国有企业性质改革

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中国国有企业改革大体上与农村联产承包责任制是同时起步的。十几年来，“搞活国有企业”，特别是大中型国有企业，一直是反复强调的改革主题。但是从结果看，与其他领域的改革相比，国有企业的改革进展最为缓慢。对此，人们可以有许多理由提出批评或抱怨。然而，经济学的任务不仅仅在于提出“要改革”的问题，而且应对为什么“改不动”以及在何种条件下才可能“改得动”的问题作出解释。从一定意义上说，后一方面的问题更为深刻，因而更具有挑战性。其实，国有企业改革中“努力”与“结果”的不对称现象本身具有很高的分析价值，这种分析不仅对真正深化国有企业改革不可缺少，而且将有助于对中国经济改革的推进方式有更为切合实际的了解。

一、中国国有企业的性质

1.“放权让利”后的两个难题

中国国有企业的改革最初从“放权让利”开始，主要是基于旧体制下企业作为政府的行政“附属物”而缺少活力这样一个显而易见的基本事实。尽管“放权让利”并不顺利，经过多年努力后，企业自主权还是不同程度地扩大了。但是，伴随着这一变化，出现了两方面的突出问题。

一个问题是在经营者方面缺少来自所有者的约束。企业扩权以后，“拼设备”、“多分少留”、不注重技术改造和长期发展的短期化行为相当普遍，缺乏谨慎态度的投资扩张行为有增无减，通过种种方式（贿赂，有意低估国有资产，挥霍性消费等）“吃”国有资产的行为，在有些地方达到了令人震惊的地步。这样，便出现了一种可被称为“放权悖论”的现象：不放权经营者缺乏积极性，放了权经营者又缺少约束。产生这种现象的原因，在于目前尚不存在一种放权以后能对经营者产生有效约束的产权制度。

另一个问题是经营者已有的部分权利由于某些条件的限制而无法实施，其中最多的是来自企业办社会的限制。例如，给了经营者“辞退职工权”，在职工的医疗、养老、住房等依赖于企业的情况下，职工与企业间的联系难以割断，职工实际上是“辞而不退”的。又如，给了企业“自留资金，自我发展”的权利，由于企业办社会负担过重，占用了很大一块资金，有的企业的自留资金甚至难以抵补医药费开支，这样，一方面减少了企业的生产性投资，另一方面，企业办社会所造成的高成本削弱了企业的竞争地位，以及通过竞争获取发展的能力。总之，只给企业“自主权”，并不能保证企业真正“自主”。

从形式上看，以上两个问题是互不相干的。第一个问题导出的结论是进行产权制度改革，第二个问题导出的结论是进行社会保障制度改革。我们现在要提出的问题是：这两者之间是否存在着相当紧密的内在联系？

2.“企业”与“社区单位”

为了回答上面这个问题，需要对中国国有企业的性质作更深入地观察。80年代中期，日本著名经济学家小宫隆太郎曾有过“中国不存在企业，或者几乎不存在企业”的说法（小宫隆太郎，1986）。这在当时引起了不小的争论，但随着改革的深入，人们逐步倾向于接受这个判断。因为，企业应当是追求盈利的组织，应当以生产经营活动为中心，应当自主地作出决策－－这些企业都必须有的特征，传统体制下泄墓衅笠等疵挥小R虼耍遣荒芩闶恰捌笠怠薄D敲矗绻抵泄墓衅笠挡皇恰捌笠怠保蔷烤故鞘裁矗咳绻泄衅笠敌灾室桓觥八捣ā保敲矗褪羌嬗猩⑸缁岜U稀⑸缁岣＠蜕缁峁芾矶嘀种澳艿摹吧缁岬ノ弧薄?

3.国家“制造”的“社区单位”

在欧洲中世纪的庄园经济中，曾经出现过经济、政治、宗教、军事一体化的社区（罗森堡，小伯泽尔，1989）。中国的传统自然经济社会中，也有过类似的组织。它们的形成，是以手工劳动为主、生产和社会分工基本局限于社区范围的经济状态为基础的。而中国的国有企业则是以机器大工业为基础成为“社区单位”的，这一点自然就令人费解了。

如果从中国计划经济体制的形成背景观察，事情便不难理解。50年代初期开始，中国逐步采取了“斯大林模式”，这种模式的要点有二：一是推行重工业优先发展战略，一是实行高度集中的计划经济体制。这对我们目前所讨论的问题有意义的是这样一个事实：一旦推行了这一模式，工业（尤其是重工业）和城市就被摆上了优先的位置。国家不仅要把最重要的资源（资金、人力、技术、装备等）投向工业和城市，而且要向工业和城市，特别是国营大中型企业的职工提供当时条件下最为充分的保障和福利。

进一步的问题是，为什么当时提供这些保障和福利时要采取“企业办社会”而不是“政府办社会”的方式？直观地看，后一种可能并非不存在，但实际上却没有这样做。对此，一种较有力的解释是，在政府直接管理企业的体制下，“理性有限”使政府没有能力去这样做。直接、全面地介入企业的日常生产活动，本来就已成为政府难以承受的负担，并且成为政府机构膨胀的主要原因。只要政府选择了直接“管生产”，就不能不把“办社会”的职能推给企业，而不论政府自身想不想、愿不愿去“办社会”。所以可以这样说，国有企业作为“社区单位”，是在推行旧的体制和战略的过程中由国家“制造”出来的。

二、企业资产性质与“存量分解”

1.非生产性资产：明确的和隐含的

既然国有企业是承担了大量非生产性职能的“社区单位”，企业资产中必然有相当大一部分是非生产性的。不过，这些资产的“非生产性”有的是明确的，有的则不大明确，或者说是隐含的。

明确的一个部分是企业资产分类中的“非生产性资产”，其中包括住房、医院、学校、商店及其他为职工服务的福利设施。而隐含的部分容易被人们忽视和误解，它们主要是指具有养老、医疗、失业等保险金积累性质的那部分资产。在传统体制下，国有企业的养老、医疗等保障采取现收现支的办法，对企业冗员，通过人浮于事，吃大锅饭的方式避免其失业。这种运作机制一定程度上掩盖了保障费用实际上来源于职工以往创造的收入积累这样一个事实。比较一下市场经济中的通常作法，这一点会显示得很清楚。在现代市场经济中，劳动者的社会保障费用主要由各种社会保障机构的保险金积累提供，而保险金积累则主要由劳动者本人和雇主（实际上是劳动者个人交纳的特殊形式）的平时交纳所形成。传统国有企业与此区别在于运作机制不同，而不在于是否存在保险金积累。抛开运作机制的差异，在国有企业的资产中，事实上存在着一个与养老、医疗、失业保险等项支出相对应的保险金积累部分。这个部分在实物形态上是生产性的，而在价值形态上则具有某种非生产性质。这样，从价值形态上看，企业总资产由以下几个部分组成：

C＝F（P，B，H，E，N）

式中C为企业总资产，P为生产经营性资产，B为养老保险金积累，H为医疗保险金积累，E为失业保险金积累，N为实物性非生产性资产。据有关方面的粗略统计，实物性非生产性资产一般占企业总资产的15－20％；离退休职工占职工总数20％左右，冗员占职工总数的30％左右，仅用于这两部分人的养老金和失业保险金（给冗员发工资在性质上等于发失业保险金）占了职工工资总额的50％以上，与这部分收入相对应的具有保险金积累性质的资产，约占企业总资产的20％。与实物性非生产性资产相加，从价值形态上看的具有“非生产性”的资产将占到企业总资产的35－40％。如果再考虑到医疗保险金积累及其它有关项目，这个比重可能还要更高一些。

2.企业转轨与企业资产“存量分解”

从我们目前所讨论的角度看，所谓国有企业体制转轨，就是要把原先承担多种职能的“社区单位”，转变为主要从事生产经营、市场经济意义上的“企业”。这就要求把企业原先承担的大量“非生产性”职能分解开来，转移到社会上去。与此相联系，企业的资产存量也要进行相应分解。企业职能和资产存量分解之间的逻辑联系是不难理解的。没有作为物质基础的资产存量分解，企业职能的分解和转换显然无法实现。

正是在这种意义上，笔者曾提出了“存量分解”的改革思路，其他一些论者也提出了相同或类似的观点。所谓“存量分解”思路的主要内容是：（1）实物性非生产性资产从企业剥离出去，学校、医院、商店及其他福利设施尽可能由社会经营或管理；（2）加快住房商品化的步伐，逐步使住房归职工个人所有；（3）把相当于养老、医疗保险金积累的那部分资产的产权划归相应的社会保险机构，以解决保险金积累不足的问题；（4）把相当于失业保险金积累的那部分资产产权划归相应的社会保险机构持有，或直接用于富余职工的培训和再就业安置（如个体经营的启动资金，“以资带人”到其他企业就业的配套资金等）。此外，由于80年代中期实行“拨改贷”以来，国家基本上停止了对国有企业的资本金注入，企业日常经营和投资资金来源主要依靠银行贷款，形成了过高的企业负债（一般估计国有企业负债率达70％）。如何把企业改革和银行改革结合起来，在保持合理负债率的条件下实行债务重组，也构成“存量分解”方案的内容之一。

3.劳动力成本的真实化

“存量分解”涉及到对某些长期以来人们习以为常的观念的重新理解。劳动力成本或职工收入的真实化就是其中的一个的重要问题。

传统体制下职工向企业和国家贡献了什么，企业和国家向职工付出了什么，是很不清楚的，受到了种种扭曲。这些扭曲持续到现在，导致了一些似是而非的看法。例如，“职工住房改革容易导致国有资产流失”，是一种常见的说法。它显然是以“职工住房属于国有资产”为前提的。“住”是劳动力生产和再生产得以进行的基本条件之一，用于“住”的开支构成了劳动力成本中不可或缺的一个部分，这本来是一个常识问题。一个职工辛苦工作几十年不能名正言顺地拥有一套属于自己的住房，问题恐怕不是出在职工身上，而是出在体制上。实际上，传统体制下采取的是由企业拿走本来属于职工个人收入中用于“住”的那个部分，建成住房，然后以实物福利的形式分给职工的办法。职工住房名义上属于国家，实质上是职工以往一部分个人收入积累的特殊存在形式。通过住房改革使住房归职工“私有”，显然具有某种“返还”性质。因此，试图借助住房改革达到大量集资的目的，要求职工，特别是工作年限和贡献足应得到一套住房的老职工按成本或接近于成本的价格买房，一方面超出了大多数人的支付能力，另一方面对他们也是不公平的，因为这意味着对他们以往应得的部分收入的否定。

对企业中具有养老、医疗、失业等保险金积累性质的那部分资产，也存在着类似的认识问题。按照我们前面的分析，这部分资产也可以被看成是职工以往一部分个人收入积累的一种特殊存在形式，因为在传统体制下采取了职工收入中用于保障的支出部分由企业和国家拿走，再以现收现付的方式向职工提供保障服务的办法。在企业、国家与职工之间，实际上存在着一种隐含的契约关系，即职工为企业和国家工作，国家和企业向职工提供诸种保障。如果由于某种原因不能向职工提供这些保障，（如目前一些经营不善的企业中所出现的医药费难以报销，养老金欠发等问题），那就意味着对职工的“违约”，或对职工的“负债”。“存量分解”所要求的把具有保险金积累性质的资产产权外部化，等于把原来隐含的契约关系公开化。

总之，“理顺国家、企业和个人的关系”的含义，比我们原先想象的要更为复杂和丰富。改变职工全面依附于企业的状态，使劳动力的运作机制货币化和市场化，首先必须对劳动力成本有一个真实的界定，对究竟哪些属于国家财产，哪些属于职工个人财产，给出符合事物本来面目的说明。否则，就很容易把某些具有“返还”性质的改革措施说成是“瓜分国有资产”。

4.产权改革改什么：对产权改革含义的进一步讨论

产权改革的重要性正在被越来越多的人所认识和强调，但产权改革究竟改什么，并不是一个很清楚的问题。由于对国有资产缺少“关心”，“无人负责”或“负责不力”，如何找一个“负责任”的“所有者”，便成为产权改革中人们关注的焦点。然而，前面所讨论的“存量分解”至少提供了这样一个启示：尽管产权改革中寻找一个“负责任”的“所有者”或“国有资产管理体制”很重要，但首先必须解决把产权界定给谁的问题，即如何按照企业职能分解的要求，把具有不同职能的资产产权分解给相应的“所有者”持有。这些“所有者”除了国有资产管理或经营机构外，还包括养老、医疗、失业保险机构，银行或其他金融机构，以及职工个人。由此而形成的产权结构自然而然是“多元化”的。反之，如果不能合理解决把产权界定给谁的问题，即使找到了一个“负责任”的所有者，国有企业目前面临的大多数问题（如冗员过多，办社会负担过重，债务负担过重）也不可能得到根本解决。不论企业制度如何“换牌”，都难以有实质性的改变。

产权改革不仅涉及到“国有资本产权”，而且涉及到“劳动力产权”。包括劳动力在内的任何一种生产要素，只要参与交易过程，就有一个产权问题。前面说到的“劳动力成本真实化”，实际上是对劳动力产权的界定问题。通过“存量分解”，使以前模糊不清，难以度量、分解、交易的劳动力产权，变成可度量、可分解、可交易的，显然是劳动力产权制度上的一次值得予以高度评价与劳动体制、社会保障体制、银行体制、政府体制等改革，不过是同一过程的不同方面。套用马克思的一句名言，所谓“产权改革”，不过是把国有企业改革的几乎所有方面都描述一遍。这样，前面所提出的“产权改革与社会保障改革是否有内在联系”的问题，就有了一个肯定的答案。

至此，我们可以把国有企业改革的“思想进程”作如下概括：

（1）传统体制下政府直接管企业，而且管得过多过死，压抑了企业的积极性，需要向企业放权让利，以增强企业活力；

（2）放权让利后一方面出现了部分权利不到位和“权力漂移”的现象，另一方面出现了企业缺少来自所有者的约束，以多种方式“吃”国有资产的问题。因此，需要进行产权改革，找一个“负责任”的“所有者”；

（3）产权改革如果不解决把具有不同职能的资产产权界定给谁的问题，国有企业所面临的大多数难题不可能得到真正解决，产权改革本身也不可能最终成功。因此，需要按照企业职能分解的要求，把具有不同职能的资产产权分解给相应的“所有者”，把产权改革与企业改革的其他方面作为一个整体协调推进，开展全面的企业制度创新。

三、为什么改不动：改革逻辑中的“另一半”

1.改革中的“利益导向”

以上我们讨论了中国国有企业“是什么”，改革应当“改什么”的问题。“改什么”只是整个改革逻辑中的“一半”，“如何改”和为什么“改不动”则是更具有挑战性、更能展示改革过程性质的“另一半”。对“改得动”或“改不动”这样的问题，经济学的解释只能依据经济学的基本原理，即处在改革过程中的人都是“经济人”，是否进行改革取决于对改革带来的收益和成本的权衡（樊纲，1993年，刘世锦，1993）。

中国经济改革中所出现的国有企业乃至整个国有部门“改不动”或“改得慢”，其他领域相对“改得快”，都可以在“利益导向”分析框架内得到解释。

传统体制下包括国有企业在内的国有部门占有相当明显的优势地位。这不仅表现在国有部门拥有国内最先进的生产设备和技术手段，素质最高的劳动者，而且表现在国有部门的就业者是获益最多的一部分人，其中包括前面讨论过的以企业作为“社区单位”的方式提供全面的保障。而在农村，除了以“剪刀差”等方式向城市和工业提供大量“贡赋”，农业比较收益低以外，农民对自己的生产结果实际上是“自负盈亏”的（至少在生产队范围是如此），从未捧过“铁饭碗”，尽管在生产和分配上吃的是“大锅饭”。城市集体经济虽然在管理体制是“准国营”的，但在工资、福利和保障条件上，却与国有部门有相当的差距。至于城市为数不多的无业人员，他们较农民的“优越”之处，只是多了一个城市户口。

改革开始后，农民作出了积极地反应。承包责任制最初并非政府的安排，而是农民的自发行动。一旦得到中央的认可和推广，短短两三年时间就遍及全国农村。农民如此之快地“弃旧图新”，是因为在这个过程中他们几乎无所失，而所得则显而易见。在城市，最先“下海”做生意的是那些无业人员，集体企业的从业者态度也相对积极。部分城市民营经济就是由这些人策动起来的。

国有部门的情况则明显不同。除了为数甚少的较强“风险爱好者”或有特殊机遇者“下海”外，大多数人对收益和风险并存的改革持观望、犹豫态度。他们一方面对旧体制的弊端也深为不满，另一方面对旧体制下的优势地位和既得利益颇为留恋。有些人即使“下海”，也要留个尾巴，由“单位”保留公职、住房、福利等等，即由国有经济“保险”，而在非国有经济内“挣钱”，兼得两种体制之利（刘世锦，1993）。因此，对国有部门来说，仅有上面“让改革”是远不够的，还必须为“改得动”创造出若干条件。

2.“改得动”的两个重要条件

第一个条件是国有部门和非国有部门比较优势的转换。如果与非国有部门相比，国有部门就业者的境况相对以致绝对地变差，他们就不能不通过改革寻求出路。国有和非国有部门之间的竞争，从一定意义上说是传统计划经济与市场经济的竞争。由于市场经济具有效率上的优势，率先进入市场经济或本来就生长于市场经济的非国有部门，在快速增长的中国经济中占据了越来越大的份额，并逐步赢得优势地位。与此同时，国有企业在总体上则陷入困境，一直难以解脱，则是众所周知的事实。第二个条件是国有部门就业者利益的替代和补偿。这里特别是指旧体制下以实物福利形式出现的利益。也就是说，经过改革，原来体现在住房、长期就业、养老、医疗以及其他福利条件上的利益，要以适应市场经济环境的新形式得到替代或补偿。当然，首先要对这些利益予以“认可”，前面我们讨论的劳动力成本的真实化，就是要解决这个“认可”问题。简而言之，第二个条件是要“好则能有获利机会，差则不能丢掉既得利益”。

第二个条件实际上涉及的国有部门职工在市场经济环境中的“保险问题”，扩展而言，“保险不足”是中国目前发展市场经济中所普遍面临的一个严重问题。在农村，包括乡镇企业从业者在内的农民依靠土地“保险”。城市各种经济成分则直接间接、或多或少地依靠国有部门“保险”，例如，非国有部门的就业者以家庭等为载体，通过搭国有部门的“便车”而获得“保险”（其中典型形式是一个家庭两个部门就业）；前面提到的国有部门“下海”者留一条“尾巴”以求得“保险”；至于国有部门的职工，他们继续留在国有部门的基本原因就是为了“保险”（目前离退休人员和冗员占到国有部门职工总数的一半，这些人在市场经济环境中正是直接的保险服务对象）。

在某种意义上可以说，国有部门正在成为全国最大的“保险公司”。由此也可看出，国有部门的“保险”为非国有部门的发展提供了重要的外部正效应。但问题在于，这些保险方式是不得已而为之的，效率很低且负作用很大。特别是要求国有部门本身进入市场经济时，原有的保险方式就再也难以为继了。

3.“改不动”的“道理”

在上述两个条件中，第一个条件目前已经初步形成，第二个条件尚不具备。这样，对国有部门“改不动”的问题，就不难理解了。也正是在这个意义上，应该对非国有部门的发展作出更积极的评价。发展非国有部门，就等于在实际地推进国有部门改革，是国有部门改革的“题中应有之义”。

明确了国有部门“改得动”的两个基本条件，对某些表面“激进”的改革举措就应该持谨慎的态度。前些年曾经喊得很响，但很快归于失败的“破三铁”，非常现实地说明了在“改得动”的条件（尤其是第二个条件）不具备时，“硬改”，不可能达到预期目的，而且最终要伤害改革。近一个时期要求国有企业破产的呼声又较高，有的提出要下决心“不怕破产，不怕失业”。这些意见或许是出于加快改革的良好愿望，而且市场经济最终肯定要让企业破产，问题在于破产的条件是否具备，如果不具备硬要破产会带来什么样的影响和后果。在目前社会保障制度尚未普遍建立，企业办社会的包袱尚未卸掉，大量的企业冗员远非一个“劳动力市场”所能消化的情况下，一方面由于破产带来的震动职工、政府、社会都难以承受而无法在较大范围实际推开，或者搞几个企业破产作“典型示范”，企业的包袱仍由政府背起来，不具有普遍意义；另一方面，如此作法对国有企业的职工特别是老职工也是不公平和不负责任的，正如前面已经分析过的，这意味着对他们在传统计划经济的长时期里付出的劳动某种程度上的否认，是一种“割断历史”的“违约”行为。

四、结束语：政府在新一轮企业改革中应当做什么

在深化国有企业改革、建立现代企业制度的过程中，政府、企业、个人各自应当做什么是一个重要问题，其中政府的“角色”定位更值得重视。首先，经济转轨中政府在国有和非国有部门所起的作用是有明显差别的。由于旧体制下政府控制以及相关的既得利益较少，非国有部门虽然有一个“破旧”的问题，但其发展主要依靠政府“放开”的政策，即允许和鼓励发展多种经济成分和经济形式，到一定程度后再由政府以政策和法规加以规范。国有企业在旧体制下则由政府“一杆子插到底”地直接管理，企业转轨不仅“破旧”的任务繁重，而且“解铃还需系铃人”，必须要有政府的直接介入，有的本身就属于政府体制改革的内容。经过十几年的改革，国有企业自主活动包括自主改革的余地有所扩大，但那些深层体制难题的解决不可能没有政府的参与，否则企业依然是无能为力。例如在政企分开的基础上理顺产权关系，社会保障制度的建立，在合理解决企业债务问题的基础上重建银行和企业的关系，如此等等。虽然在国有企业转轨“立新”的过程中也需要政府以宏观管理者的角度制定相关的政策和法规，但政府首先和主要的任务是以“当事者”的身份去“破旧立新”。

企业在改革中的重要性将逐步增加。随着市场经济的基本制度条件和社会设施的建立与完善，选择什么样的企业制度形式，与哪些企业联合、合并，企业内部采取什么样的组织构造和管理方法，诸如此类的问题在解决主要是企业自己的事情。这是因为，只有企业对与这些问题有关的信息才最为了解，才能作出最有效的决策。

至于个人，则是旧体制下被严重忽视、在市场经济中构成经济活动基础的角色。正如前面分析所显示的那样，对企业职工个人来说，企业改革就是要把其从个人和企业“拴”得很紧，因而交易费用极高的制度安排中解放出来，得以“自由”地参与市场经济活动。尤其重要的是，企业的改革和创新，新企业的创立，企业在竞争中发展，在很大程度上依赖于具有较强企业家精神、被称为“企业家”的那一部分人。

从目前的情况看，问题主要出在必须要由政府推动的那部分改革滞后。这是国有企业“改得动”的第二个条件还没有具备的基本原因。政府的另一种倾向是对企业改革的某些方面，特别是应该由企业自身进行的改革管得过多，例如目前企业改革“试点”中就有这种情况。“该管的不管，不该管的则去管”，这种政府行为中常见的“职能错位”现象，以及不同政府部门为取得改革试点“领导权”的冲突在企业改革中再次出现，显然有着深刻的原因。无论如何，政府能否在必须由它来推动的改革上有实质性举措，将是下一步国有企业改革能否有大的进展的关键因素。

主要参考文献

小宫隆太郎：《竞争的市场机制和企业的作用》，载于吴家骏、汪海波主编：《经济理论与经济政策》，经济管理出版社1986年版。

罗森堡，小伯泽尔：《西方致富之路》，中译本，三联书店1989年版。

林毅夫等：《中国奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，上海人民出版社1994年版。

周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，《中国社会科学季刊》1994年第2期。

樊纲：《两种改革成本和两种改革方式》，《经济研究》1993年第1期。

刘世锦：《中国经济改革的推进方式及其中的公共选择问题》。《经济研究》1993年第10期。