电子政务公共政策管理

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内容摘要：在电子政务时代，促进公共政策制定过程的政治参与是电子政务发展初级阶段的重要任务之一。本文通过分析传统行政体制时代和电子政务时代政策制定过程中政治参与的不足与挑战，提出相关的政策建议。

关键词：电子政务公共政策制定公民政治参与

在知识经济的社会中，政府成为支撑国家和地方竞争力的重要基石，随着信息技术的迅速发展，电子政务渐渐成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。从行政的角度上说，这不仅是因为政府可以借助发展电子政务的契机，整合政府运作流程，实现政府的无缝隙运作，更因为电子政务可以催生新的产业群，扩大和加强政府和国家的竞争力。从政治的角度上说，借助发展电子政务的机会，可以提高公民参与政治的积极性，为建设先进的政治文明、实现物质文明和精神文明的和谐发展进而建立和谐社会创造良好的基础。这意味着政府在治理国家的时候，要允许更多的公众通过网络参与到政府管理中来，而政府是通过制定、执行一系列公共政策来实现对社会的管理的，这就意味着公众的政治参与更多会是在公共政策这个领域。有些学者的论述也证明了这一点。

由于传统体制下公共政策制定过程中公民政治参与程度的限制，我国的电子政务中公民政治参与的程度受到了明显的影响。有关的调查也证实了这一点。调查显示，现在我国各地方政府门户网站中，有一多半的政府门户网站没有设置提供服务、互动性的交流栏目。而在提供服务栏目的网站中，情况又如何呢？以安徽省为例，安徽省政府网站设立的《便民服务》和《网上办事》，访问率竟然排在所有栏目的最末尾，分别为7%和不足5%。一方面，电子政务的趋势是公众要求政府提供便捷的网上服务，另一方面，政府提供的网上服务却鲜有人问津。这还仅仅是在电子政务的初级阶段，而根据现在电子政务在一些发达国家的发展现状及其将来的走势来看，电子政务最终要实现的是电子民主化，这就更需要扩大和加强公民参与政治的深度和广度。因此，大力推进电子政务时代公共政策制定过程中公众的政治参与将成为电子政务建设的一个重要方面。

传统体制下公共政策制定过程中的政治参与现状

改革开放以来，我国公众参与政治的深度与广度都有了极大的提高，各级政府机关也先后建立了决策民主化的规章制度，但效果不够理想。而仅有的政治参与又以官方或者半官方的团体机构的参与为主，或者由其发起公众，或者由其直接参与，而纯粹由个体的公民或者民间组织发起的参与很少。即自下而上的公众参与影响公共政策的很少，多数是自上而下的。究其原因，笔者认为主要有以下几点。

从公民的角度来看

公民的参与意识薄弱一方面是因为我国经济发展水平不高，客观上限制了公民参与的物质条件，因为一般而言，经济发展与公民政治参与呈正相关关系。另一方面，也与我国的传统政治文化有关，封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的道德观念、伦理结构、思维模式和文化心理结构等传统政治文化，仍影响着人们的思想、行为和价值指向，造成公民的主体意识的缺位。

公民心理和情感上的障碍在传统的公共政策制定过程中，公众参与往往处于一个弱势的地位，在实际中就往往表现为被动地执行公共政策，无法将自己的意见或者建议反映在公共政策的制定和执行过程中去。在这一过程中，公众只是处于被管理的被动角色，这种在计划经济体制下政府运作管理方式在今天仍时有发生。显然，公众对于这一境遇仍心有余悸，造成了公众政治参与极大的心理和情感上的障碍，导致了公众对于政治参与的冷漠与漠视。这也在某种程度上加大了公众参与的成本。成本的高昂（包括时间、精神和物质上的）与实际取得的效果（看到自己的意见无法得到反映，而且还有“搭便车”的问题）的不匹配性也是导致公民参与公共政策决策过程积极性不高的另一个原因。

从政府的角度来看

政府片面追求行政高效率传统的政治和行政二分法的观点认为，政治是行使政策制定职能或者国家意志的表达，行政必须行使政策执行职能。提出这一观点的一个主要目的就在于提高政府的效率。虽然其后的有限理性决策理论以及新公共管理理论都证明了这一观点有其偏颇之处，但不可否认的是，由于现代经济的发展，政府系统变得越来越复杂，这使得政府管理的技术和手段也越来越多，普通的公民如果没有相关的知识储备，很难对政府制定的公共政策提出相应的建议并得到回应，行政管理越来越成为一种专业要求门槛很高的行业。因此，出于对行政高效率的追求，政府倾向于先制定政策，然后通过宣传手段等方式告知公众，以便政策能顺利实施。在这一过程中，公众完全是被动地接受这一政策，这就很容易导致行政官员在实际上控制公共政策的制定和实施，并导致官僚病的滋生。

部门自身利益的需要在现代信息社会，信息就是金钱。政府由于其本身的特殊性，占有着大量的信息。有些信息是部门出于其自身利益的需要不对外公开，这就是信息寻租。所谓信息寻租，简单地讲，就是政府部门利用行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动以获得和维护其既得利益。导致信息寻租的主要原因是传统行政体制里的弊端，即政府权力部门化、部门权利利益化、获利途径审批化。在我国传统政府体制下，政府根据职能和权力，占有着大量信息行使行政权力。他们独占的这部分信息往往就会成为政府部门寻租的基本资源与来源。而信息的共享和公开则会导致租金的流失或减少，从而减少原来部门的经济利益。因为信息的共享和公开将导致交易成本的降低，为公众带来便利的同时也意味着部门原有的寻租机会的降低。因此，作为既得利益获得者，政府忽略了相关信息的及时而完整地公布以及对公民参与政策制定的宣传和引导。在这个力量和信息严重不对称的博弈过程中，公民的参与积极性当然会受到一定的制约。

因此，不管是公众还是政府部门，在传统政府制定公共政策的体制之下，其政治参与或者鼓励政治参与的动力都明显不足，造成各级政府机关先后建立的一些决策民主化的规章制度流于形式并未能贯彻实施的尴尬局面。

电子政务时代公共政策制定过程中的政治参与面临的挑战

电子政务时代的来临为公民处理与政府相关事宜提供了便利，也为更多地参与政府公共政策的制定提供了便利，这将为政府制定公共政策带来巨大的挑战。

对公共政策形成过程的挑战

公共政策形成过程是收集相关公共问题并制定解决问题方案的过程，是收集信息的过程，也是利益表达和利益综合的过程。在电子政务的初级阶段，公众的政治参与对政策制定过程挑战最大。因为对于政府来说，政府需要公众提供相关公共问题，供其制定政策时参考，并为以后公共政策的实施寻求公众的理解和支持，而网络提供了非常便捷和迅速的手段。对于公众来说，公众参与的成本（包括精神上和物质上）在电子政务时代大大降低，公众可以迅速通过网络表达自己对当前某一公共问题的看法和建议。但是，可能存在这样的情况，最需要利益表达的恰恰是那些无法通过网络来表达意见的人们（他们包括低收入者、高龄者、残障人士等）。这就是所谓的数字鸿沟。这对政府提出了很高的要求，除了关注网络上的信息表达之外，还要努力消除数字鸿沟，防止出现新的事实上的不平等而导致的政策失败。

对公共政策执行过程的挑战

公共政策的执行过程通过法律的、行政的等手段将已经制定好的公共政策加以实施的过程，是处理信息的阶段。从实践中看，由于公共问题的复杂性和社会变化的快速性，公共政策的实施过程在一定程度上是公共政策再制定和执行的过程。在这一过程中，公众参与的意义在于根据政策实施的细节，判断自己利益的得失，并在政策不断细化执行的过程中，努力争取将自己的看法和建议纳入到政策实施的过程中来。公众参与这一过程也有利于强化对政策的理解度和支持度，加强对政策的认同，使政府可以顺利推行这一政策。要实现这一点，就必须要求政府实施信息公开制度。政府只有将这些信息公开，公众才能观察并判断政策的走向，表达自己对政策实施的意见。政府除了要加大信息公开的力度之外，还要加强与公众之间的交互性，并将公众的意见反映在具体政策实施中，注意在政策实施中对政策进行修补时参考或者加入公众意见，真正实现决策的民主化而不流于形式，避免造成参与政策与实施政策分离的状况。

对公共政策评估过程的挑战

公共政策的评估过程是指用多种质询和辩论的方法来产生和形成与政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题，评估可以分为事前评估、过程评估和结果评估。评估的目的是为了更好地制定和执行公共政策，它贯穿于整个公共政策制定过程。在我国的实际操作过程中，公众参与的政策评估多见于对政策的结果评估，事前评估和过程评估相对较少。在电子政务的时代，就政府来说，电子政务的推广使政府的主要任务发生了变化，由过去参与大量的简单日常事务的处理转变为主要进行决策，更多的公务员将担任决策的角色而不是执行的角色，更需要公众参与评估公务员工作的各个方面。这就要求政府勇于将政策实施的真实后果通过媒体清晰、真实、完整而及时地公布出来，让公众对其的工作进行公开、公正的评判，并将评估结果用于提高政策质量和政府的服务质量。在这一过程中，要特别防止系统官僚的出现。所谓系统官僚，就是传统政府管理体制下的传统官僚在电子政务时代由于其运作方式发生了变化，实际权力的运作除了在传统公务员手中之外，还由于网络系统的出现，可能会在网络技术官员的手中，从而可能演变为系统官僚。要防止系统官僚在维护部门利益的借口下，利用技术手段阻碍公众参与政策的评估。

从以上的分析可以看出，在电子政务时代，公共政策决策过程中的政治参与可能更多采取的是以自下而上的参与方式贯穿于整个政策决策过程，并将发挥越来越重要的作用。这对政府的管理提出了新的要求，形成了新的挑战。

加强公共政治制定中政治参与的政策建议

政府要适应时代的发展，满足公众对政府提高回应性、实质性地参与政策过程的要求，就要在以下几个方面加以改善。

努力缩小数字鸿沟

电子政务的目的就在于政府要提供任何人都可以享受的服务，这就要求政府保证所有人都能够利用信息技术，缩小数字鸿沟。这也是公众能够参与政策制定过程的前提条件。许多电子政务较为发达的国家都采取了很多的手段来消除实际存在的数字鸿沟，如意大利的博格纳市向所有的居民提供免费上网和电子邮箱；加拿大和新加坡向低收入家庭提供购买计算机的补助；美国的全美残障人士协会在向总统提出的议案中就提出要求由官民共同调查研究适合于残障者的技术配置。我国应该采取措施，进一步加强这方面的工作。要做到这一点，政府首先要确保低价而方便地使用信息设备的物质性条件，比如提供税收优惠或者专项拨款，促进设备的普及，在公共场所设置信息终端，促进公众使用的方便性。其次，还要加强教育和培训，提高公众使用这些设备的能力。这些措施的施行，将会大大缩小我国实际存在的数字鸿沟，为公众参与政策制定过程创造必要的条件。

开设决策论坛，促进电子结社

电子政务的实施会促进公众参与政策过程的积极性，但由于公众上网的个体性会导致自下而上的参与较多，而且公共政策问题往往带有较多的公共色彩，公众“搭便车”倾向可能较为浓重，在互联网如此发达的今天，公众可能只是表达一下自己的看法，这种随意性和分散性会导致政府收集民意十分困难，无法达到政府最初的目的。为了防止这种情况的出现，建议政府在其门户网站上开设专门的决策论坛，这一论坛可以按照政策的性质分类设置，达到有针对性地引导公众参与政策过程的目的。另外，为了能更好地了解公众真实的民意，不妨推进电子结社。所谓电子结社，就是指有共同政治目的的公众为了共同的利益通过网络组织起来，影响政策过程的集团组织。它大致可以分为两类：一是对某一政策问题有共同看法并通过政策论坛一起表达出来的，这类组织比较松散，具有临时性的特征；另一类就有点类似传统中的政治社团了。公众通过网络组织起来，声音较为集中，政策建议也较为清楚，对政府政策过程的影响也比作为个体的公众的影响要大，政府从中也能获得较大收益。但是，这两类组织都具有民间的性质，与官方或者半官方的组织机构会有很大不同，政府如何将传统的管理延伸到网络上，规范其行为，并引导其为自己的政策决策过程服务，将会是一个学界和政府继续讨论的话题。

克服特殊利益群体的羁绊，打破信息孤岛

从某种程度上说，信息的公开和流动可以防止某些部门的信息寻租行为。电子政务要求政府将其掌握的与国家安全无关的信息公开出来，这与当前的反腐败的要求不谋而合。所以，政府要抓住电子政务发展的这一契机，克服特殊利益群体的羁绊，出台相关法律，打破电子政务中存在的信息孤岛。一旦信息公开制度走上正轨，部门利益得到遏制，对鼓励公众参与和使用电子政务的积极性自然会提高，加大宣传力度也在情理之中。而公民为了获得更多的信息以帮助自己正确权衡政策对自己的利益得失的影响，自然也会加大参与的积极性和主动性。

加强培训防止系统官僚的出现

随着电子政务的发展，电子政务逐步成为政府治理变革的一个利器，公务员的公共管理知识和信息技术成为决定这场变革成功与否的主要因素之一。电子政务需要的是大量的既懂信息技术又懂公共管理知识的复合型高级人才。政府应该建立以“电子政府”为导向的新型人力资源管理模式，积极提高在职公务人员的素质，对熟悉公共管理的公务员进行计算机及网络的继续教育，对熟悉信息技术的技术员进行管理学、经济学、行政学（特别是行政伦理）教育，提高培训效率，坚决防止传统官僚病移植到网络上演变为系统官僚，从而影响公众参与政策过程的积极性。

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