公共政策创新管理

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社会保障是政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定，通过国民收入分配和再分配，对社会成员因为年老、疾病、失业、伤残等困难提供的基本物质生活保障，但是制度欠缺造成了城乡参保机会不均等，覆盖面窄，层次偏低，保障不足，责任不清，立法滞后，损害了社会保障制度的权威性、公平性和稳定性。

一是养老社会保险制度安排自身缺陷所产生的风险，自从社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度实施以来，各地纷纷面临收不抵支的险情，这种制度设计自身存在一定的缺陷，关键是回避了“转制成本”问题，造成个人帐户空帐运行。养老保险从过去的现收现付制转变为“统帐结合”的部分积累制，在职职工缴费进入个人帐户的部分不再作代际转移，而是作为自己将来的一部分养老金，但是这一制度实施必须解决“老人”和“中人”的“转制成本”，来解决上一代人的养老问题。由于没有解决“转制成本”问题，只是希望提高缴费率和扩大覆盖面来解决上一代人的养老问题，导致企业负担重、养老收支缺口加大等多重风险存在。

二是我国还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律，没有用法律规范政府、法人和个人各自的责任和义务，扩大社会保障覆盖面法律约束力不强，社会保障制度改革多是以部门行政法规出台，对企业的约束力度有限。

三是劳动力市场不健全，企业认识不足，姿态不高。事实上各地做法不统一，引起观望犹豫，心存侥幸，互相攀比，客观上产生不平等竞争。面广量大的小企业是当前扩面的主要对象，也是难点所在。这些企业主认为增加成本，会丧失竞争力，能拖则拖，并不配合。

四是外来打工者普遍维权意识、参保意识不强。希望把投保的钱直接发给自己，多拿点现钱在家庭建房、购买耐用消费品方面实惠一点，而不考虑长远之计。有些老板怕缴纳费用、支付保险金，企业登记人数能少则少，能不缴则不缴。此外，还有制度不配套，信息不完全且不确切，部门配合不到位等问题。

今年五月我们考察了福州、东莞、常州等地，觉得社会保障制度改革，是一项十分严肃的工作和长期艰巨的任务，必须以人为本用科学发展观指导公共政策创新，通过公共政策对人们的行为和事物的发展加以引导，从制度安排层面确立社会保障公平正义的价值取向和经济社会协调发展的政策取向，促进社会经济有序、稳定、和谐地可持续发展。

一、福州东莞常州社会保障改革的做法

（一）省级统筹覆盖到位核定基数公开操作

福州是一个省会城市，现管辖两个县级市和六县六区，全市人口658万人，福州市区常住人口242万，去年国内收入达到1500亿元，财政收入176亿，其中地方财政107亿元，人均GDP超过2000美元。据今年一季度统计，福州参保单位17471个，参保人数516248人，人均缴费工资839元。退休人数177517人，退休人员人均养老金水平580元，当期缴费2.82亿，当期支付3.08亿，不足部分由省财政负担。社保模式采取省级统筹方法，福建省社会保障工作自1996年开始搞全省统筹（不含厦门），从实际出发，缴费单位参加保险职工人数核定标准按照企业应参保全部职工人数的100％，对少数缴费单位人员流动性大，难以确定参保人数的，当年应参保人数的核定标准不低于其上年平均职工人数的80％。登记、基数、分解由劳动部门搞，地税部门负责征收，地税网络齐全、手段得力，省统筹面广量大，支撑能力强。福州市参保情况已经做到国企百分之一百，集体企业百分之九十以上，非公有制企业达到百分之七十以上。福州市台资企业比较多，参加保险的基数每年调整，企业人数核定凭工商登记、税务登记，完成省里下达的基数即行，以支定收，略有赤字，由省财政统一调拨。2004年福建省财政预算安排社会保障支出12.45亿元，增长9.8％，确保离退休人员养老金按时足额发放。福州市企业职工社会养老保险省里核定12亿，地税统一征收11亿多，缺口由省财政补足。近年来福州市社会保险的门槛进一步降低，国有企业下岗职工人到哪里，社保即可跟到哪里。下岗职工解除劳动关系自谋职业，档案寄存在当地劳动部门职业介绍机构的，可委托职业介绍机构为其代为缴纳基本养老保险费，继续参加基本养老保险。下岗职工在寄存档案期间达到法定退休年龄且没有工作单位的，可由其本人持档案寄存机构出具的有关证明和档案材料向当地社保机构申办退休手续。下岗职工解除劳动关系后重新就业的，新用人单位按规定为其继续缴纳基本养老保险费，原已一次性缴纳至法定退休年龄的，其重复缴费年限的缴费工资基数在缴费工资封顶线以下的，将职工前后缴费部分合并计算。若超过缴费工资封顶线的，可将超过封顶线部分相应缴纳的基本养老保险费退还本人。下岗职工无论以何种方式实现再就业或不再就业，其视同缴费年限和参加养老保险的实际缴费年限合并计算，达到法定退休年龄时，按规定享受相应的养老保险待遇。

在保费年限上，下岗职工与企业解除或终止劳动关系后，凡按规定应参保而未参保的，达到法定退休年龄时，其累计中断缴纳基本养老保险费年限，每满一年相应减发2％基本养老金（不含个人账户养老金），累计中断缴纳基本养老保险费年限的尾数不满半年按半年、超过半年不足一年按一年计算。欠费可以补缴，企业与下岗职工和分流人员解除或者终止劳动关系时，为其结清并告之社会保险费缴纳情况；如果企业或者职工本人存在欠费的，按有关规定分别予以补缴。企业欠费部分确有困难暂时难以补缴的，不强行转移给职工个人，如职工本人同意，可先由本人以垫付的方式补缴，并由企业与职工签订偿还协议，明确偿还期限；企业或者职工本人欠费部分没有能力补缴的，欠费期间不计算缴费年限。

福州市社会劳动保险公司规定外地到福州务工人员可转移、领取基本养老保险金；累计缴费满15年的，可按月领取基本养老金，也可以一次性支付。按规定农村户口的劳动合同制工人在与企业解除劳动合同时，经过劳动者本人申请，社会保险经办机构可以将其个人账户储存额一次性支付给本人，并终止其基本养老保险关系。家居农村的劳动合同制工人达到退休年龄时，累计缴费满15年的，可以按《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》的规定按月领取基本养老金；累计缴费不满15年的，按规定予以一次性支付，同时终止其基本养老保险关系。私营企业主和个体工商户主达到男年满60周岁、女年满55周岁可以办理基本养老金领取手续，其中，达到领取基本养老金年龄时累计缴费满15年及其以上的，可按规定按月领取基本养老金；不满15年的，按规定予以一次性支付，同时终止基本养老金保险关系。

福州成功做法的优点在于提高社会保障统筹层次，合理调剂新老企业和不同行业结构的职工缴费比例负担水平，为各类企业创造公平竞争的条件。省级统筹可以分散风险，有利于加强对基金的管理和监督。特别值得称道的是，对各种错过了参加保险机会的职工或者城镇人口采取灵活性模式，放宽政策可以补交，譬如女职工50岁退休，可以补交到55岁，为了社会稳定和保护职工利益，采取实际工龄和参加保险年限分离，退休工龄与享受养老保险分离，充分满足了社会成员对社会保障的需求。

（二）全面覆盖城乡一体规范管理体现公平

东莞市是一个不管县的地级市，目前有32个镇，户籍人口达到160多万。东莞自1984年开始搞社会保障，1984年7月，为了更好地适应改革开放的需要，东莞以企业养老保险为突破口，启动国有企业退休人员养老金社会统筹，迈出了社会保险工作的第一步。1986年10月在国有企业、市属集体企业开展失业保险；1990年2月推行社会工伤保险；1992年3月启动社会医疗保险；1998年3月推行生育保险；2000年11月实施东莞市农（居）民基本养老保险制度；2004年7月实施东莞市农（居）民基本医疗保险制度，并全面支付农民医保医疗待遇。据今年一季度统计，东莞参保单位50625个，参保人数1053176人，人均缴费工资1183元，退休人员平均养老金929元，目前享受职工养老保险的退休人数43287人，当期缴费7.53191亿元，当期支付2.8441亿元，养老保险基金积累已达到68.51831亿元。

东莞市的社会保障工作也不是一开始就一帆风顺的，1997年曾经出现收不抵支的险情，当时7万人参保，却有3万人享受待遇，每年需要财政补贴五千万。那时人们对参加保险的认识不统一，尤其是基层反映非常强烈，有人认为增加成本、增加负担，老板会搬厂，发展经济完不成任务怎么办。东莞市领导非常重视社会保障工作，明确指出社会保险是社会主义市场经济的六大支柱之一，如果不搞社会保险，职工在跨国公司干了多年，人家公司搬走了，职工的退休金到哪里去拿。东莞用了那么多土地，建了那么多厂房，给老板来做生意，给外来工打工。缴社会保险是老板的责任，是他们应该支付的成本。1997年7月东莞市委、市政府召集市直所有单位和32个乡镇的一二把手研究社保问题，考虑可以有三种办法，一是调高缴费比例，15％不够调到18％，或者调到20％；二是扩面，范围扩大到所有企业；三是财政补贴，每年缺多少填多少。市委最终决定选择第二种办法，向非国有企业扩面，当年扩面10万人，以后年年扩面。2000年两次扩面，上半年达到49.8万人，当时任省委书记的李长春同志要求东莞达到80万人。下半年扩面如数完成，2002年参保人数扩大到100万人。到2003年底，东莞职工参加各种保险累计472万多人次，其中职工养老保险参保人数达100万人，失业保险100万人，职工医疗保险106万人，工伤保险150万人，生育保险16万人；各项基金征缴率达到99.59％。

去年7月东莞启动了农民基本医疗保险，实行“保大病、保住院”的基本医疗保险。外来工与当地人参加保险同样对待，待遇公平，外来工缴费年限较长的已经有12—13年了。通过实施全市统筹、落实社保责任制和社保扩面征缴等措施，积极开展社会保险规范化、信息化和社会化管理，参保对象从固定工、合同工向临时工、外来劳动者和全市农民全面推进。初步构建了涵盖全市城镇和农村、保险项目齐全、制度建设规范、管理服务科学的社会保险体系。

社会保险工作良性循环，为社会稳定和企业改制发挥了不可低估的作用。政府部门之间通力合作，配合默契。外经办盯住外资企业有无参保，不参保不签定合同。工商部门每年年检要看参保记录，没有参保记录的企业不予年检。地税部门代征，社保部门登记，还将进一步由地税部门全职征收、稽查。现在东莞已经形成这样的氛围，职工就业即参加基本养老保险，没有就业的既可以参加养老保险，也可以选择参加农村养老保险。原来没有参加保险的、搞个体的都可以自己接续上去，在东莞城乡居民中形成了这样的共识，参加保险意味着具有东莞市民身份，影响很大。

东莞市社会保障全面覆盖极富超前意识，扩面工作锻炼了一支700多人的特别能战斗的队伍，计算机系统升级，实现了全系统无纸化办公，基金安全、业务规范、流程畅通、收单录入稽核互相制约，用指纹识别远程备份，收支职能不交叉，32个分局全部连网。该成果国内领先，获东莞市特等奖。总之，东莞社会保障全面覆盖，做到了城乡一体化，从城市拓展到农村，从工业拓展到农业，机构健全，网络覆盖，互相配合，良性循环，为构建社会主义和谐社会与可持续发展打下了良好的基础。

（三）摸清情况统一政策加大力度动态管理

常州市现辖两个县级市五个区，总人口348.9万。其中，市区人口217.1万。2004年GDP实现1100.6亿，人均GDP超过3800美元。财政总收入175.54亿元，其中地方财政一般预算收入67.34亿元，拥有常柴、东风、新科等3个中国驰名商标，56个江苏名牌产品。去年以来，常州市社会保险扩面征缴工作力度加大，社会保险覆盖范围快速扩大，参加保险人数快速增加，到2004年年底，养老保险参保单位13930个，当年新增7491户。养老保险参保人数达到56.38万人。当年新增加22.84万人，营造了社会保障事业良好发展的氛围。

常州市社会保险自2003年6月收支倒挂，基金出现赤字，不少企业少参保、慢缴费，等待观望，认为参保吃亏了，不积极落实措施，政府为此每年要垫支1亿多元。去年常州市社会保险扩面征缴工作力度大，成效快，市政府要求认真调查摸底，了解情况。劳动保障部门迎难而上，宣传发动、稽核、发送函件、电话通知、监察执法、现场办公，掌握了第一手资料，为市领导果断决策创造了条件。市领导审时度势，决定全年扩面20万人，其中市区14万人，并且经过市政府常务会议决定，发出文件，下达任务。市政府和各个目标地区签订社会保险扩面征缴和就业工作责任书，严格执行“一票否决制”，将考核结果作为衡量工作和班子是否称职的重要依据。

因为政策统一，要求明确，市、区、县扩面征缴工作迅速推开，减少了基金赤字，有力地缓解了财政压力。2004年全市养老保险扩面209345人，其中市区扩面145571人，养老保险基金增收显著，扭转了自2003年6月以来收支倒挂的被动局面。全年养老保险基金收入20.97亿元，比上年增收4.08亿元。其中，市区基金征收11.57亿元，基金支出12.59亿元，基金收支相抵赤字1.01亿元。全市养老保障覆盖面达到67.8％，其中城镇单位从业人员参加养老保险的覆盖率为79.49％，市区达到88.76％。通过社保扩面倡导社会成员之间的公平待遇，做到城镇职工和外来务工人员在参保上一视同仁。均衡了城镇职工和外来务工人员用工成本，保护了企业之间的公平竞争，引导企业增强社会责任，切实保障职工的合法权益，消除了地区差异，随着应保尽保，城区之间参保水平拉近，没有出现企业为参保水平不一而外流的现象。

2005年常州市政府发出46号文件，即《关于进一步加强社会保险费征缴工作的通知》，加大工作力度，到年底要求净增8万参保指标。对服装、餐饮行业有所照顾，对微利行业和流动性较大的企业从实际出发。企业因为人员流动要求退保的，必须退一补一，动态管理。这样做的结果，元旦、春节期间保持稳定，参保人员不仅没有减少，还新增加了1000多人。

常州市社保扩面工作依靠部门协调配合，树立全局一盘棋思想，市劳动、财政、统计、监察部门联合派员，收集行业协会成员单位信息，人事、交通、工商部门运用所属行业管理优势，主动承担扩面任务，经贸委、建设局等部门把扩面任务和规范行业管理结合起来，公安、交通部门积极动员保安、治安协管员、交通协管员、驾驶教练和出租车司机参保，把最广大人民群众的根本利益落到实处。针对部分困难企业以及乡镇街道内的小企业、个体工商户资金相对紧张的实际情况，常州市专门研究完善相关政策，方便广大群众参保。从缴费基数、缴费比例、参保方式上作了专门设计，切实体现尊重历史、有利当前、放眼未来的原则。劳动者在国有企业的工龄可以视同缴费工龄、缴费可以前补后延。为个体工商户、自由职业者、外来务工人员参保提供个性化、人性化政策平台，采取月缴费、半年缴费、全年缴费等可供灵活选择的方式，到去年12月底，外省市户籍的打工者在常州市区参加保险的人数达到63589人。从制度、法规和技术层面认真探索，真正体现了以人为本的社会责任感。

二、社会保障改革需要公共政策创新

公共政策创新要以社会成员的利益需求作为政策的着眼点和落脚点。社会保障制度操作性非常强，要妥善处理新旧体制的关系，既要考虑经济与社会长期发展的需要，又要考虑保障最广大人民群众基本生活安全的需要。福州市提高社会保障统筹层次、调整统筹内外政策的做法，东莞市全面覆盖打破身份、地域与人员性质的界限，常州市对流动性大的单位以及灵活用工的对象，采取灵活处理的方法均值得借鉴。人们的利益需求和满足是公共政策创新的根本依据，社会保障制度建设是构建社会主义和谐社会的基础性工程，需要政府各个部门相互配合支持，形成合力，解决矛盾，与时俱进。

1、从构建和谐社会的高度充分认识社会保障工作的重要性

党的十六届三中全会明确提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，同志多次提出要切实把最广大人民的根本利益实现好、维护好、发展好。首先，要重视政策回应度，即群众满意不满意度。一项政策要使所有的人同等获益，是不可能的，事实上也是不公平的。只有随着人们认识的深化而进行调整，才能达到真正意义上的公平。社会保障的普惠性体现了政府对国民收入再分配的调控功能，互济性实质上是政府通过实施社会保险过程，实现对国民收入的再分配，调节社会分配不均，缩短贫富悬殊，从而实施对经济的调控。我市实行社会统筹与个人帐户相结合，通过扩大社保覆盖率，覆盖到个体、私营企业、三资企业，使企业的业主承担为员工上缴社保统筹金的义务，等于在其利润中再切出一部分互济社会，调节分配。通过这种调节手段来调节国民收入的再分配，比通过税收调节更为直接、更为广泛、更具有社会效果。

其次，公共政策是一个相互联系、相互作用的系统，具有整体相关性。实现社保基金收支平衡，可以减轻地方财政压力，增强政府调控经济的能力。国务院规定基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持。要实现社会保险基金的收支平衡，必须在提高覆盖率、收缴率和降低负担率上下功夫。如果社会保险基金收支不平衡，势必要动用更多的财政资金来确保给付。提高我市社会保险的覆盖面，提高社保费收缴率，降低负担率，实现社保基金的收支平衡，就能减轻地方财政压力，增强政府调控经济的能力。

再次，公共政策的实施是一个动态的过程，社会保障是社会综合性工程。在提高社保覆盖率方面，不论哪种所有制和用工形式都要强制实施。针对部分企业以种种理由拒付、拖欠社保基金这一情况，在国家社会保险法尚未出台之前，要加强对市政府84号文件的执行力度，把有关的处罚条款运用到收缴实践之中。各部门要通力合作，共同推进社保事业的发展。

2、提高社会保障的社会化程度，执行法规统一规范统一步伐。

公共政策是用来调节和约束人们的行为，从而实现一定政策目标的规范。要把扩大社会保障覆盖面列入全市经济与社会发展的总体规划、列入经济体制改革的目标，采取有效措施，有步骤地抓好落实。首先，全市范围内要做到统一行动，要统一标准、统一制度、统一操作，不能各行其是。否则用工成本不一样，难以达到公平竞争。在执行国家法规政策的前提下，企业全面核，人员分批进，处理好扩面工作与企业发展的关系，职工稳定的企业与人员流动性大的企业应该有所区别，鉴于外来务工者实际收入不高，缴费基数可以确定一个下限，至于灵活就业者如何缴费，应该采取妥善的方案与尺度，在全市范围内应保全保，统一操作，就不会出现规避现象，常州市的做法和经验证明了这一点。

其次，力争社会保障覆盖面的最大化。要加大宣传力度，既要使企业经营者明白，参加社会保险有利于分散企业的风险，促进企业长远发展。又要提高企业职工的认识，从维护自己合法权益出发自觉维权，督促企业或者业主参加社会保险，使社保工作进入良性循环的轨道。在扩面征缴中企业要全覆盖，参加保险的职工基数可以留有一定的空间，由各县区自己掌握，要做到收支平衡。

再次，必须合理划分政府与企业（雇主）、个人之间的责任边界，实现政府与市场职能的合理分工。要充分强调决策民主化科学化，注重实践与调查，政策形成过程应该充分讨论、比较和研究，形成有效的试错与纠错机制，选择好的方案，借鉴各地成功的经验与先进的现代管理手段。

3、明确社会保障预算的地位，从有限的财力中增加社保支出。

无论是社会保障的历史责任还是现实责任，政府都不能缺位，社会保障资金不足要负责兜底，要保障人民群众分享社会经济发展成果。首先，建立社会保障预算，既是市场经济下政府职能转变的体现，也是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。现行社会保障制度存在着体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难等问题。政府在加大财力支持的同时，积极开拓筹资渠道，采取包括划转部分国有资产和财政拨款等多种方式，充实社会保障基金。旧体制没有为劳动者的社会保障留有积累，划出部分国有资产充实社会保障基金，解决已经丧失劳动能力、但是为创造国家财产做出贡献的广大群众对社会保障的需求，既是合理的，也是公平的。

其次，为保证社会稳定，必须从有限的财政收入中增加社会保障支出。财政每年应提取一定的基金解决政府欠帐，逐步做实个人帐户。社会保障预算作为一种由政府编制的反映社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划，理应在政府预算体系中占有一席之地。

再次，社会保障预算的编制应遵循四条原则：一是完整性原则，社会保障预算应涵盖政府行使社会保障职能。将各类社会保障收支全面纳入预算，提高资金的使用效果。二是专款专用原则，必须在全面、完整地反映社会保障收支情况的基础上，对社会保障资金实行专户储存，保证社会保障资金的专款专用。三是公平和效率原则。预算收支划分必须做到科学合理和公开透明，使社会各企业和个人对预算的编制和执行情况做到心中有数，便于接受全社会的监督，对预算收支的安排要体现低投入、高效果的原则。四是留有结余原则，社会保障支出是为面临生活困难的社会成员提供资助的，而社会成员面临生活困难的成因是多方面的，有许多是不确定因素，应使年度社会保障预算收支相抵留有结余。

4、坚持全面覆盖，逐步做实个人帐户积累。

首先，坚持社会公正原则，对外来务工人员要一视同仁，同样对待。必须做好就业登记，特别是服务餐饮行业，要实行严格的就业登记制度，强化权益保障，努力使外来人员病有所医、老有所养，安全有保障。

其次，体现社会进步原则，根据不同行业特点，在统一覆盖的基础上，对参保人数和方法采取适当的灵活性。要制定适合城镇灵活就业人员的养老保险政策，实现参加保险机会均等。但是也要看到，目前能够迅速扩面，不仅使更多的人得到保障，缴费人数的增加也能够降低保险体系本身的压力。

再次，根据利益原则，社会成员的利益需求及其满足是公共政策制定的根本依据。必须将社会统筹基金与个人帐户基金分开管理，不再相互挪用和挤占，个人帐户要逐步做实，进而达到实积累。

5、健全社保基金的监督机制，拓宽社保基金保值增值的渠道

由于社会保障的立法体制不规范，各地做法差异很大，存在部门利益法律化问题，容易造成政策碰撞，互相扯皮。必须加强政策之间的协调和统一，建立健全社会保障基金使用过程的有效监督机制，防止社会保障基金被违法挪用和挤占。社会保障基金的统筹与发放，是社会保险制度运行的中心环节和基础，是社会保险制度可持续性的根本保障。一方面与社会保障相关的行政管理部门、审计部门、税务部门应该依法对社会保障基金的征收、运用和积累情况进行必要的监督审计。社会保障基金要按规定定期向社会公布收支状况，接受社会各个方面的咨询。社会舆论部门、参保单位及职工可以随时垂询并且要求答复，接受监督和提供服务。另一方面社会保障基金必须全部进入财政专门帐户，严格管理，专款专用。根据国家经济运行情况，社会保障基金主要购买国债和存入信誉良好的银行，保值增值，确保安全。

6、将慈善事业作为现代社会保障体系的有机组成部分，救助弱势群体社会成员的特殊困难

慈善事业是一项必要的民营社会公益事业，通过慈善救助解决弱势群体社会成员的特殊困难，已经成为现代社会保障制度的必要补充，激发社会成员的善心和爱心，为促进和谐社会的进程发挥了重要的作用。养老保险是为了平衡代际之间的养老负担，医疗保险是为了解决人们的疾病风险，对低收入家庭的援助是为了缩小收入差距，创造并且维护社会公平。慈善事业的目的与社会保障的功能不谋而合，应该鼓励一切有能力帮助他人的社会成员参与社会公益事业，在追求慈善效果奉献爱心的同时提升社会道德。