国防产业理论

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内容提要：民营企业进入国防产业，是社会主义市场经济发展的必然要求，是提高国防生产效率和实现国防现代化的客观需要。受传统体制和防务产品生产自身特点影响，民营企业进入国防产业还面临着获利少、风险大、门槛高、管制严等障碍。为了使民营企业能够更好地进入国防产业，需要在军用规范和商业规范、保密生产和公开生产、军事专用和军民两用、市场准入与市场开放等方面进行有效率的制度安排。

关键词：民营企业；国防产业；防务产品；规范；专用性；保密性；准入

在社会主义市场经济条件下，面对世界新军事变革带来的机遇和挑战，能否充分利用和发挥民营企业优势，促进国防产业的深入发展，从而加快我军武器装备现代化建设步伐，促进国防和军队现代化的跨越式发展，是当前我国国防建设和经济建设面临的一个重大课题。本文试就民营企业“要不要”、“能不能”和“如何”进入国防产业问题进行初浅的理论探讨。

一、民营企业进入国防产业的必要性

在西方国家，武器装备等防务产品的研制、生产和维修任务主要由私营企业承担，因而不存在私营企业要不要进入国防产业问题。在我国传统计划经济体制下，近似于纯而又纯的公有制经济也不存在民营企业进入国防产业的命题。改革开放后，随着我国以公有制为主体的社会主义基本经济制度和社会主义市场经济体制的确立，民营企业才得以获得生存空间，并在实践中得到不断的发展和壮大，探讨民营企业进入国防产业问题才有实际意义。然而，受计划经济体制下的传统观念影响，私营企业不能进入国防产业一直成为理论界和决策部门的主流观点，现实中国防产业实际上成了民营企业进入的严格禁区。不允许私营企业进入国防产业的理由多种多样，概括起来讲，主要有“国有经济主导论”和民营企业进入国防产业“威胁安全论”、“无能为力论”。

1．“国有经济主导论”析。“国有经济主导论”的基本观点是：资本主义是建立在私有制基础之上的，私人企业承担防务产品的研制、生产和维修等任务是顺理成章之事。而在以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义基本经济制度下，国有经济在国民经济中发挥着主导作用。国有经济在国民经济中的主导作用，主要体现在对国防产业等关键行业的控制力上。因而，必须由国有经济来主导关系国家安全的国防产业，严禁民营企业进入国防产业领域。显然，如果以国有经济的主导作用作为禁止民营企业进入国防产业的理论依据，其理由是不充分的。首先，国有经济对国防产业的控制力，并不要求国防产业中所有军工企事业单位必须采取国有独资的唯一组织形式。只要能够确保国有资本在国防产业中占优势，就能保证防务产品的发展方向，满足国家安全防务的需要。如果允许非国有资本（包括民营企业资本）进入国有军工行业，也就意味着民营企业可以进入国防产业。其次，在现代科学技术条件下，由于防务产品品种繁多，其构件十分庞杂，且简易程度千差万别，因而在实践中不可能也没有必要由国有军工等国有经济单位实现对防务产品生产的绝对垄断。只要非国有经济单位（包括民营企业）承担了防务产品的某一环节生产任务，就意味着民营企业实际上进入了国防产业。

2．“威胁安全论”析。“威胁安全论”的基本观点是：民营企业以利润最大化作为唯一目标，国防安全意识比较淡薄。他们为了最大限度地追逐利润，往往会不惜铤而走险。若允许民营企业进入国防产业，承担防务产品的研制、生产和维修等任务，他们不可避免地会采取“偷工减料”等方式来降低费用，从而使防务产品的性能和质量可靠性受到影响。除此之外，民营企业安全保密意识较为淡薄，一些敏感的需要进行保密的产品和技术极容易被泄密。因而，允许民营企业进入国防产业将会留下重大的安全隐患，严重威胁国家的安全利益。从表面上看，这种观点似乎很有道路，但只要稍作分析就不难发现其严重缺陷。国家安全利益是一个主权国家的最高利益目标，社会主义国家如此，资本主义国家亦如此。既然西方资本主义国家的私人企业参与防务产品的研制生产可以兼顾国家安全利益，为何社会主义中国的民营企业进入国防产业就不能兼顾国家安全利益。在现代市场经济条件下，民营企业对利润最大化的追求要受到严格市场经济规则（包括各种法律法规）约束。民营企业在生产经营过程中，能否遵循市场经济规则，将直接影响和制约其利益目标（尤其是其长远利益目标）的实现。因此，只要能够制定比较完善的法律法规，民营企业进入国防产业，可以在维护国家安全利益的约束条件下从事防务产品生产和经营活动。再说，现代国家安全的概念已经大大扩展，它已延伸到了粮食、石油、金融、公共卫生等不同领域。如果涉及到国家安全的市场活动都不允许民营企业进入的话，那么粮食、石油、金融、公共卫生等领域的市场活动，民营企业也不能进入，而这恰恰是与社会主义市场经济体制的发展不相容的。

3．“无能为力论”析。“无能为力论”的基本观点是：新中国的民营企业是在改革开放以后才发展起来的，其经济实力和技术实力还相当薄弱，难于担当起从事高、精、尖防务产品的研制生产重任。此外，我国的民营企业主要分布于传统产业领域，与防务产品生产对高新技术的要求有很大的差距。而且，民营企业缺乏防务产品生产的经历和经验，进入国防产业的成本很高，不具有与传统专业性国有防务产品生产企业的竞争优势。这一观点咋看起来似乎很有道理，但没有揭示民营企业的全貌。新中国的民营企业尽管发展的时间较晚，但发展的速度很快，并对我国国民经济的增长起着举足轻重的作用。民营企业有能力利用其积累起来的日益强大的经济实力和技术实力，参与防务产品的生产经营活动。虽然我国的民营企业相当一部分分布在传统产业领域，但近年来高新技术领域内的民营企业有了迅速的发展，其在计算机、软件、网络业等信息产业领域的发展尤其令人瞩目。它不仅在推动国民经济信息化的发展方面发挥了重要作用，而且可以在军队的信息化建设上发挥应有的作用。对于民营企业来讲，尽管缺乏防务产品的生产经历和经验，进入国防产业领域有一定的困难，但民营企业历史包袱轻、机制灵活，具有传统国有专业性防务产品生产企业所不具备的竞争优势。为了降低进入国防产业的难度，民营企业可以采取灵活多种方式进入国防产业。比如，通过对传统国有军工企业的购并，就可以直接利用军工企业在军事生产手段、技术和经验等方面的优势，直接进入到国防产业领域。

4．基本结论。民营企业不仅可以进入国防产业，而且民营企业进入国防产业后可以带来一系列的好处。主要有：（1）提高防务产品的发展效率。民营企业进入国防产业后，可以充分利用民营企业的资金、技术、人才等资源优势，促进防务产品的发展；可以为国防产业领域注入更多的竞争力量，促进防务产品的技术升级，提高防务产品质量和生产效率；可以促进传统国防生产部门观念的更新、管理方法的改进、现代企业制度的建立和运行机制的完善。（2）维持精干的专业军工队伍。民营企业进入国防产业后，可以大大压缩专业军工规模，使保留下了的专业军工队伍更加精干和高效；可以减轻政府对军工生产进行扶持的负担，从而组织更多的资源提升和发展专业军工能力。（3）增强军工生产的动员基础。民营企业进入国防产业后，可以提高国民经济的军事生产含量，增强军工生产的动员基础。一旦国家面临安全威胁或进入战争状态，不仅可以扩大专业军工的生产规模，而且可以随时动员具有防务产品生产能力的民营企业从事防务产品生产。即使专业军工在战时遭到严重破坏，仍可通过对民营企业的动员维持军事生产能力。（4）增强民营企业的自身实力。民营企业进入国防产业后，能够更好地发挥军事技术和军工生产能力的民用潜力，促进军事技术成果向民用领域转移，从而起到增强民营企业实力和带动整个国民经济发展的作用。

二、民营企业进入国防产业的主要障碍

即使民营企业可以进入国防产业，但也不一定完全就能够进入国防产业。因为民营企业进入国防产业会受到诸多因素的影响和制约。在我国目前情况下，妨碍民营企业进入国防产业的因素较多。概括起来讲，主要有以下几个方面：

1．获利少——“不愿进”。民营企业是以利润最大化作为主要目标的，因而在没有国家强制性规定的和平环境，民营企业必然会将能否盈利及盈利多少作为进入国防产业所要考虑的首要因素。如果进入国防产业无利可获，或者获利甚微，民营企业就会缺乏进入国防产业的意愿。由于防务产品及其生产的特殊性，企业在经营防务产品的过程中，会存在一些影响企业获利的制约因素。概括起来讲，主要有：（1）产品生产批量小。防务产品是用于保障国家安全需要的产品，平时军队对防务产品，尤其是耐用防务产品的消耗量非常有限。同时，一国政府为了保持军事技术上的领先性和降低防务产品的淘汰成本，对同一型号的武器装备等防务产品采购量也十分有限。如果一次性订货批量过小，会造成企业生产和经营防务产品规模上的不经济，甚至可能陷入亏损。（2）产品订货间隔期长。一些防务产品（特别是大型武器系统）更新周期长，当某种防务产品批量生产和装备军队后，往往需要较长时间才进行更新换代，期间将不可避免地使企业存在专用设备、人才等闲置浪费现象，影响企业的盈利能力。（3）生产成本高。防务产品对产品技术领先性、性能的可靠性和耐用性及交货时间等有些特殊要求，因而防务产品的生产成本一般都要高于同类民用产品，甚至高出同类民用产品的几倍。如果企业付出的高昂生产成本不能得到合理补偿，企业的盈利水平必然会受到严重影响。另外，现行防务产品（主要是军事装备）采取的成本加上5%成本利润率的定价方法，不仅利润率偏低，而且产品定价方式一旦采取事前确定的做法，必将导致企业事后发生的成本难以补偿，从而影响到企业的盈利水平。

2．风险大——“不敢进”。在市场经济条件下，高风险常常伴随着高收益。在高额回报的利益驱动下，应该说大多数企业都能勇于承担风险。但这必须具备两个前提条件：一是企业有承担风险的能力，二是承担风险使企业有获得高收益的预期。对于民营企业来讲，进入国防产业面对着以下风险：（1）专用性投资风险。防务产品是用于保障国家安全防务的特殊产品，在防务产品的生产过程中，对设备、工艺、材料和人员等都有一定特殊的要求，客观上要进行一些专用性的投资。用于防务产品生产的专用性投资，通常被“锁定”在防务产品生产上，企业能否获得防务产品订货任务，以及获得防务产品订货规模状况，将直接影响和制约防务产品生产专用性投资的效率。（2）军品生产波动性较大的风险。防务产品生产的规模和结构，直接受到军事和战争需求的影响和制约。一般来讲，国家平时对防务产品的需求规模较小，战时对防务产品的需求规模较大，从而使企业的军品生产缺乏应有的稳定性，甚至面临停产的风险。（3）防务产品技术开发的风险。防务产品是新技术含量高、技术密集性强的社会产品。在防务产品的技术开发中，不仅需要投入巨额资金和大量的人力、物力，而且面临失败率极高的风险。研究表面，一般研发项目的失败率高达95%，军用研发项目的失败率常常更高。民营企业进入国防产业所承担的这些风险，如果不能使企业有获得高收益的预期，甚至使企业产生利益受损的预期，那么民营企业就不愿去积极面对这些风险，也就不敢进入国防产业。

3．门槛高——“难进入”。从事防务产品生产的主要是高科技、高投入的产业部门。而且防务产品需求方出于对国防安全的考虑，对防务产品的生产具有一些特殊的要求。因而，民营企业要进入国防产业，必然面临着一个比较高的门槛。主要表现在：（1）特定技术要求高。防务产品生产是技术、知识密集性和新技术含量高的生产活动，对于民营企业来讲，要进入国防产业，就必须首先满足防务产品对特定的知识和技术要求。由于民营企业长期从事民用产品的生产经营活动，缺乏对防务产品生产的技术和知识积累，因而进入国防产业会面临着特定知识和技术上障碍。（2）进入成本高。防务产品生产还是资本密集性的生产活动，加上需要进行专用性投资，因而民营企业进入国防产业的实际成本和机会成本都比较高。（3）特殊标准要求高。防务产品是用于满足军事和战争需要的特殊产品，对防务产品的生产有一些特定的军用规范和标准。由于民营企业长期按照商业规范和标准运作，不仅一时难于适应特殊的军用标准，而且需要对企业的生产设备、人员、管理等进行相应的改进或改造，从而造成进入上的困难。（4）安全保密要求高。为了保障国防安全的需要，一些防务产品的生产客观上需要处在保密的状态下进行。树立保密意识，建立和健全保密制度，是民营企业需要逾越的门槛。正因为从事防务产品生产有较高的门槛，因而民营企业进入国防产业有一定的难度。

4．管制严——“进不了”。防务产品用于保障国家安全的特殊属性，以及政府作为唯一买主的市场特征，决定了政府必须对进入国防产业的企业进行严格的管制。在西方国家，一般采取的是市场准入办法，即由政府规定进入国防产业的企业所需具备的资格和条件，并按规范的审核制度和审核程序对进入国防产业企业进行审核。只有获得政府许可的企业，才能进入国防产业从事防务产品的生产和经营活动。长期以来，我国对进入国防产业的企业通常采取的是政府指定办法，即由政府直接指定某些企业作为专业性军工队伍从事防务产品的生产活动，任何企业不得随意进入和退出国防产业。在传统计划经济体制下，由于存在着对国有经济的特殊偏好，对民营经济的特殊偏见，只允许国有企业进入国防产业，而严禁民营企业进入国防产业。目前，虽然民营企业可以参与部分防务产品的生产经营活动，但也被严格限制在非常有限的产品生产范围内。政府对进入国防产业的严格管制，导致民营企业与国有军工企业在防务产品生产上的不平等地位。一是经济地位上的不平等。国有军工企业不仅可以优先获得政府的防务产品订货，而且可以得到政府在技术改造和产品开发等方面的专项资金和技术支持。二是信息占有上的不平等。国有军工企业是政府投资创办的企业，可以凭借其与政府之间的特殊关系，在防务产品发展方向、订货计划及其变更、产品定价等方面获得比较充分的信息。比较而言，民营企业却难于获得政府给予国有军工企业的各种优惠政策，从而在防务产品的生产和经营处于相对劣势。因而，政府对国防产业的严格管制，实际上是从政策或制度上阻挡民营企业进入国防产业。

三、民营企业进入国防产业的制度安排

如果要充分发挥民营企业优势，就必须克服民营企业进入国防产业的障碍。为了有效地克服民营企业进入国防产业的障碍，必须对传统防务产业的制度安排进行改革。从目前我国国防产业存在的制度缺陷和国防产业发展的基本趋势来看，应着重解决以下几个方面的制度问题：

1．军用规范与商业规范。为满足防务产品对特定性能的要求，以及为防务产品安全和保密提供保障，制定和采用军事上专用的规范和标准是必不可少的。但如果过多过细地引用军用规范和标准，不仅会限制对先进民用技术和产品的利用，从而影响防务产品的生产效率和产品质量，而且对民营企业进入国防产业起到相当大的阻碍作用。为了使民营企业能够更顺利地进入国防产业，有必要对防务产品生产规范和标准进行调整和改革。基本思路是：取消不适当的和过时的军用规范和标准，采用必要的商业（民用）规范和标准。所谓不适当的军用规范和标准，是指那些在防务产品生产过程中可以用商业规范和标准替代，且不影响产品军事效用和技术水平的军用规范和标准；或者那些在防务产品的分系统或部件生产过程中，可以用商业规范和标准替代，且不影响防务产品整体性能、技术水平和安全的军用规范和标准。所谓过时的军用规范和标准，是指那些未进行及时更新，且落后于商业规范标准的军用标准。与此相适应，所谓必要的商业规范和标准，是指那些可应用于防务产品生产，且不影响防务产品的军事效能与安全的商业规范和标准。如果在防务产品生产过程中能够广泛地采用商业规范和标准，民营企业不仅可以用企业现有的产品来满足军用需要，而且可以凭借其现存的设备、人力资源和生产工艺等直接从事防务产品的生产。这不仅降低了民营企业进入国防产业的技术门槛，而且大大降低了民营企业进入国防产业的成本。这样，即降低了民营企业进入国防产业的难度，又增强了民营企业进入国防产业的动力。

2．保密生产与公开生产。防务产品是用于保障国家安全需要的特殊产品，因而防务产品或技术、工艺的完全公开将会严重损害国家安全利益。为了使某些防务产品及其技术、工艺等处于高度保密状态，防务产品的生产：（1）必须与民用产品的生产相分离；（2）必须要有完善的保密制度。显然，假若所有防务产品的生产都需要进行保密，那么民营企业进入国防产业就有一定的难度，因为绝大多数民营企业既不具有完善的保密制度，也不具备为保密而进行军民分离生产的条件。为了使民营企业能更好地参与防务产品生产，应当对防务产品的保密生产制度进行适当调整，严格和明确界定哪些防务产品的生产必须进行保密生产，哪些防务产品生产可进行公开生产。一般地讲，核心军用产品、军事生产能力，以及关键技术、设施和独有军事技术等，如核潜艇、导弹、信息战系统及其相关技术和生产工艺等，应处在高度保密状态，否则国防安全就会受到威胁。而一些与国防安全程度关系不大的非核心军用产品及其非关键技术、设施和生产工艺等，如运载车辆、军人日用品等产品及其生产技术、设施等，则可以处在公开状态。如果防务产品生产，既有保密性质的生产，又有公开性质的生产，那么一些尚不具备进行保密生产条件的民营企业，可以比较顺利地进入公开生产的国防生产领域。待民营企业保密生产条件逐步完善后，可进一步进入须进行保密生产的国防生产领域。在防务产品保密生产制度的安排上，关键在于如何恰如其分地确定保密生产和公开生产的边界。如果把应该进行保密生产部分列入公开生产范围，无疑将危及国家安全利益；如果把应该进行公开生产的部分列入保密生产范围，又将妨碍民营企业进入国防产业领域，并影响防务产品生产效率。

3．军事专用与军民两用。防务产品特定的军事用途，决定了防务产品和防务产品生产具有一定的专用性。这种专用性主要包括两个方面，一是产品及其构件的专用性，二是生产工装、工艺和人员等专用性。随着现代科学技术的发展，军用技术和民用技术的界限日趋模糊，长期以来防务产品对民用产品的绝对优势也发生了重大变化，无论是性能的可靠性还是技术的领先性，民用产品在许多方面已经超过了防务产品，从而为防务产品的军民两用生产提供了可能。如果在防务产品生产中实行军民两用生产，民营企业就能够比较顺利地进入国防产业。一方面民营企业可将其现有产品直接满足军事需要，或作为防务产品构件满足防务产品生产需要；另一方面，民营企业可利用其现有的生产要素，按照相同或相近的生产工艺进行军用和民用产品的生产。这不仅有利于民营企业克服进入国防产业的技术和成本上的障碍，而且有利于克服防务产品生产波动性大、订货批量小和间隔时间长等因素给民营企业带来的不利影响。在防务产品生产的军事专用和军民两用制度安排上，关键是要解决两大问题，一是界定哪些产品及其构件应该是军事专用的，哪些产品及其构件可以是军民两用的；二是如何使企业在同一工厂、同一生产线或同一机床上生产军民两用产品。一般地讲，军事专用产品应该是满足军事需要且采用军事规范和标准生产的产品，与此相适应，用于生产军事专用品的工装、工艺和人员等通常是军事专用的。如潜艇、战舰、战斗机、武装直升机、坦克等作战系统的生产和组装。军民两用产品则主要是采用商业标准或规范生产，可满足军用和民用需要的产品。用于军民两用品生产的工装、工艺和人员等则是军民两用的。当然，如果使用柔性制造系统对民用和军事专用生产线进行改造，并广泛采用计算机信息技术，也可将民用和军事专用工装、工艺等改造为军民两用性的工装和工艺等，从而可以在同一工厂、同一生产线或同一机床上，既可以生产军用标准产品，又可以生产商业标准产品。

4．市场准入与市场开放。防务产品的生产事关国家安全利益，政府对进入国防产业企业进行一定限制和规定是必要的。为了使民营企业能够比较便利于进入国防产业，在国防产业准入制度安排上需要进行一定的调整和改革。可考虑在实行必要的市场准入同时，在一定范围内实行市场开放。市场准入和市场开放的制度安排，可依据军用规范和商业规范、保密生产和公开生产、军事专用和军民两用的制度安排来进一步展开。由于采用军用规范和标准生产的防务产品，主要是军事专用性的。据此，可按照生产的专用性和保密性的不同将防务产品分为以下四种类型：（1）不需要或很少需要军事生产专用性资产，基本上可以在同一工厂、同一生产线，甚至同一机床上生产的，且不涉及国防安全保密的军用和商用两种标准产品；（2）需要军事生产专用性资产，只能在相对独立的工厂、生产线，或者机床上生产的，但不涉及国防安全保密的军用标准产品；（3）需要军事生产专用性资产，只能在相对独立的工厂、生产线或者机床上生产的，且需要进行安全保密的军用标准产品；（4）不需要或很少需要军事生产专用性资产，基本上可以在同一工厂、同一生产线，甚至同一机床上生产的，但需要进行安全保密的军用和商用两种标准产品。针对防务产品存在的以上四种情况，对民营企业进入国防产业的准入制度规定可作如下安排：如果是涉及国防安全保密的防务产品，为了国防安全需要，对这类产品的生产应列入“市场准入”范围，需要对生产厂商的保密资格和生产条件进行严格审查和认定，实行特许生产。如果需要专用性资产，但不涉及国防安全保密的防务产品，为减少资产重复配置和闲置浪费带来的效率损失，政府对进入该领域民营企业的生产条件可作适当的限制和规定，同时应尽量发挥市场竞争机制的作用。而对于既不涉及国防安全保密，又不需要专用性资产的防务产品，则应当纳入“市场开放”范围，通过充分发挥市场机制的作用，鼓励民营企业积极投入到这类产品的生产之中。

参考文献：

1．[美]雅克·甘勒斯：《美国国防工业转轨》，国防工业出版社1998年版。

2．张连超：《美国高技术项目的管理》，国防工业出版社1997年版。

3．杜人淮：《世界军事工业发展的基本现状与中国军事工业的出路》，《经济研究参考》2000年第57期。