乡镇公共治理结构管理

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内容提要：本文通过对湖北、云南、四川三个省几处乡镇治理结构变革的原因、基本内容、变动的政治经济成本的分析研究，提出这种变革具有中国式民主的原创性意义，使中西部地区的农村开始了由自上而下的单一向度的政府的统治，向多向度的上下互动的公共治理模式过渡，使国家的权力在一定程度上回归了社会。同时，提出由于缺乏法律、理论层面及良好公共关系的支持，三处治理结构变动依然相当脆弱，缺乏可持续性。

主题词：乡镇/治理[i]/案例/启动

作者简介：赵丽江，女，1957年生，中南财经政法大学公共管理学院教授，法学博士

治理（v.governn……governance）是政治发展研究中广泛运用概念，有别于以往传统的单一的政府的统治，强调在新的社会条件下，政府、非政府组织及公民均可担负起管理社会公共事务的责任，成为各个不同社会层面的权力中心，从而促进整个社会的有序发展。治理结构是指治理系统内部各部分排列及相互联系的方式。近年来中西部地区乡镇体制的改革，如四川遂宁市中区步云乡直选乡长、湖北咸宁市咸安区乡镇综合改革、云南红河哈尼族彝族自治州石屏县7个乡镇的乡镇直选乡长等都反映了乡镇治理结构及政治关系的重大变化。在一定程度上启开了中国的基层的乡镇政府由单一统治和管理向多中心自主治理的转变之门。适应了农村经济结构变化后，国家与社会关系调整的潮流。

一、中西部地区乡镇治理结构变革的动因

乡镇是中国农村基层的行政区划，新中国建立五十年以来乡镇政府是这一层次管理的核心（其中有25年为政社合的体制），直接与九亿农民打交道，是构建和谐社会的重要行政组织。在快速的工业化、城市化、市场化的条件下，乡镇政府的职能、结构自觉、不自觉地发生了变化。在市场化和工业化程度较高的东部沿海地区，社会结构由于私营企业高速发展，社会的自组织力增强，公民的自我管理能力也大大地增强；同时乡镇政府的财力供给较足，也有能力向社会提供较为充足的公共物品；乡镇的治理结构社会经济结构变动的推动下也在很大上自行地发生变化。但是在中国的广大中西部地区，经济发展速度有限，乡镇政府所能提供的公共物品（行政开支、农林水建设支出、教育及社会保障支出）严重不足，农村社会的自组织力较弱，无论是政府自身的管理，还是对社会的治理均存在着问题。因而主动自觉地构建适应中西部地区发展需要的现代化的乡镇治理结构，是中西部地区农村发展重要途径。

三个进行乡镇改革的地方均为中西部地区较为贫困的地方，县乡两级财政极为困难，政府难以履行管理社会、推动经济的作用，社会矛盾较多，干部与群众关系紧张，上层建筑的核心部分与其赖以生存的济基础已发生了严重的脱节。2003年湖北省咸宁市咸安区当时的区委书记对咸安改革前情况有一个基本的描述：咸安“经济基础脆弱，总量块头小，运行质量低，工业腿短，农业落后；政府机构臃肿，财政捉襟见肘，债务居高不下，‘五乱’（乱收费、乱摊派、乱罚款等）；基金会储户经常围堵省市政府，许多干部群众消极悲观情绪浓厚。”[ii]

乡镇传统的管理方式制约着中西部地区农村的经济发展，影响着农村社会的稳定。为了促进中西部地区的发展，中央采取了一系列的大开发的经济政策，并取得相当的成效，但是广大的中西部农村地区由于经济长期落后，与发达地区相比差距并没有缩小，社会经济结构的变化不大。以往国家通过体制和乡镇政府结构实行统购统销政策、完成国家的粮棉油定购任务，特别是中部农村汲取资源，以支持整个国家的工业化；现在国家的财政税收的来源主要来自于工业和沿海发达地区，主要农产品流通实行了市场化，2004年的农业税只有240亿元，在整个国家财政收入中只占极小的份额；因此，中西部地区乡镇政府任务发生了很大的变化，但是传统的管理结构依然存在，汲取广大农村资源的功能还存在，只是大量的资源在本地县乡两政府庞大的机构中消耗掉了：表现为贫困农村提供剩余产品的有限性与政府机构人员膨胀及人员需求的无限性的矛盾。实行分税制，特别是2000年以来实行农村税费改革之后，乡镇一级的财政更为紧张，许多地方本级公务员的工资发放困难，为农村社会提供公共物品更是难以为计。乡镇治理结构的改革已到了非改不可的地步了。

二、中西部地区乡镇治理结构变化的基本内容

本文所研究的中西部地区三个乡镇治理结构变化的样本点，因为变革的背景不同，其作法上有较大的不同。

其一，以直接选举的方式产生乡镇领导人，从权力来源上，解决政府向谁负责的问题。

从乡镇政府的领导人的选举问题上着手解决乡镇治理结构问题，包含着由他治到自治的转变因素。长期以来，形式上乡镇领导干部权力来自于本级区域的公民，但实质上是来自于上级领导部门而不是基层民众，主要职能是完成上级主管部门布置的各项任务。在调研过程中，曾问一些乡镇干部为什么过去他们可以将按宰杀生猪头数收的屠宰税，变成按每个农民的人头收税，回答：“别的乡镇都这样收，我们完不成任务，压力很大，一狠心就猪头变人头了，向农民收取了。”这一事例说明在很大程度上乡镇政府是上级部门的工具，与它直接治理的社会脱节，形成了脱离农民、凌驾农村、忽视农民需求的官僚习气，更为严重的是导致了乡镇机构体制、管理职能和政权建设等诸多问题和积弊，导致了乡镇运行机制与村民自治体制的不相适应。

近几年来，中西部地区开始了直接选举乡镇领导人的尝试，着手解决乡镇工作向本区域内的群众负责的问题，开始建立自治性的乡镇治理结构。1998年12月，四川省遂宁市市中区步云乡进行了直选乡长的首次改革。全乡选民共推荐出初步候选人15名，经选区联席会议预选，得票最多的步云乡中学教师周兴义、10村村委会主任蔡荣辉和由乡党委提名的候选人乡党委副书记谭晓秋，共3位候选人进入最后的乡长直选。3位候选人到全乡10个村和1个居委会举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票，谭晓秋以50%的得票率当选为步云乡第12届乡长，乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一结果。谭晓秋成为中国直选乡长第一人。2001年12月步云乡乡长任期已满，此次的方法有所变化，变成了“半直选”：由全体选民直选举乡长候选人，交由党委提名，最后由人代会进行等额选举。在12月15日的初选中，10名预备候选人在165人组成的直选联席会议上，依次演说了自己的施政纲领，长达5小时的现场直播由乡有线电视和有线广播同步进行，1万多乡民收看或收听了这一过程。经过投票，上届乡长谭晓秋和乡政府国土员谭志彬当选为初步候选人。此后这2位初步候选人到各村作了施政演说。2001年12月31日，经过全体选民投票，谭晓秋以52.91%的得票率胜出。在随后的乡人代会上，谭晓秋以高票当选为步云乡第13届乡长，获得连任。对于谭晓秋这个乡长，全乡的百姓基本上都认识他，时时对他的言行进行监督，他也感到了选民压力的存在。

2004年4月，云南省红河哈尼族彝族自治州石屏县进行了7个乡镇的乡镇长的直接选举。30个以上的选民联名推荐或自我推荐，本镇户口，年龄25岁以上、45岁以下，大专以上学历，就可成为乡镇长初步候选人，共77人；初步候选人在乡镇联席会议上（联席协商会议代表主要由乡镇人大主席团、各村委会干部和村民代表组成，每个村有3个村民代表，村民代表是村民们直接选出）发表施政演说，由联席会议代表无记名投票产生2名正式候选人；正式候选人再到各选区同选民见面、发表竞选演讲；最后，由选民直接投票选举产生乡镇长。石屏县进行直选乡镇长有7个乡镇，共有70个村委会，合法选民10.66万名，其中10.35万选民参加了选举投票，参选率高达97.1%.牛街镇当选镇长张强说，他至今忘不了一位村民对他说过的话：“你是我们选出来的，你当镇长后可得多为我们考虑呀！”当选乡镇长们说，他们现在考虑问题，已经习惯于更多地考虑群众的要求了，“毕竟是群众投票把我们选出来的”。7月17日到8月30日间，红河州又在所属的泸西县10个乡镇进行了乡镇党委班子直选改革

其二，乡镇一级实行党政领导交叉任职，改变乡镇的管理体制，提高政府工作的效能。

湖北咸安区实行乡镇党代会和人大会两票推选，竞争产生乡镇长的“半直选”，同时实行乡镇党委与政府交叉任职的方式，改革乡镇管理的机构及治理方式。2003年，咸安区选举的步骤为：自荐报名，乡镇党委审查资格；以由各村党员及群众代表（每10个农户一个代表）以海选方式推举候选人，区委常委会按推荐票数及考核情况确定各乡镇党委委员正式候选人；先召开镇党代表大会，代表选举产生镇党委委员；区委确定两名党委书记兼镇长的候选人两人，他们在代表会上演说，代表当场提问，全体党代表投票产生镇党委书记。在人大会上，由党代会上产生的党委书记作为镇长候选人，实行等额选举，并从其他党委委员及群众推荐的非党候选人中产三名副镇长。

在充分发挥民主的基础上，将原来先分散多头的乡镇领导机构，集中统一起来。咸安对乡镇一级的党委、人大、政府、政协的机构进行全面的调整。党委作为乡镇工作的领导核心，其结构完整的保留，党委书记一名，兼镇长；三名副书记分别兼任常务副镇长、人大主席团主席、纪委书记。所有乡镇政府组成人员均党委委员。不设政协机构。

咸安治理方式变革的特点在于，乡镇负责人候选人的确定方面有直接民主的意义，由镇党代表大会和人代会两个代表会议来确定乡镇的领导人，党委与政府成员在乡镇一级完全交叉任职，使长期以来虚置的乡镇政府及镇长的权力充实起来，使执政党在乡镇一级的领导中既有实又有名。不仅结构上解决了乡镇人员、机构臃仲的问题，而且使处于国家最为基层的乡镇政府具有更大权威性，更为广泛的民意代表性。

其三，改革乡镇站所设置，发展中介组织，部分政府公共服务功能市场化，开始形成一种公共治理的结构。

2003年，湖北咸安的乡镇“七站八所”的改革，对于构建乡镇新的治理结构重大的推动作用。“七站八所”是计划经济时期的产物，乡镇机构膨胀的源头，也是乱收费的源头。改革中保留上级垂直部门设立的税务、工商、财政、法庭、公安、国土等部门，严格控制其编制。对于农经站、水利站、农技站、房管所、城建站一律改制或撤消，全区一次性撤销107个单位。实行政事、政企分开，将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出去。对于这些部门原来承担的公共服务功能如计划生育、防疫、农技推广、农机服务等，实行政府招标，合同管理，按完成任务的质量实行奖惩，把有限的资金投入到农村的公共服务上，而不是如过去那样用在无止境的人头费用上。改制后，农技人员下田多，一个农技人员负责近万亩的水稻防病虫工作，防疫人员入户时间多了，而不再承担过去乡镇政府催粮催款的中心任务；以往农民建房，城建站要收取1000多元的各种费用，现在把城建站撤消了，农民建房只需交4元办证工本费。

新成立的农技服务中心、城建服务中心、防疫中心等其工作人员已不再是政府编制中的事业人员，他们可以独立创业，依靠自己的专业技能，与政府订立合同，承包政府发包的公共事务，如生畜免疫、良种推广、病虫害防治、路灯的维护、街道绿化等。这些非政府的组织成为治理乡镇新的力量，服务于农村社会的发展。

三、中西部地区乡镇治理结构变革的政治经济成本

迄今为止这三个中西部地区乡镇治理结构的变化，是自发的实验性的局部改革。三处改革付出了人力、财力、物力成本及政治上的风险，但按照中国政治运行的惯例上级部门、权威的媒体并没有给予足够肯定，只是把其作为一个事件进行报道。因此对于这些治理结构的变化，尽管改革的发起者有强烈建立中国农村政治民主的使命感，如果对于他们的作法不予肯定，也不予否定，这些精心设计实施的治理结构的变革，很可能只是中国一年中成百上千件政治事件、行政事件中的几个偶然事件，像一片烟云掠过人们的眼前，这是改革者最不愿意看到的状态。实际上，三处的变革有其必然发生的原因，也有其极高的历史价值，生动具体的表明中国目前在乡镇一级，已支付得起治理结构变动的政治、经济成本。

中国目前具备进行渐进式政治体制改革的政治经济条件，良好、稳定的政治大环境是三处变革得以进行的基本前提，也是改革可动用的社会政治资源。中共十六大明确地向全党提出提高的执政能力和执政水平问题：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国这用社会事务，管理经济和文化事来，维护和实现人民群众的根本利益。”[iii]在目前国内外复杂多变的政治形势下，为了巩固党的执政地位，提高党的执政能力，不仅是中央而且地方的党委和党员干部都考虑政治改革的问题。与经济改革相比，中国的政治改革、国家治理结构变化明显地滞后。而中国独特的政治经济发展背景使得中国的政治改革没有现成的经验可资借鉴，必须主动探索，在国家治理结构变化方面不可避免地要再来一次“摸着石头过河”。固然，这种变革的启动发生在何处，由何人进行、以何种形式进行就有极大的偶然性了。但是，在国家整体政治经济形势稳定的情况下，局部的试验是可以进行的，对于国家整体的政治改革进程是有益的。

三处乡镇治理结构的变动，是变革组织者自觉地行动，主动的探索结果。在一定程度是他们将我们社会的信念、价值付诸于行动，把的抽象的理念转化成具体的结构形式，并试图使之成为一种制度，推进中国乡村民主制度的进步。代议制理论父密尔在论证了政治制度与民众态度之间的关系之后，特别强调“政治制度（不管这个命题是怎样有时被忽视）是人的劳作；它的根源和全部存在均有赖于人的意志。……在它们存在的每一个阶段，它们存在都是人意志力作用的结果。”[iv]得出了政治并不是自行运转的，是人制成的结论。三处改革得以发生、发展的事实有力地说明我党的政治生命力蕴含在党的基层及党员干部之中。我们的执政党内主动思考、积极行动的分子是我们国家、我们的党最宝贵的政治资源，党员的主动性是执政党活力所在。正如同志所说的：政治路线决定之后干部就是决定因素。三个样本点的治理结构的变革，均为党委一把手下决心，在地方党委直接组织领导下，由下而上的、自主的、小心翼翼认真促成。

主持地方改革都是地方党委的一把手，都有着理想主义的情怀及书生意气的改革者，希望为中国农村民主建设闯一条路的勇者。红河州委书记罗崇敏，2003年10月调任书记之前是云南民族大学党委书记，他说“作为中国共产党在一个州的州委书记，我认为自己有责任依靠领导班子的全体同志在推进政治文明建设、提高执政能力建设中作出努力和探索。”“我这个人比较‘笃行’，看准了的事会千方百计排除困难去做。就‘直推直选’来说，取得了成功、探索了规律无疑是大好事，但即使是失败了，也只是红河州的局部工作，所以我敢下这个决心。”主持步云乡直选乡长的原遂宁市中区委书记张锦明，对于政治改革有执着的追求，1998年在遂宁组织了直选乡长，2002年调任雅安市组织部任部长时，又在四川雅安推行了县级党代表直选。主持湖北咸安改革的区委书记宋亚平是历史学博士，有着从商、从政的经历，政治体制改革有着诸多的设想，在任区委书记后，对咸安的改革进行了全面的规划，重点的突破，取得了突出的成效。在分析三处治理结构变化的过程中，不能只看见乡镇的治理结构在发生着变化，而没有看到结构背后的人，更不能忽视这些人所具有的思想、信仰及行动力。与业已发生的无数次改革一样，对中国的执政者而言“重要的不是同意变革，不是庄严的委任，而是要实施变革，而是要使整个社会都来学着进行可能的变革。”“人们要想使社会体系有一个更正确的模式时，不能抱着反对这个体系的态度来对其进行改革。没有本身就正确的模式，更没有天启的真理。在原来体系的基础上，在原体系上下功夫，而不是废除它，只有这样才能达到变革体系的目的”。[v]治理结构的变化需要主动、理性的实践者的推动。

治理结构变革的经济成本。政治改革、治理结构变革如同经济改革一样需要经济上的成本，需要资金的投入。云南石屏一个2.7万人口的镇，“直推直选”耗资约为19万元，其中包括培训骨干及各种会议经费、补助村委会直选工作经费、文艺演出、宣传经费等。此次石屏试验的经济成本高达100多万元。当地干部对于高额的经费的解释：第一次进行直选，群众不熟悉，下一次费用会大大降低。湖北咸安改革，不仅要直接推选乡镇干部，还要安置“七站八所”人员，置换身份，补足拖欠的工资和医疗费，仅横沟桥镇一个镇就投入了160万元，湖北省政府为支持咸安综合改革，为咸安贷款1500万；咸安的领导依然认为经费紧张，提出要国家对乡镇改革实行“按揭”，一次性投入足够的资金，转变体制，使乡镇的治理结构有一个根本的变化，轻装上阵。由此可见，中西部地区治理结构的调整仅良好的政治大气候，及有政治上的决心、抱负是不够的，还必须有巨额的财政投入，否则治理结构调整的质量也将受到制约。

四、中西部地区乡镇治理结构变革的价值

虽然中西部地区治理结构变动的范围较小，影响也比较有限，但有其开创性的价值，对于构建市场化过程中，农村政治治理关系有着深远的影响。

——直选或半直选方式产生乡镇一级的领导者，启开了中国乡镇自治的大门，密切了国家与社会的关系，国家的权力在一定的程度上回归了社会。中国的乡镇的政府机构与其他国家机构一样，从社会中产生但又居于社会之上，并有可能成为同社会相异化的力量。无论是在自然经济条件下，还是在计划经济条件下，还是在市场经济条件下，政府都可能产生异化，实际上在乡镇一级干群关系紧张，乡镇一级政府施“恶政”已成为一个人们普遍的认同。出现这种情况不是乡镇一级的负责人个人品质“善”与“恶”，很大程度上是既定的统治结构所决定的。过去是向任命他们的上级领导部门负责，国家的政治经济发展水平要求他们这样做，于是他们强硬地完成各项订购任务和进行摊派；现在国家不需要乡镇一级政府承担征收粮棉油的任务，由市场调节；从国家政治经济发展的大局而言，并不需要动用政府的政治权威来汲取农村社会的资源，并不要求乡镇政府一级负重大的经济责任，而公共管理、政治上的稳定的任务加重，如何达到这个目的，国家也面临着选择。三处治理结构的改革，就是作出一种选择，由村民决定，由社会决定乡镇负责人的去留，权力的来源发生了改变，那么他们在处理问题时，首先考虑老百姓的要求。试图建立“遵循人民的真正意愿的政府，而不是仅以人民名义发号施令的政府”[vi]，在治理的过程中，人民的发言权扩大，社会自我管理的空间扩大了；脱离社会的国家权力在一定程度上收缩。统治型的政治关系，开始转变为公共治理型的关系。

治理结构变化发生的社会经济基础，是中西部地区农村计划经济的体制已不复存在，自然经济处在瓦解之中，市场经济的因素在不断地生长，政府已不能在资源配置之中起决定性作用，再不能替农民作经济上的决策，农民在很大程度上获得了自由。因此在乡镇的政治行政权力不可无限制地发挥作用，如果要强行发挥，只能造成农村社会巨大的张力，甚至形成群体事件。乡镇区域中公民经济自主性的发展，必然导致政治上的自治，村民自治成功推进就是一个验证。随着市场化的推进，自治的范围有扩大的需求，把有限的自治提到乡镇一级是乡村民主发展的自然趋势。

国家整体进入以工业补助农业的时期，在经济上为中西部地区政府治理结构的转型提供了经济的基础。中国财政部部长金人庆2004年7月接受记者采访时说，中国财政必须由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变。同时，要调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，加大对“三农”的投入。他说，“多予、少取、放活”是中央提出的解决“三农”问题的重要方针。“多予”，就是要切实增加“三农”投入。“少取”，就是要少向农民收取税费。“放活”，就是要搞活市场促增收。[vii]那么，中西部地区的乡镇治理结构应该回应来自国家政策和农民需求的变化，对中国乡村民主进程的做出贡献。东部发达地区由于工业化、市场化程度很高，乡镇政府在很大程度上已城市化了，与中西部地区乡镇的治理结构大相径庭。在主动变革治理结构方面，中西部地区乡镇将会更有所作为。

——治理结构的变革，使中西部地区的农村开始了由自上而下的单一向度的政府的统治，向多向度的上下互动的治理模式过渡。过去“七站八所”在乡镇是有较多的行政管理职能，领导、指导农民的经济社会生活，对农民发号施令，收取费用。在市场经济逐渐发展的时期，农民的经济自主性大增强，大多数的“七站八所”失去了行政管理的空间和资源，已成为无行政功能和社会存在价值的机构；咸安取消“七站八所”，代之以市场化的服务中心、非营利性的中介组织及协会，以往靠政治权威运行的机构，变成了靠技术权威及市场权威运行的机构，政府与新的组织是一种合同关系，农民与这些新组织的关系是自由选择的契约关系、顾客服务关系，开始构建一个新公共服务空间。

乡镇“七站八所”这些事业单位的改革，也使乡镇政府从人满为患、机构臃肿的困境遇中解放出来，提高了政府的质量。咸安改革乡镇事业单位的经验在湖北全省很快推广，中西部地区也有多个地区试用了这个方法，如成都市，在2004年9月，在全市所辖的乡镇全面取销“七站八所”的机构。这项治理结构的变革，使政府在管理好社会的同时，管理好自己。世界银行首席经济学家约瑟夫·斯蒂里茨指出：“不只是政策和人力资源决定经济成果，还有一个国家各类机构的质量也是重要的决定因素。”[viii]这项改革在提高政府质量方面有较大的作用，在各地推行的也比较顺利。在改革过程中，政府及农村的中介组织在探索如何与治理的主体——农民之间建立一种良好的合作关系，以获得自愿的合作与合法的权威。

——三处公共治理结构的变革，开了中国基层社会组织多样化管理方式的先河，丰富中国乡镇一级治理的形式。中国是幅员辽阔，人口众多，各地民众的政治文化心理各不相同，经济发展水平发展极平衡的国家，在经济管理方式上，各地有很大的不同。如中央在全国范围内推行家庭联产承包责任制，其声势力浩大，但是河南南街村、江苏华西村二十多年来保持着集体的生产方式，并以其骄人的业绩，令世人刮目相看，成为一种成功的政治经济范式。在治理方面，同样是不能一刀切，如何变革要从本地的实际出发，要创造中国式民主的形式。如云南的改革者们就认为：云南省属于西部不发达地区，自从西部大开发以来，中央和地方各级政府纷纷出台了一系列鼓励发展经济的优惠政策。但是，这些经济政策，其实不过是当年东部沿海地区所能享受到的政策照顾的翻版，在现在的情况下，已经明显失去了优势作用。以招商引资的一些优惠条件为例，和现在东部沿海发达地区的招商引资相比，只不过多了一些劳动力和自然资源的有利条件，而投资环境是远远不可能和这些地区相比的。只靠经济政策的优惠，要想实现云南的发展是不符合云南省此时的实际情况的。中西部要发展并赶超东部沿海地区，关键要有比他们更有优势的发展条件，而这优势的关键就是进行政治体制改革，把政治体制优势转化为经济发展环境优势，这样才能抢得先机，站到发展的制高点。地方官员发挥自己的政治主动，创造多化的政治管理方式，服务于本地经济发展的实际。政治体制改革、治理结构的变迁都为了实现发展的目标，是推动经济发展的工具和形式，这种形式的多样性，是中国政治发展的大局所允许的。三处公共治理结构的变革，所产生的治理形式，依然是还是国家管理的结构的基础部分，仅仅是形式不同而已。四项基本原则丝毫没有因为治理结构的变化而动摇，相反共产党的执政基础在这些地区扩大了，巩固了。

——治理结构变革的过程是一个改革者、民众、媒体等各方面的一个学习过程。学习改变人们的知识、态度、行为。仔细研究三处治理结构变革的过程，我们不难发现，整个变革的启动、实施，是改革的设计者、民众不断地学理论、其他地方政治发展的经验、学习研究国家的法律、思考如何实现民主的程序的过程，这个过程迄今为止都继续进行之中。托克维尔曾对人民学与自由有一个断语：“任何才干也没有比保持自由的技巧可以收获更丰，但任何事情也没有比学习运用自由更苦”[ix]政治改革是比经济改革敏感得多的领域，改革的组织者时时都有如履薄冰之感，他们认真地研究国家的宪法、组织法、选举法，寻求改革的合法性。在红河州，从州到县官员到乡镇干部都能脱口而出“四权”，即保障选民依法行使提名权、选举权、知情权和监督权。[x]显然没有广泛深入的学习宣传是达不到这种程度的。如果不实施治理结构的变革，他们一辈子也不会把宪法中的权利与自己的生活如此紧密地联系在一起。在湖北实施“七站八所”的改革中，公务员要置换身份，退出事业单位，每个人都经历了极为痛苦的思想过程；在阵痛之后，大部分人员都找到新的出发点，认识到改革的好处。没有理论的指导，实践是杂乱无章的，没有实践，理论是模棱两可的，三处的改革正是靠改革不断学习各方面的理论，使整个改革有序进行，同时，也把那些抽象的法律条文、民主理论运用解释得具体，可行。这种政治上的学习以及在思想上不断地走向成熟，为治理结构的变提供了动力。

近百年来，中国社会发生了多次大的社会变革，大革命、新民主主义革命、合作化、家庭联产承包责任制都是从农村启动的，然后推向全国。中国的农村社会不仅蕴含了中国社会形态和结构的根本特点，而且在很大程度上规定着中国社会的发展趋向。作为几千年中华文明的发祥地、积蓄地，中国的农村与西方发达国家及其它发展中国家的乡村有着极大的不同，其影响力是长期的、巨大的甚至于是不可抗拒的。

中国经济发展的成就是有目共睹的，其对政治的影响，对治理结构的影响将是深远的，是不以人们的意志为转移的。正如诺贝尔经济学将的获得者阿马蒂亚·森所说：经济的发展就其本性而言是自由的增长。经济的发展最终将是有利于人的全面发展，人是所有改革、发展的目的。联合国秘书长安南说：“我们生活质量应该不是根据我们的财富而是根据我们的自由来衡量。”[xi]人自由的实现是在一定的社会结构之中，这种结构的政治构成，就是我们所处的治理环境。目前进行中西部地区新的公共治理结构，如果代表了中国农村民主的发展方向，那么对于整个中国社会政治关系的变化都具有现实的意义。

五、治理结构变动的脆弱性及可持续发展的困难性

三处治理结构的变革具有原创性的特点，是中国政治发展的多样性的体现，但是这些变动是极为脆弱的，改革如果没有进一步的外在力量的支持，变动是不具备可持续性的。这也是改革者目前感到惴惴不安的。中西部地区乡镇治理结构的变革亟需获得法律上、制度上、理论上、公共舆论上的支持，否则这次改革成果将付之东流。

其一，乡镇治理结构的变动要通过法律或规章的认可，获得其合法性，使治理结构的变动制度化。无论是直选还“半直选”在具体操作程序上，都与现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相冲突；乡镇一级党政合一的体制安排，虽然是取消了现实政治关系中形式主义的安排，适应了乡镇一级权力运作的实际发展状况，但是与中国党政分开的政治惯例是相悖的。对此三处的改革者是十分的清楚，他们都在启动变革时都反复研究了相关的法律及规定，在程序设计上寻求法律上的依据，如在他们可控制的范围内，发挥人大会的作用。但是其合法性依然是十分有限的。

从法理上讲，乡镇治理结构的变动涉及到一级政权的产生，一级政府组织的合法性，必须获得全国人大相关规定的许可。全国人大要对现行的《组织法》进行修改，或做出一些补充规定，使乡镇治理结构的调整具有合法性，从而具有可持续性。对于乡镇一级行政首长候选人的产生，早有学者提出了立法的建议，中国社会科学院法学所的博士肖君拥提出修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规范基层官员提名程序的建议（《浙江社会科学》2003年第六期），这一建议至今没有回应。

目前三处治理结构的变革得以成功，是地方党组织的政治权威和党委书记们的决心和胆识，没有制度化的可持续基础。人在政举，人亡政息，他们一旦离开，体制可能会恢复原状。政治制度的变革与经济制度有较大的区别，在政治过程中缺乏市场那样的强有力的竞争机制，缺乏学习其它政治制度的迫切性；同时政治生活中制度密集，涉及范围广泛，且复杂、模糊，加之中国政治制度设计与政治现实有较大的距离，从总体上缺乏制度化的动力。但是政治改革发生，没有制度的跟进，其成效就会大打折扣。“制度是行为规则，并由此而成为一种引导人们行为的手段。它们通常都要排除上些行为并限制可能的反应。因此，制度使他人的行为变得更可预见。它们为社会交往提供一种确定的结构。”[xii]，没有相应的法律保证，变动的结构不能固化，三处治理结构变革在制度化法律化方面处在一个非常不利的境地。

其二，乡镇治理结构变革的法律化、制度化的困难，其重要的原因是由于乡镇自治的理论、观念为社会整体认同程度不够，政治变革的动力不足。在理论界和学术界的学者尚未开展有中国特点乡镇治理结构的研究。中国关注农村问题研究的学者并不多，关注乡镇治理结构变革的人就更少，农村问题不能成为学者们的兴奋点。目前中国也没有一套系统关于乡镇治理结构变革的理论，对其变革的合理性、必然性缺乏全面的研究；学术界不能为治理结构的变动提供理论的指导，往往只是对已经发生的事情进行描述，理论落后于实践，更不奢谈指导实践。在理论上说不清楚，制度的建立就缺乏依据。中国目前没有社会矛盾激化的政治突变形势，处在渐变的改革过程中，只可能逐步地引导学者、民众关注农村的政治改革，使民主的理论逐步深入人心。而有责任感、正义感的学者应走出书斋，不应满足于做一个“图书馆学者”或“网络学者”，关注社会的变化，研究变革的动因及发展前景，创造有中国政治发展理论。

其三，乡镇治理结构的变革及现阶段的农村改革，总体上缺乏社会公众舆论的支持及理解，没有建立起良好的公共关系，从而在一定程度影响了改革整体推进的可能。公共关系工作囊括了一个社会组织同与之相关的所有人们的全部交往，由于中国社会城乡二元格局，影响了城乡之间信息的交流、互动，乡镇缺乏构建全面良好公共关系的物质及信息条件，乡镇治理结构的变动成为乡村自己的事情，也就加剧了变革全面推进的困难性。

三处乡镇治理结构的变革是发生在21世纪，中国社会相当一部分人已进入了信息是时代，海量信息涌进人们的视野，注意力成为稀缺的资源。局部的变革要引起社会的关注，必须主动地开展公共关系工作，这项工作就“为建立和维持一组织与其公众之间的相互理解而付出的一种有目的、有计划的持续努力。”[xiii]也就是要争取外界的好感和理解。然而，在中国主流媒体上，对于乡镇政府工作及工作人员从新闻报道到电视剧形象，历来是正面形象少于反面形象，乡镇工作缺乏良好的公共舆论基础。大多数中国人对于乡镇治理结构的变革也就不在意，不理解，更不会去促成此事。因此，乡镇治理结构的改革，要有针对性地开展公共关系的构建工作，针对特定的受众宣传乡镇治理变动的合理性、必然性，塑造公公共治理中新的组织形象、人物形象，使之成为乡镇“善治”的形象大使。

其四，乡镇治理结构可持续困难性，还在于治理主体农民群众的政治参与和政治表达不充分，既缺乏表达的渠道，又缺乏表达的能力。按照布坎南的公共选择理论：在政治交易中，个人是自己利益的最好代表，“没有个人利益也就没有集体的利益，追求个人利益是实现集体利益的前提与保障。”[xiv]农民是乡镇应该是乡镇治理结构变动及税费改革最的参与及受益者，在目前有关的新闻报道中我们很难听到农民的声音，不清楚他们的态度和感受。农民在中国是一个庞大的弱势群体，除了生存条件差以外，最大问题就是对他们的存在的漠视。在治理结构的变动中，也同样存在着类似的问题，没有关注农民新的表达渠道的开辟，也没有专门为他们提供更多的信息，他们往往成为构建新治理结构的工具，而不是目的。他们在变革中所处的被动地位，使得他们对变革本身缺乏热情及归属感，从而也增大了治理结构变动的制度化的困难性。

以上四个方面问题的存存，使得目前乡镇治理结构的变动比较脆弱，制度化的趋势不明朗，社会认同比较差。

存在就是合理的。中国渐进式的政治改革，有较强的路径依赖，但是乡镇治理结构的变动已经启动，并有相当一部分人支持其持续的发展。其民主的发展方向是顺应了历史潮流的。邓小平同志曾说过：“（政治体制改革）总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性”“要把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民”[xv]乡镇治理结构的变动就是把乡镇的管理权交还给农民，构建民主的公共治理结构。从局部的经验而言，三处治理结构的变动是具有创造性的政治安排，目前就是要通过各方面的努力使这种安排成为惯例，最终成为社会主义市场经济条件下，中国部分乡镇治理的新的制度化的模式。

[i]治理：（v.governn……governance）英文的原意既有统治又有治理、控制支配之意，不同于统治、统治权（government）。Governance根据牛津词典的解释是一个古词，但是自上个世纪90年代以来，治理一词被政治学家和政治家们广泛的使用，已成为政治发展的一个重要的概念。在1995年全球治理委员会发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》中将治理界定为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。

[ii]引自《咸安改革资料汇编》中共咸安区委办公室编

[iii]：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》人民出版社，2002年，第31页

[iv][英]J.S.密尔：《代议制政府》汪宣译，商务印书馆，1982年，第7页

[v][法]米歇尔·克罗齐埃：《论法国的变革之路》上海译文出版社1986年，第6页

[vi][法]托克维尔《论美国的民主》商务印书馆，董果良译，1997年，第252页

[vii]新华网北京2004年7月11日电（记者齐中熙）

[viii][美]莱斯特·M·萨拉蒙等：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津等译，社会科学文献出版社，2002年，第5页

[ix][法]托克维尔《论美国的民主》商务印书馆，董果良译1997年，第274页

[x]《最大规模乡镇直选云南启动》2004/11/30华夏经纬网，

[xi][印度]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》任赜等译，中国人民大学出版社，2002年，第2页

[xii][德]柯武刚等《制度经济学》韩朝华译，商务印书馆，2002年，第113页

[xiii][英]弗兰克·杰弗金斯《公共关系学》何道隆等译，西南财经大学出版社，1987年，第1页

[xiv]汪翔等《公共选择理论导论》上海人民出版社，1993年，第59页

[xv]邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年，第177、252页。