旅游预警机制建立

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内容摘要：自2000年实行“黄金周”长假制度以来，假日旅游迅速兴起，国内旅游和出境旅游全面升温以至火暴，闸涌式的大众旅游成为很多旅游者惨痛的记忆，因此众多的旅游者出游心理与行为变得更加理智。人们希望象收看天气预报一样收看旅游预报，做到人没出门、心中有数。建立和进一步完善现行的旅游预报制度，加快旅游预警机制的建立和完善，是发展我国旅游业必须做好的一项工作。

关键词：完善旅游预警必要性

长期以来，我国的旅游预警制度基本上是个空白，旅客出行处于盲目状态。随着大众旅游的不断发展，尤其是延长假日时间以来，旅游者对旅游预警的需求日益强烈。国家旅游局与国家统计局于2001年开始联手建立的国内假日旅游信息预报，在每个“黄金周”期间，在中央电视台等媒体向游客预先全国数十个景点两三天之内的多种旅游信息，对旅游景区景点的旅游人数、接待能力进行预测、预警，并进行动态跟踪、监测。此举对大众化旅游的普及和发展，起到了很好的推动作用。

旅游预警制度是为准确提供旅游的发展态势信息，引导和方便人们假日旅游，促进各地旅游资源优化配置，进一步推动假日经济持续、快速、健康发展而组建的一种信息系统。该系统主要以一定的标准监测、统计重点旅游城市和旅游风景区以及境外旅游目的地的旅游住宿设施状况、旅行社组接团、当时客流量以及民航、铁路、水运等相关旅游信息，并向全社会公开。旅游预警制度的建立，将有效缓解旅游者出游难的问题，既可以规范经营者，又可以正确引导消费者。

旅游预警机制有利于破解假日旅游难题

每年“黄金周”期间，由于信息不畅，各大旅游景点人满为患，旅客挤不上车，订不上票，住不上店的现象十分普遍。热门旅游景点人满为患，新开发景点因缺乏知名度而门可罗雀。节后，各地旅游投诉大幅上升。此外，许多旅行社对各景点客流量很难做到心中有数，因为除冷僻新线路外，一些热门线路客流量很难估计，而且各地旅行社的组团计划一般都有一个提前运作的周期，在有关旅游信息预报前组团计划就已制定，旅行社对于已经签定的合同不能随意毁约，组团计划与成团事实往往形成反差。

为了加强对旅游高峰客流量的管理和引导，合理分流客源，使知名旅游景点不致因游客过多而带来服务质量问题，又能让新景点提高知名度，从而在总体上进一步做大假日旅游市场，建立国家、省、市三级旅游预警系统，是破解假日旅游难题的必要措施。预警制度要解决的症结主要有三个方面：

旅行社组团难

每到长假来临时，许多人认为，由于散客在吃、住、行等方面苦不堪言，出游最好找旅行社。应该说，旅行社在旅游旺季不存在“吃不饱”的问题，但事实是各旅行社普遍出现“吃不饱”，报名人数比平时减少，长假前三四天，一些旅行社手中空置的票额多得被迫降价销售，甚至出现因人数不足游客退团、旅行社不组团的现象。旅行社吃不饱的根本原因是报价太高。“黄金周”期间，很多旅行社铆足了劲要“抓住机遇”，狠狠地赚一把，把自己摆在卖方市场的地位，平时可以打折的机票价格开始不打折，火车票手续费高得吓人，各条旅游线路纷纷涨价。旅馆房价在涨，交通费在涨，一些景点门票也在涨。涨价使一批游客打了退堂鼓，部分人被吓得不敢出门，捂紧钱袋，“黄金周”的含金量大打折扣。

游客买票难

“买票难”是众多出行者最头疼的一件事，为一张机票或火车票，到处求人帮忙，或者不得不从票贩子手里买票。上了车，遭遇的很可能是“艰难的旅程”：人挤人，无座位，无开水……可谓是花钱买罪受。旅游者有了一次这样的经历，就会形成每次出游的心理障碍。

最近的几次“黄金周”开始前，由于交通运输部门预先做了安排，交通的“瓶颈”已经打开。但是，另一个问题依然让出游者吃不消：小范围交通依旧拥堵不堪。在景区景点内，人流拥挤、停车困难，游客排队买门票，需要花几十分钟甚至几个小时，浪费了时间，游兴大打折扣。

预警调控难

“黄金周”之前，各级旅游组织纷纷公开景区情况的统计，覆盖面几乎达到所有旅游城市的同旅游相关的具体情况。政府部门希望借助这一指挥棒，为旅游者提供服务。但游客首先发现，这个预警信息不够真实、全面。比如，许多游客从预报上发现某地的旅馆“未满”，兴冲冲跑去，的确“未满”，但是早先200元一间的标房已涨到400元甚至更高，即使“未满”，谁敢久留？还有，某日的预报说，此处人满为患，彼处人却不多。那么后几日，许多人可能不去此处改去彼处，结果彼处的人多起来，此处的人反倒少了。对于一些政府部门来说，这根指挥棒在客观上会失灵。一方面是有车族和自助游的散客越来越多，政府不可能将规定时间段内所有旅游者的行踪纳入其中；另一方面，则受交通状况、预报的密度以及各景区、景点是否愿意准确汇报人流情况等因素的制约。与以前相比，最近的几个“黄金周”许多景点未出现“井喷”现象，主要原因在于人们对以前出游的“惨痛记忆”。如何帮助旅游者恢复被挫伤的积极性，为旅游者提供准确的旅游信息，准确的旅游预警是可行的办法。

旅游预警制度有利于保证国内旅游正常运营

一些言过其实、不切实际的虚假旅游预警信息吓得旅游散客担心吃、住、行、游无着落而不敢出行，也使旅行社损失不少。旅游预警反倒起了反作用，这显然与其建立的初衷背道而驰。究其原因，在旅游高峰到来之前，各级旅游部门所的信息大多只是旅行社的订票订房统计，并不是组团数字，在游客真正出行前仍是虚拟状态。由于有的游客被不准确的信息吓退，到头来，许多旅游景区景点的实际进场游客只达到其接待能力的一半甚至更少，生意还不如平常，造成旅游资源的极大浪费。这是因为旅游预警信息产生了盲区，出现了与市场脱节的现象。

由于我国假日旅游预报机制建立时间不长，可能存在数据采集面较窄，，数据重复统计并欠准确等情形。就当前的国内旅游形势而言，远程游客减少幅度较大，民航、铁路和全国各主要景区，均“吃不饱”而使收入大减。不少游客也抱怨，由于受到错误信息的影响而未能按原计划成行。城市周边游的火爆，却成为旅游的主流，尽管旅游人数和收入都增加了，但也掩盖了错误信息误导带来的远程游客大幅减少的问题。

旅游业是一个很脆弱的行业。政治、经济、疾病，乃至自然气候等不确定因素都可能成为制约旅游市场发展的羁绊；而准确的旅游预警则能让人们比较明确地了解旅游目的地的真实情况，不仅使游客们能未雨绸缪，也避免旅行社陷于被动。在我国刚刚兴起黄金周旅游热潮初期，国内一些旅游景点曾因为人满为患而出现过混乱局面。后来，国家旅游局迅速出击，建立起了全国假日旅游预报制度，为旅行团、旅游点管理、旅客出行提供了及时而准确的信息，旅游景点的混乱场面得到了有效遏制。对旅客来说，有了可以随时查阅的旅游预警信息可以避免出现不必要的恐慌；对旅行社来说，及时准确的旅游预警信息更是他们变被动为主动的源泉。旅游景区景点根据有关预警信息对客流量的正确估计和判断，有利于景区景点采取相应对策，维护正常运营。

旅游预警制度有利于控制和减少风险

随着中国公民出境者越来越多，出境旅游安全已经成为一个不能忽视的问题。除了交通事故外，旅游者也越来越热衷于探险游，或单枪匹马的背包游，旅游期间可能遇到危险处境或身体突发急病等情况，身处人地两生的异地他乡的旅游者往往束手无策。如果旅游者事先得到预警信息，在应付各种令人头疼的问题的同时，就可以大大地减少伤亡和损失。近几年，发生在泰国的“登革热”事件、印尼旅游胜地巴厘岛针对外国游客的爆炸案、菲律宾的人质危机、美国“9.11”恐怖事件，2003年中国的“非典”和2004年一些地方的“禽流感”等，仿佛给中国旅游业提了个醒。一些专家已呼吁中国尽快建立出境旅游安全预警相关制度，以应对中国公民出境旅游和外国旅游者来华旅游人数迅速增长的局面。

由于没有完善的出境旅游预警系统的帮助，一些已经投入了财力、物力准备开辟境外旅游新线路的旅行社，遇到突发事件如疾病、瘟疫、战争、暴乱导致游客临时退团的情形，即使已经与旅游者签定了合同，也会“被迫”毁约，致使“竹篮打水一场空”，不仅旅行社损失巨大，而且旅游者也因为退团而损失了手续费和定金，还可能引起不必要的纠纷。可见，由有关部门对境内外一些影响旅游的事件，如疫情、战争、社会问题、政治问题予以并警示，有利于旅行社预见问题并采取积极措施。此外，这也是对游客知情权的一种尊重。像美国、日本等一些旅游发达的国家，已经成立了专门机构，来进行出境国家的旅游预警，如当地的安全状况、疫情状况、交通状况甚至投资状况、法律环境等，进行综合的预报。我国在黄金周期间，已经成立了“黄金周部际协调办公室”，应该说，有关部门已经意识到建立旅游预警系统的重要性，但是这主要是针对国内旅游而言的，而且还不够成熟。

目前世界上的出境旅游预警系统大致分为“健康预警”和“政治预警”两类。前者如疾病、瘟疫，后者如国家关系紧张、断交等。随着中国旅游目的地的不断增加，“出境旅游安全预警”——这个许多旅游者原本认为事不关己的东西，已迫在眉睫。

旅游预警制度有利于旅游纠纷的合理解决

自2001年9月1日开始实施的《旅行社投保旅行社责任保险规定》，旅行社的投保行为和保险公司的责任进行了明确的划分。该《规定》要求由旅行社根据保险合同的约定向保险公司支付相应保险费，一旦发生事故，则由保险公司代表旅行社赔付旅游者。旅行社投保的责任范围包括：旅游者人身伤亡；旅游者因治疗支出的交通费、医疗费；旅游者行李和物品丢失、损坏或被盗等赔偿责任。旅行社投保责任险的金额不低于国内旅游每人责任赔偿限额8万元，入境、出境游每人限额16万元。

旅行社责任险投保人是旅行社，承担的是由于旅行社的责任造成的游客人身伤亡和财产损失等相关费用的赔偿，赔偿由保险公司给付。而旅途当中，个人选择不在行程安排之内的如骑马、漂流等有危险的项目、离团出行不慎发生摔伤、交通事故及其他伤亡意外和财产损失，则不在旅行社责任险的赔偿范围之内。而人身意外保险则包括了这些内容，但这是由游客自主决定购买的险种。目前，已有一半以上的国内游客购买意外险。还有一些旅行社，提醒出境游游客为自己上一份“紧急救援险”。

让保险公司为游客出行的风险“埋单”，既在情理之中，也是旅行社的如意算盘。如果赴已经有战争或将采取军事行动的国家旅游或进行商务活动，游客可能会遭到拒保。因为战争属于“除外责任”，也就是说，保险公司可以不接受这些游客的投保或者不承担责任。随着保险内容的细化，凡是有一定危险的旅游项目，也被一些保险公司划出责任范围。如在旅行社购买责任险时，行程中的“极限运动”如潜水、蹦极等，将被划出保险范围。在出境游中，“意外”已经成为困扰旅行社出境游业务的致命伤，如一些很难预料的恐怖事件、投毒、抢劫甚至劫机事件、因为当地旅游设施不完善而造成的意外事故，还有财产遗失和突发性疾病的困扰等。对于到哪些国家和地区的出境旅游，可以拒保或者追加保额，各保险公司没有一个统一的标准。关于国家安全危机的信息，哪个部门说了算，发生什么情况才算战争，没有特别权威部门来评定。这些情形往往成为保险公司拒赔的理由，容易引起保险纠纷，旅游者的保险权益得不到保障。

对于可以拒保或者追加保金的行为，保险公司不能自己说了算，应该由权威机构的旅游预警信息作为可以拒保或者追加保金的客观依据，一般应以国家旅游局、外交部或国务院的信息为准。可见，官方的、权威的出境旅游预警信息对于合理判断旅游风险的大小，解决出境旅游中的某些旅游保险纠纷有着十分重要的意义。

旅游预警制度的完善有利于巩固和提高国际形象

我国各级政府高度重视旅游业的发展，大力倡导发展旅游业、培育新的经济增长点、构筑新的支柱产业，全国已有23个省、自治区、直辖市将旅游业明确定位为当地经济发展的支柱产业、主导产业、第三产业的先导产业或龙头产业。中国的旅游业已经步入了一个高速发展的时期。2001年北京申奥成功，同年我国加入世界贸易组织，旅游业已成为第一个与世界接轨的产业。据世界旅游组织预测，到2020年全球国际旅游者将达到16亿人次、国际旅游消费将达到2万亿美元，其年均增长率将分别达到4.35%和6.7%，远远高于世界财富年均增长3%的水平。届时，中国将成为世界第一位的旅游目的地国家和第四位的客源输出国。

目前在我国的国内旅游方面，黄金周的旅游预报发挥的作用可谓越来越大，而且日趋成熟。但是在针对越来越多的出境游目的地国家和地区的旅游预警方面，却与我国日益提高的旅游大国地位极不相符。目前我国尚未完全建立起成熟的出境旅游预警相关制度，而一些旅游大国都已经建立了旅游目的地国家的预警系统。正是这些预警系统的存在，为这些国家的公民出境旅游做了很好的指南。中国要成为旅游大国，提高旅游业在国际上的影响和地位，出境旅游、入境旅游和国内旅游应该“三管齐下”，相应的，建立与完善各级各类旅游信息预警制度势在必行。

在现有的节假日、双休日“出行参考”的基础上，建立和进一步完善旅游预报制度尤其是出境旅游预警制度，不仅可以减弱旅游活动的季节性，缓解或消除供求之间的矛盾，有利于旅游资源、生态环境的保护；而且有利于加强旅游经营和管理，有利于设施设备和人力资源的充分利用，将发展旅游业的成本降到最低点；更有利于旅游服务质量的提高，使旅游市场真正进入买方市场。

参考资料：

1.王兴斌，假日旅游潮的特点与对策[J]，旅游产业规划指南，北京：中国旅游出版社，2000

2.苏琳，下个假日您还出游吗[N]，经济日报，2000