扩权绩效管理
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内容提要：强县扩权政策的实施，使经济强县（市）的发展增添动力，激发活力，增强实力，推动了县域经济的持续快速发展。扩权使义乌市经济综合实力由2001年第19位上升至2007年第10位，社会各项事业快速发展。但是由于体制的限制，扩权改革成为“桌子底下放风筝”，遇到了“天花板”，遵循市场规律，改革的路径最好是一革到底。
义乌市强县扩权绩效分析(1)
从2002年至今，浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况，将一部分原归属于区域中心城市地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县(市)
”，这些调整省内市县经济关系的破蛹之举，被称为强县扩权。扩权浪潮中，义乌始终处于浪尖，义乌扩权试点的成败可能会成为一个重要的标杆。
一、强县扩权的历史回顾
（一）浙江持续四次扩权改革
1992年、1997年、2002年、2006年浙江省四次出台政策措施，在全国率先开展经济强县扩权改革。
1992
年，浙江省率先推行“强县扩权”试点，出台萧山、余杭、鄞县、慈溪诸暨、绍兴、桐乡、余姚、海宁、温岭、上虞、富阳、黄岩等13
个县(市)扩权政策。扩大了它们在基本建设、技术改造和外商投资项目审批权等方面的经济管理权限。
1997年，同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限。
2002年8月17日，浙江省委办公厅下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)
经济管理权限的通知》，按照“能放都放”的总体原则，再次扩大放权领域和放权事项，将原属地级市的经济管理权限的313项涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项下放到绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市、余姚市、乐清市、瑞安市、上虞市、义乌市、海宁市、桐乡市、富阳市、东阳市、平湖市、玉环县、临安市、嘉善县以及杭州市萧山区、余杭区和宁波市鄞州区等20个县级行政区，这几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。除国家法律法规有明确规定的外，原要求须经市审批或由市管理的，扩权后则由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。
2006年11月14日，中共浙江省委办公厅、浙省人民政府办公厅下文《
关于开展扩大义乌市经社会管理权限改革试点工作的若干意见》，以义乌为扩权试点，开始浙江省的第四轮强县扩权。根据规定，义乌市政府在某些方面将获得与上级政府金华市政府相当的权力。这份文件列出的“扩权”事项主要在两方面。一是进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。除规划管理、重要资源配置及重大社会事务管理外，还赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市行使批准和管理权；少量规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，也可采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限。二是调整和完善有关管理体制和机构设置。除了海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能提升，义乌市还获得了调整优化政府机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的特权。义乌市的党政主要领导也可采取适当方式予以高配。在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。扩权之后，义乌市可根据经济社会发展需要，按照全面履行政府职能的要求，研究提出调整优化政府机构设置和人员编制方案。通过扩权，义乌市政府基本上具备了地级市政府所具有的权限。
（二）全国刮起强县扩权风潮
浙江省的改革开创了“强县扩权”的先河，引来其他省纷纷效仿。从2003年开始，湖北、江苏、广东、河南、河北、山东、福建、吉林等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制订相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。但在效仿过程中，大多数地方的进展并不大。
2003年6月，湖北省作出决定，扩大20个县市的经济管理权限。2004年5月，湖北省又对包括这20个县市在内的52个县市实行了财政直管。2005年7月，郧县、公安、宜城、洪湖等12个县市又被湖北列为第二批扩权县（市）。至此，湖北省扩权县（市）达42%，下放给扩权县（市）的管理权限有200多项，使扩权县（市）在经济、社会等方面享有与地级市相同的权限。但有调查显示，在200多项事项中，落实较好的只有87项，未能落实的占99项，缺乏可操作性的27项。
2004年5月，河南省出台了《扩大部分县(市)管理权限的意见》，赋予固始、巩义等5个县(市)
与地级市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县(市)
部分经济管理权限。但实际上仅有巩义、项城、固始、邓州等4个县市实现了与省财政直接结算，另外30个县市计划、财税、统计管理及经费划拨依旧维持现行体制。被列入5个试点县市的永城，财政却没有直接与省财政对接。更重要的是，不论是5个类似的“省辖县”，还是另外的32个试点，其人事任命权还在所属的省辖市。
（三）扩权的高级升格为地级市
中山市是强县扩权的成功典范，升格为地级市。1983年12月，经国务院批准中山撤县设市，仍为县级。过了四年后，又于1988年1月经国务院批准升格为地级市。从撤县设市到升格为地级市（中等城市）后，经济的发展速度与效益和增长逐步地实现同步发展。2007年国内生产总值1210.7亿元，工业生产总值3585.9亿元，固定资产投资396.3亿元，财政一般预算收入86.1亿元，分别是1988年的32倍、70倍、28倍和32倍。迄今已与130多个国家、地区建立经贸合作关系，累计实际利用外资约86亿美元，各类涉外企业5000余家，其中世界500强在中山办了30家企业。成功创建“广东省教育强市”，24个镇区全部成为省级教育强镇；城镇职工年平均工资超过2.7万元，农民人均年纯收入超过1万元，分别比1988年增长9倍和5倍多；城镇职工社保总参保人数突破420万人次，参加农村基本养老保险的农民占应参保人数的66.8%，参加城乡居民住院基本医疗保险人数占应参保人数的55.8%。20年来，中山经济建设突飞猛进，社会事业蓬勃发展，城乡面貌日新月异，民生水平显著提高。
（四）逆向“收权”市改区
2002年12月8日，经佛山市申请，国务院批准撤销县级南海市，设立佛山市南海区，割原南海市南庄镇，归入佛山市禅城区。撤销县级顺德市，设立佛山市顺德区。由于受到“小佛山（禅城）”处处制约，处处打击，在重重拖累之下，没有了继续保持经济快速增长的重要条件，南海顺德经济开始走下坡路了。（南海和顺德两地公务员的工资都降低了，为了平衡佛山市五区的工资收入）2002年整合之后，03年第一次评选全国百强市，顺德凭借原有的经济实力，依然站到了全国最高的位置，但对第二位的抛离已经是很少很少了。而南海，因为失去了占全国陶瓷产量三份之一的经济重镇南庄（给小佛山割去了），同时受到所谓“大佛山”的拖累和压榨，一蹶不振，一下子掉出了前五，排全国第六。04年情况依旧悲观。到了05年，曾经蝉联四连冠的顺德也撑不下去了，掉到了全国第二。
表一：2002年到2006年南海、顺德、东莞GDP比较（单位：亿）
南海顺德东莞
2002年440437672
2003年468523947
2004年5506101158
2005年7758902182
2006年95010582625
资料来源：佛山、东莞统计信息网。
从表一数据可以看出，南海和顺德在大佛山整合之后的四年里，与东莞之间的比较由胜转败，而且差距逐渐被拉大。2002年，南海市和顺德市独自生存的最后一年，南海和顺德GDP之和是东莞的130.50%。加入大佛山之后的第一年，也就是2003年，该比例变成了107.81%，一下子将低了22.69%。到2004年，该比例继续下降，变成了103.63%。2005年，只有东莞的78.60%。2006年的数字继续下降，变成了77.99%，证明了这不是意外，是在大佛山的“领导”下，在“小佛山”的剥削和压榨下，在其他三个区的拖累之下造成的结果。南海，顺德，两个明星城市，发展放缓。二、扩权为义乌的绩效分析
强县扩权政策的实施，使经济强县(市)的发展增添动力，激发活力，增强实力，推动了县域经济的持续快速发展。
（一）扩权壮大了浙江县域经济
浙江是沿海省份，改革开放前，国家投入少，工业基础薄弱，经济发展缓慢。但1978年以来，尤其是近10多年，浙江经济增长速度连年高于全国平均水平，人均生产总值保持全国省区第一。探其原因，县域经济的快速发展正是浙江经济发展的最重要的基础和动力源泉，而推动县域经济发展的动力则是“扩权强县”政策。
首先，它激发了县级政府的行政创新精神。扩大经济管理权限，在很大程度上打破了计划经济时代“市管县”的行政层级的束缚，刺激了县（市）发展经济的积极性，增强了县域经济的活力。扩权15年，浙江省财政收入平均每年递增25%，农民人均年纯收入连续
18年居全国第一位，城镇居民收入连续三年全国省区排名第一。县域经济GDP已经占到浙江省的70%，成为中国县域经济最发达的省份。
其次，它节约了行政成本。一些经济实力弱小的市非但辐射、带动不了周边的县，反而由于管理层次多造成了行政成本过高。1992年，“强县扩权”试点，原来县市级的省管项目，从立项、报批到开工一般需210个工作日左右，扩权后，平均只需86个工作日，而且大部分时间为设计、规划所用，报批只需2个工作日，办事效率提高几倍。正是这次试点成功，加大了浙江省继续扩权的信心。来自于企业家集团成为强县扩权背后的动力。
第三，有助于政府转变职能。随着市场经济的进一步发展，政府职能从审批型转为服务型是改革的方向。放权后，地级市的政府事务性工作减少了，而且可以用更多的时间和精力做政府应该做的事，为辖区内的县市发展创造了良好的宏观环境。
浙江省四次扩权，范围由小到大，扩权县市由少到多，使经济较发达县市构建了极具活力、极具竞争力、极具吸引力的政策环境、体制优势和运行机制。1994年，浙江省17个扩权县当年财政赤字1.2亿元，1995年17个县全部实现收支平衡，到2001年底已有14个进入了财政“亿元县”行列。2007年，新年度的全国百强县座次排定，浙江再次以31个县（市、区）上榜，位居各省市区之首，将18个的江苏和9个的广东远远地抛在身后。这已是浙江第六次在全国百强县榜上独占鳌头。
（二）扩权带来义乌快速发展
浙江省每次扩权改革都为义乌经济社会发展带来契机。义乌人在改革开放春风的指引下，20多年来，演绎了一部又一部市场经济发展的传奇史，义乌也从原先的小集镇一跃成为“小商品海洋，购物者天堂”。扩权后发展迅速，2001年我市经济综合实力在全国县（市）中列第19位，2007年上升至第10位，扩权为经济社会发展松绑起了关键性的作用。
1、经济实力增强、财政收入增加
扩权15年，义乌经济发展迅速，国内生产总值增幅保持在15%以上，财政收入和地方财政收入增幅保持在30%以上。（见表二）1997年，全市国内生产总值可达110亿元，按可比价格计算，比1992年增长1.6倍，年均增长21％；财政总收入达到3.79亿元，比1992年增长了2.2倍，年均增长26.5％；农民人均纯收入4459元，年均增长26.8％。2002年与1997年比，国内生产总值由95.5亿元增加到156亿元，2002年，人均GDP达23149元；财政收入由3.8亿元增加到16.6亿元，其中地方财政收入由2.1亿元增加到8.7亿元，平均每年分别增长34.4％和33.5％。2003年至2006年，综合实力实现新跨越。经济社会综合发展指数在全国百强县市排名从第20位上升到第12位，综合竞争力居全省县级市首位。2006年，实现地区生产总值352亿元，年均增长16.2%；人均地区生产总值超过6300美元。财政总收入达44.88亿元，其中地方财政收入24.23亿元，年均分别增长27.4%和28%。2007年全市实现地区生产总值420亿元，比上年增长15.7%；完成财政一般预算收入58.88亿元，其中地方财政收入32.28亿元，分别增长31.2%和33.2%。
表二：义乌市经济社会发展情况1（按当年价格，单位：亿元）
1992年1997年2002年2007年
国内生产总值68.895.5156420.98
财政收入1.73.81.658.88
金融存款余额20.295.1289855.6
资料来源：义乌信息统计网。
2、块状经济形成、结构更加合理
1997年市场体系建设迈上新台阶。中国小商品城先后新建了四代市场、宾王市场，市场容量大为拓展。1994年以来，连续三年被省政府评为粮食生产先进县（市）。工业经济快速崛起，形成了工商联动，互促共荣的格局。初步形成了义北的服装、稠城的针织、义东的小商品、义西的五金、义南的皮件加工等块状特色经济。产业结构进一步优化。三次产业比例从1997年的6.7：48.1：45.2发展到2002年的4.9：51.1：44；从2003年的4.5：45.8：49.7调整为2006年的2.7：46.1：51.2；2007年三次产业比例为2.8：46.1：51.1。
3、城市迅速扩张、人民生活改善
城市规模迅速扩大，2002年中心城区建成区面积达到38平方公里，比1997年扩大了23平方公里，人口从15万人增加到43万人，2002年城市化水平达到55％，比1997年提高了33个百分点。至2006年城市建成区面积增至56平方公里，城市化水平达62%。人民生活改善，收入大幅增加（见表三）。城镇居民人均可支配收入由1992年的4902元增到2007年的25007元，农村居民人均纯收入由1992年的2322元增至10255元，其中2007年比上年分别增长15.9%和16.4%。并且，实施了城乡一体化纲要，完善公共基础设施，改善了城乡居民生活环境，提高了生活质量。
表三：义乌市经济社会发展情况2（按当年价格，单位：元）
1992年1997年2002年2007年
城镇居民人均收入490280831274125007
农民人均收入23224459568810255
资料来源：金华市统计信息网。
4、同比增长快速，社会发展平稳
金华历年地区生产总值环比发展速度比较，从义乌与东阳、永康、金华1991-2006年GDP比较表（表四），我们可以发现，义乌与东阳在2001年和2002年时差距并不大，而经过15年的发展，义乌GDP总量已经为东阳的2倍多。从浙江省2007年GDP可比增长速度（表五可以发现义乌也超过了全省平均发展速度，全省速度为14.5%，而义乌为15.7%，超过1.2个百分点，只有舟山一个地区超过义乌。
义乌发展的另一个特点是平稳，从表四金华历年地区生产总值环比发展速度可以看出，只有1997年和1998年受亚洲金融危机影响而略有下降外，义乌发展环比保持在110以上。除永康外，金华地区和其它市县均有多年的波动。
表四：义乌与东阳、永康、金华1991-2006年GDP比较表（按当年价格，单位：亿元）
2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年
东阳110.04122.80141.89171.34159.84183.57210.22
永康82.0693.36110.63135.08156.32178.83211.5
义乌136.01156.08188.49232.30303.45352.86420.98
金华597.34680.41801.60978.381063.541234.701462.45
表五：金华历年地区生产总值环比发展速度(1992--2006年,以上年=100)
年份金华市市区兰溪市义乌市东阳市永康市武义县浦江县磐安县
1992121.1111.1112.6136.7125.0118.1112.0131.8
123.2
1993116.0110.2108.9120.6120.8123.8113.6125.9
104.3
1994122.9115.7128.5126.5120.9130.3113.2117.8
113.6
1995123.0122.6125.5115.9121.5137.6116.9115.9
122.4
1996118.7118.4121.7112.4117.9121.5116.2109.9
119.9
1997107.2110.2104.4103.3105.9111.6109.1108.193.7
1998107.8108.1108.9108.8110.3112.3106.5105.4
107.8
1999108.1107.0107.8109.3110.3111.5106.2107.2
107.9
2000109.3108.9107.9112.0110.5112.0108.5108.3
109.8
2001110.3110.4109.3113.0110.3110.9110.6109.7
110.4
2002112.6112.3110.5114.4112.5112.9111.7111.6
112.7
2003115.5115.6112.8116.8114.2115.6114.9115.4
115.5
2004116.2116.4115.3117.9114.4116.5116.7116.7
115.5
2005112.7112.5111.9113.9112.0112.7114.5114.0
114.2
2006113.8113.9113.5115.5112.5112.7114.9115.6
112.7
