西方公共行政管理

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一、新公共治理的理论基础假如说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共治理则以现代经济学和私营企业治理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共治理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”的假定中获得绩效治理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共治理又从私营治理方法中汲取营养。新公共行政治理认为，私营部门许多治理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事治理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共治理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的治理方法，如绩效治理、目标治理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的治理中。二、新公共行政治理的基本特征新公共治理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的治理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“治理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共治理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。首先，新公共治理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政

府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和治理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共治理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和治理人员”以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共治理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济、效率和效果等三大变量。第四，与传统公共行政排斥私营部门治理方式不同，新公共治理强调政府广泛采用私营部门成功的治理方法和手段和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共治理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公

共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：市场状况／宪法职责模式附图1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共治理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调与行政的分离，强调文官保持中立和匿名原则；新公共治理则正视行政所具有的浓厚的色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，非凡是对部分高级文官应实行任命，让他们参与政策的

制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的敏感性，因此不应将政策制定和行政治理截然分开。事实上传统公共行政的—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共治理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府

公共部门。需要说明的是，许多新公共治理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共治理的必不可少的特征。第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事治理体制不同，新公共治理重视人力资源治理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事治理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。三、对新公共治理的批评新公共治理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。1、新公共治理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的治理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。2、新公共治理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。3、新公共治理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。4、新公共治理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。5、新公共治理强调目标治理、绩效治理，实际上是一种“新泰勒主义”。6、新公共治理主张对高级文官实行任命，以加强对他们的控制，破坏了传统的文官中立原则，在一定程度上会导致上的腐败和滥用职权

。7、新公共治理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。尽管新公共治理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共治理，体现出新公共治理的诸般特征。四、几点启示新公共治理既是西方特定的社会、、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政治理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。第一，新公共治理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域非凡是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内答应和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。第二，新公共治理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，非凡是顾客的满足程度方向发展。这应被视为是西方公共行政治理和人事治理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政治理和人事治理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制

订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政治理和人事治理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共治理把一些科学的企业治理方法，如目标治理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政治理与企业治理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业治理非凡是私营的治理方法来实施公共行政治理并不可行，但企业治理非凡是私营企业治理重视效率，重视产出，重视治理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政治理包括中国公共行政治理所借鉴。最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共治理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政治理体制和公务员制度的建立和完善。参考文献主要参阅书目

内容提要新公共治理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和治理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的治理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的治理。新公共治理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政治理的理论和实践不无借鉴意义。关键词新公共治理/公共服务/传统公共行政正文从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严重的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的—行政二分论和韦伯科层治理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、治理模式——新公共治理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共治理不是对现存行政治理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政治理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。