宪政拆迁管理
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【摘要】拆迁是一个热门话题，拆迁引起的纠纷值得我们关注。从宪政的角度出发，有很多问题值得我们深思。
【关键词】拆迁;宪政;财产权;宪法权利
前言
宪法明文规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”，“公民合法的私有财产不受侵犯”。这就以根本法的形式，从制度上明确保护了公民的房屋产权，是值得肯定也是我们应该感到欣慰的，但实际情况却不容乐观。只要稍微留意一下报刊新闻，我们就可以目睹许多有关拆迁的辛酸案例。一方是被拆迁的群众：许多民众采取了形式多样的措施来“抵制”政府对其房屋的拆迁，有在自己房子前宣传宪法的，有爬到自己房子上以死相威胁的，甚至还有置生死而不顾跑到天安门广场自焚的。但这些措施大都无济于事，该拆的不该拆的房子在政府一纸令下，顷刻之间就可以化为一堆灰烬。笔者在感慨地方政府权力大无边际的同时，也对那些家破人亡，妻离子散的被拆迁户深表同情。再让我们来看看处于强势地位的另一方——人民政府，有些地方政府片面求发展，为了追求“经济利益”，捞取政绩资本而大搞“形象工程”，不惜牺牲公民的个人利益，置国家宪法和法律而不顾，到处“圈地”，非法介入商业拆迁活动，滥用强制措施。其态度之粗暴，手段之野蛮令人发指，不可思议，严重损害了人民政府在群众中的形象，僵化了干群关系。
拆迁本应该是一件比较简单的事情，而且绝多数群众也是通情达理，支持政府工作的。但在实际运作的过程中，为什么非得要争出个鱼死网破，你死我活来呢?从宪政的角度出发，以下几个问题是值得我们深思的：(1)拆迁的动机、目的是什么?应该遵循怎样的原则?(2)如何理清公民权利与国家权力之间的关系?(3)如何界定公共利益与个人利益的关系?(4)人民政府的职能到底是什么?(5)宪法权利怎样才能得以实现?
一、拆迁的动机，目的以及应该遵循的原则
现代社会发展迅速，城市变化日新月异，为了适应时代的发展，满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，在政府的统一规划之下改造旧城，扩大城市规模，兴建一些诸如广场之类的公共设施，由此必然涉及到一部分居民的的房屋需要搬迁，这是无可厚非的。但是，拆迁毕竟关系到公民的房屋所有权，这就需要代表国家的政府谨慎行使土地征收权。具体来说，国家在征收土地时应该遵循以下两条原则：(1)公共利益需要原则;(2)必须给予公民全面的或者说是合理的补偿。由这两条原则可以看出，政府征收国有土地，进行拆迁的目的应该是为了公共利益需要，为了城市的合理发展需要。而现实中往往是个别政府官员或者是是个别政府部门为了一己私利而与房地产开发商相互勾结，打着公共利益、国家利益的幌子，大搞权钱交易，动用行政权力压低拆迁补偿金。在具体操作过程中，政府给被拆迁户的补偿最多只是房屋价值的计算，一般不考虑土地使用权的价值，他们的理由是：既然土地属于国家，土地使用权也应该属于国家，而地方政府就代表国家，所以地方政府在给被拆迁户补偿时，就理直气壮地占有了土地使用权，由此产生了私有财产转移过程中的严重不平等和显失公平。在拆迁中，真正受益的不是国家或者公民个人，而是政府管理部门、个别官员和房地产开发商，这就严重违背了拆迁的初衷和基本原则。
二、如何理清公民权利与国家权力之间的关系
现代宪政的理念认为公民权利与国家权力之间的关系应该是这样的：公民权利产生国家权力;国家权力为公民权利服务;公民权利制约国家权力。作为行使国家权力的政府原本应该为维护公民的利益服务，也就是“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。从民主的角度看，政府手中的权力来源于人民，就应该为人民谋利益，为公共利益服务。而现实情况是，公权力过分强大，国家权力得不到有效控制而被滥用。一些处于强势地位的地方政府，在拆迁过程中，不是维护处于弱势的被拆迁户的利益，而是滥用规划权和强制权，想千方，设百计地对群众进行打压。如有的地方政府为了拆迁顺利进行，对被拆迁户采取了停水停电，在房前堆放垃圾，对有公职的居民采取了以开除公职相要挟的手段。笔者认为之所以会出现这样的局面，关键原因在于一些地方政府没有理清公民权利与国家权力之间的关系，他们认为自己是“人民的政府”，理所当然人民就应该是“政府的人民”，政府的人民就应该无条件服从政府的命令，不服从也要强制你服从。
三、如何界定公共利益与个人利益的关系
传统观念认为，国家利益，集体利益和个人利益三者之间的关系是相辅相成，相互统一的，也就是常说的“小河有水，大河满;大河无水，小河干”。当个人利益与公共利益发生矛盾时，个人应该顾全大局，个人利益应该服从公共利益的需要，做出必要的让步和牺牲。在这种情况下，强调个人利益就是自私自利，是极端个人主义的表现，是与社会主义道德规范不相符的。受这一传统观念的影响，很多群众在自己个人利益与公共利益相冲突时，不敢主张自己的权利，在一定程度上助长了个别地方政府胡作非为的作风，于是他们便打着发展公共利益的旗号，大张旗鼓地廉价征收土地，用作它途。其实我们应该抛弃传统观念中不合理的成分，不应该过分强调公共利益而忽视个人利益，以牺牲个人利益来来促进公共利益无异于杀鸡取蛋，是不可取的，也是违背比例原则和宪政精神的。个人利益同公共利益一样应该受到重视。
四、人民政府的职能到底是什么
在拆迁活动中，许多问题本应该由开发商和被拆迁户平等协商解决，但事实往往是因为有了政府的参与和干涉，就使得开发商和被拆迁户本应该平等的双方怎么也平等不起来了。政府的职能到底是什么?是不是什么都管的政府就是最好的政府?2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》给了我们很好的答案。纲要就政府职能的转变提出了这样的要求：“推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”这就是说，在拆迁活动中，政府不能既当“裁判员”又当“运动员”，而应当进行职能定位，把自己放在中立裁判者的位置上，对拆迁活动进行积极的引导，对房地产市场进行严格的规范。
五、宪法权利怎样才能得以实现
西方有句法律名言：“有权利始有救济”，换句话说，没有救济的权利不是权利。虽然宪法修正案已经明确规定国家保护公民合法的私有财产，但由于其具有原则性强、针对性弱的特点，使得其真正的精神并未被落到实处。笔者认为要实现公民的宪法权利，设立宪法权利救济制度是必经之路。现实也证明如此，一些地方政府经常会把宪法放到一边，用“地方拆迁办法(条例)”等红头文件的形式为违宪的拆迁行为披上“合法”的外衣。实际上，这些办法，条例和红头文件的效力都不能高于宪法，内容也不得违反宪法。但一些地方政府还是把这些违宪的法规作为自己执法的依据，我行我素。为什么许多严重违反宪法，侵犯公民宪法权利的地方性法律规范可以继续存在?笔者认为主要原因在于宪政制度的不完善，在于我国目前缺乏违宪审查制度。要使宪法的权利从纸上的权利变为现实的权利，一方面应该以普通法细化宪法的原则和内容，另一方面应该加强宪法规范的可操作性，实现宪法规范的可诉性，建立适合我国国情的违宪审查制度。
综上所述，笔者认为只有明确了拆迁的目的和基本原则，理清了公权与私权、公共利益与个人利益的关系，建立完善的违宪审查制度，才能避免拆迁悲剧的再次发生，改善干群关系，树立政府的良好形象，才有助于全面推进依法行政，建设法治政府。
