关注到访市场和本地市场。从国家层面看，市场分入境旅游、国民旅游(即国内旅游和出境旅游)。入境旅游可宣传国家形象，展示国家实力，国民旅游旨在满足本国国民旅游需求，保障其权益，两者显然都应成为国家行为，反映国家意志。从地方来看，则更偏重到访市场(即入境游客和非本地居民游客)、本地市场(即当地游客)，而淡化对本地居民外出旅游(即赴外旅游和出境旅游)的利益关切。

(二)关于三大市场的重新定位

规律表明，国内旅游应回归其优先地位。先国内旅游、后入境旅游、再出境旅游，既是各国通行路径，也符合旅游全球化的基本规律。各国旅游业普遍“先国内、后国际”，遵循“先行发展国内旅游、再依次发展入境旅游和出境旅游”的发展路径，有着脉络清晰的逻辑轨迹。率先发展国内旅游，优先满足国民需求，体现“国民优先”的产业关切和“民族利益优先”的最初动机；提升旅游发展水平，培育全民旅游意识。借助既有旅游设施和环境，入境旅游步其后尘，进入发展轨道。随着全民旅游风尚提高和经济水平改善，出境旅游需求逐步释放出来。

根据客观规律和形势发展的双重要求，我国发展三大旅游市场的政策立场、政策主张、政策内涵、政策目标都应与时俱进，做出相应调整。建议将现有政策表述为“优先发展国民旅游，大力提升入境旅游”。科学发展观的核心是以人为本。旅游业是民生产业，“生”指广大人民。满足最广大人民群众的旅游需求，是发展旅游业的根本目的和立足点。发展旅游业，国民旅游是目的，入境旅游是手段；国民旅游居优先地位，入境旅游服务和服从于国民旅游。

新政思路的特点有：一是更加突出“以人为本、民生优先”的产业导向；二是更加突出“品质优先，量质并重”的目标取向；三是更加突出“国民旅游是目的，入境旅游是手段”的市场定位；四是更加突出“满足内部外部两种需求，利用国内国际两个市场”的战略统筹。

1、优先发展国民旅游

国民旅游由国内旅游、出境旅游构成，出游主体均为本国国民。优先发展国内旅游，应坚持全方位优先、全方位发展，坚持“培育风气，扩大规模，加快速度，优化结构，提升质量，保障权益”24字方针。优先发展出境旅游，指统筹战略部署，应优先考虑与出境旅游相关的“扩大范围”、“提升质量”两项重点工作。“扩大范围”，指既要扩大ADS范围、丰富出境旅游选择，又涉及改进运力、完善签证等出入境环节。“提升质量”，指要围绕提升国民出境旅游质量，重点推进目的地中文导游、中文标识及中国餐馆建设、中文电视节目开通，配合实施企业走出去战略；保障合法权益，建立境外突发事件处理机制；教育国民，引导消费、倡导文明旅游。

2、大力提升入境旅游

应坚持重“提升”，以“提升”促“发展”的总体方针。做好“五大提升”：一是提升形象。提升国家形象，加大海外宣传，实现中国与国际社会更好连接。二是提升比重。提升外国游客比重，特别是欧美及俄罗斯欧洲部分等远程市场比重。2007年外国游客2611万，不足入境市场的20％。三是提升效益。提升集约化、质量型发展水平，开发高端产品，开拓高端市场，刺激高端消费，提升花费水平。四是提升地位。提升在国际分工体系中的位置，实现价值链由低端向高端跃进、业务链由下游向上游跨越。五是提升实力。提升国际竞争力和综合实力，增强国际话语权、市场定价权、规则制定权。

(三)市场功能及相应建议

1、国民旅游

国民旅游是发展旅游业的根本目的与根本利益，是提升巩固产业宏观定位的重要途径。其主要功能是识别、适应、满足、保障广大人民群众日益增长的旅游需求，关注民声，满足民需，体现民意，促进民生。

(1)国内旅游

国内旅游宜着重强化经济功能、社会功能。首先，以“融入扩大内需、服务经济的国家战略统筹”为第一要务，以“促进就业，以城带乡，拉动各业，扩大内需”为主攻方向，继改革开放初期入境旅游纳入国家创汇战略后，再度在国家扩大内需战略决策中引起宏观关注。其次，消费意识、行为偏好、社会风尚决定民族行为与产业兴衰；要通过国内旅游，培育全民旅游意识和社会风尚，打牢产业根基。爱国主义教育，事关国家兴亡、民族昌衰；要通过国内旅游，增强文化认同，凝聚民族精神，倡导柔性、文明、开放、互动的人际交往方式，促进人的和谐，构建心灵和谐。

现阶段，国内旅游宜着力“培育风尚，统筹资源，完善功能”。第一，培育风尚。建议联合宣传等部门，发挥主流媒体及新兴媒介对消费与风尚的权威引导，开辟旅游专栏，倡导旅游、引导旅游，使旅游理念深入人心；联合教育部门，在课本、课程、素质培养中适当导入旅游元素，学生社会实践中增加修学旅游；制定国民休闲旅游计划，全面落实带薪休假制度，强制实行福利旅游，鼓励开展奖励旅游，倡导委托旅行社安排商务政务旅行活动；将旅游作为居民生活质量指数、幸福指数的参数。第二，统筹资源。用好国家、地方两种资源，统调政府、部门、企业三块资金，一盘棋行动，形成规模效应。譬如，2005年地方、企业共投放央视广告7亿元，建议国家层面通盘考虑、组合资源，形成一揽子广告计划，统一投放，整合营销；建议科学引导各地国内旅游宣传口号，对优秀口号或评或荐，树立标杆，并推出国内旅游国家整体口号。第三，完善功能。增强产品的多样性、层级化、体系性，满足不同人群、不同目的、不同时段的旅游需求；加强市场监管，保障权益；发展乡村旅游，扩大短线游、周边游、周末游；加大产业融合研究，营造各产业彼此拉动、互惠互利的产业共生现象。

(2)出境旅游

出境旅游宜着重强化外交功能、文化功能。首先，新时期下我国外交战略日益强调人文交往、柔性外交。我国出境旅游潜力大、增速快、消费高，各国趋之若鹜。出境市场升级为承载国家战略意图的外交资源，多双边交往、高层出访中曾多次动用这笔资源，收效甚好。今后，应继续强化其外交功能，服务时局。其次，推动中华文化走出去，促进文明交流，是文化大发展大繁荣国家战略的应有之义。发展出境旅游，有利于传播中华文明，推动文化共赏。文化建设中旅游业展示出的这些新功能、新优势，应高度关注。

现阶段发展出境旅游，首先，应认清“起步阶段”的现状。目前，出国公民仅占出境公民的29％，表明真正意义上的出国旅游仍在起步阶段。应针对市场实情，实施相应战略。其次，以市场换市场。加强与ADS客源互换，互动宣传，增强运力，加大合作，疏通海外客源输入通道。其三，配套实施企业走出去战略。根据国民出境需求特点与空间流向，鼓励企业走出去建设酒店、旅行社、餐馆，培育民族品牌，增强跨国经营本领，提高国际竞争力，满足国民旅游需求。其四，提升国际地位。运用市场资源，在国际分工与竞争中，提高讨价还价能力，钳制客源能力，左右价格能力。其五，保障国民权益。运用市场、外交、行政等手段，提高国民旅游品质，保障其合法权益。

2、入境旅游

大力提升入境旅游，既要重视经济功能，更要发挥其文化传播功能、贸易平衡功能、全球化功能。配合文化大发展大繁荣战略，成为国际社会观察中国的“文化万花筒”；适应出境旅游的飞速发展，成为改善国际旅游贸易条件的“战略平衡器”；放眼全球化，成为全球化资源，使入境游客扮演连接中国与世界的“全球化使者”。

大力提升入境旅游，首先，创新竞争理念。硬实力与软实力双管齐下，传统比较优势与现代竞争优势交替运用。尤其要重视旅游推广与文化输出的互动，使之成为国家行为。其次，打好三张“牌”。以国家旅游形象为统领，打“形象牌”，策划中国旅游业整体形象，形成口号、标识、媒体推广及业界公关规划等品牌培育思路，强化形象力、品牌力。打“专业牌”，重视旅游推广的专业运作，提高推广质量。借鉴发达国家先进理念和行事方式，科学效仿，有取有舍，为我所用；改进推广模式，考虑对方文化社会背景，在专业化语境中与客源市场对话；重大推广活动要科学论证，专业运作，后续评估。打“文化牌”，倚重文化内涵与文化魅力，凸显文化主题，借助文化的穿透力和影响力，将我国旅游形象根植于客源市场，培育客源可持续成长力。