中国社会管理创新方向

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一、社会管理的主导：国家抑或社会?

对于当前中国社会管理创新，很多学者认为，社会管理就应该由“社会来管理”，社会管理创新的“新”就在于要改变过去由国家来主导的社会管理格局，实现社会管理的主导权从国家向社会的回归，充分发挥社会组织的主体性作用，并与此同时弱化国家的权力渗透与职能覆盖。这种观点，事实上秉承的是西方自由多元主义“公民社会”(civilsociety)的理论范式。在这样一种理论范式下，国家与社会之间是一种此消彼长的两极对立关系，彼此发生着零和博弈的权力分羹游戏。其一个极端是国家对权力的绝对掌控，社会完全依附于国家而存在；另一个极端则是国家权力的充分退出，还权于社会，实现社会的自我治理。然而，“世界各国的实践已经表明。国家与社会零和博弈的思路非常有害，它的具体实践的确在不少国家和地区造成社会的混乱和不稳定”。①同时，在现实生活中，也存在着大量的国家与社会良性互动的现象，以及“强国家”与“强社会”并存的双赢局面。因此，自20世纪90年代中期开始，国际学术界的主流开始摒弃国家与社会之间零和博弈的论调，而强调国家与社会之间建设性关系的可能，主张国家与社会可以协同发展、相互增权和互相促进，以形成一个国家能力强大、社会富有活力的新局面。所以，单纯地强调国家权力的退出，并非就是当前中国社会管理创新的理想选择。

同时，从中国的现实情境来看，当前中国具有典型的“强国家一弱社会”的结构形态特征。国家掌握了丰富的权威性资源，并因此而拥有对社会组织的强大支持和吸纳能力，如果国家能运用这些资源对社会的组织化行动予以支持、引导和规范，无疑就能更好地促进社会组织发展，并与此同时建构起与社会组织之间的联袂合作关系；而与“强国家”相对应的，就是当前中国的社会自治能力还比较赢弱，社会组织的发展受到初始条件的制约，普遍渴望获取国家的制度与社会资源的支持，因而对于国家表现出了一种显性的依赖。为此，改革开放以来，中国国家与社会关系演变的特点就是，在国家与社会不断分离的同时，又迅速出现了国家与社会新的结合，许多自下而上生长起来的社会组织都在积极寻求被国家行政体系所吸纳。②这表明，当前中国的社会组织在公共空间中，角色与功能的塑造和发挥或者说公共性的特征尚显薄弱，还无法依赖于其承担主导社会管理的职责与重任。在这样的现实情境下，盲目倡导国家权力的退出和“社会中心论”，不可避免地会陷入“官退”而“民未进”的困局，导致公共性的“真空”，造成不应发生的混乱。①所以，当前中国的社会管理创新，不仅不应该否定国家的主导性作用，而且还需要强化其对社会组织发展的支持、引导和规范的主导性功能，并同时实现国家与社会之间的协同发展，建构起一种良性的社会秩序。此外，依据美国学者米格代尔(JoelD．Migda1)的观点，“国家能力包括渗入社会的能力、调节社会关系的能力、提取资源，以及以特定方式配置或运用资源四大能力。

强国家是能够完成这些任务的国家，而弱国家则处在能力光谱的低端”。②在此，米格代尔所说的国家能力，实际上就相当于我们当前所讲的国家管理社会的能力，这四个方面能力的高低，是衡量国家政治系统“强”与“弱”的基本标准。从动力机制的角度来看，任何政治国家都试图强化其社会管理的能力，而使自己迈入一种“强国家”的行列；同时，任何政治国家都不愿意面对社会的快速变迁而表现得无能为力，而为自己贴上一个“弱国家”的标签。为此，面对当前中国复杂的社会转型以及由此而带来的多重社会风险，代表国家力量的执政党和政府试图强化其社会管理的能力，发挥其在重塑社会中的主导性作用，建构一种“党委领导、政府负责”的社会管理体系，是合情合理而又值得赞赏的。总而言之，当前中国社会管理创新，绝不是要否定或质疑国家的主导性地位，这无论是从理论层面还是从现实层面来看，都是不可取或简单化的。当前中国社会管理创新的关键，在于国家究竟应该如何来发挥其主导性的作用，或者说国家究竟应该采用一种什么样的方式来管理社会。

二、社会管理的方式：刚性抑或柔性?

国家管理社会的方式，其实涉及到的就是国家管理社会的工具问题，或者说国家凭借什么去驯服或感化截然不同的或对立性的信念和行为，从而达到维护社会秩序目标的问题。米格代尔强调，国家的形象其实是一个矛盾的复合体，它一方面作为“统治者”的角色而存在，而另一方面却是作为“乞求者”的角色而存在。“统治者”角色意味着国家拥有广泛的社会控制能力，其最根本的工具就是暴力；“乞求者”的角色则表明，国家需要积极寻求社会的认同和支持，其最根本的工具就是合法性。“如果一个政权不通过诉诸于暴力手段，就能够从大多数人那里引导出大规模的服从，那么，从这一意义上说，这个政权就是合法的。”③依上所述，国家管理社会最根本的工具有两种，亦即暴力与合法性。本文依据国家管理社会的这两种工具的不同，把社会管理的方式划分为两种基本类型：刚性管理与柔性管理。

所谓刚性管理，指的就是国家显性依赖于暴力工具来管理社会的方式。暴力是内在的、独立的和非语言的，国家通过暴力的工具来管理社会，并不需要建构在与社会之间对话、沟通与协商的基础之上。在此，国家主要扮演的是一种“统治者”的角色。而所谓的柔性管理，则指的是国家显性依赖于合法性工具来管理社会的方式。合法性不同于暴力，甚至与暴力之间是一种此消彼长的对立关系，“政权对暴力的依赖不言而喻是合法性丧失的表现”。④合法性是相关的、依存的和语言的，国家通过合法性的工具来管理社会，必须要建构在与社会之间对话、沟通与协商的基础之上。在此，国家主要扮演的是一种“乞求者”的角色。由于政治从本质上而言需要对话、沟通与协商，因此，不是建立在合法性而是建立在暴力基础之上的政治其实并不是真正的政治。国家对社会的刚性管理，表现的是国家通过依赖暴力或者说通过运用强制性的手段来维护和实现所需要的社会秩序。然而，需要强调的是，即便是认为“国家是惟一合法使用暴力的政治实体”的韦伯(MaxWeber)也明确指出：“使用暴力并不正常，它不是国家实行统治的惟一手段。”⑤暴力在国家建构和情势危急时可以发挥重要的作用，但并不能成为一种常态性的工具。暴力只有在国家合法地代表人民意志的情况下，才具有使用的正当性。而缺乏正当性的暴力本身是非常脆弱的，它不会导致社会自愿的服从，也不能促成问题的长期政治解决；相反地，暴力的使用还等同于是对没有强制就没有服从的一种承认，它意味着国家通过非暴力的方式化解社会矛盾和冲突的政治能力的低下。

因此，国家对社会的刚性管理只能是一种应急的管理手段。所以，当前中国的社会管理创新，绝不是简单要求国家在社会管理上增添“刚性”的因素，而其核心是要求国家通过进一步地诉求合法性，加强与社会之间的对话、沟通与协商，使社会管理更具“柔性”。tE正是基于此，当前中国执政党和政府所强调的社会管理新格局，除了明确提出“党委领导、政府负责”的国家主导层面的因素之外，还突出了“社会协同、公众参与”，这从本质上而言就是国家对合法性的诉求，强调的是国家与社会之间的对话、沟通与协商，其基本目标就是要在建构国家与社会之间协同发展格局的同时，提升社会对国家的政治忠诚。哈贝马斯(JuergenHabermas)指出：“任何一种政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众(对它所持有的)忠诚心。这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进。”①合法性的诉求，意味着在国家与社会之间不能仅仅只是有一条自上而下的政治轨道保障国家意志的贯彻与执行，同时还必须要有一条自下而上的政治轨道保障社会利益的表达与传输，这在当前这样一种理性、务实、“祛魅”而又崇尚权利的时代更是如此。正是基于这样的理解，本文认为当前中国社会管理创新的基本方向，就是要在新的历史时期建构出一种国家主导的、规范有序的“双轨政治”格局。

三、社会管理的创新：重构“双轨政治”格局

费孝通先生曾经指出：“政治体系是不可能在一根从上向下的单轨上发展起来的。在任何政治体系下，人民的意见都不可能被完全忽视。这意味着必须有某种方式的从下向上的平行轨道。一个完善的体系必须保证这样的‘双轨’。”②在中国传统的政治体系中，虽然在法律上只有一条从上向下的贯彻帝国命令的轨道，但实际上还存在一条从下向上反馈民意的政治轨道，这是由适应经济自给自足社会的传统中国的权力结构所决定的。在传统的中国权力结构中，有两个不同的层次：上层是一个自上而下的官制系统；而底层则是地方自治单位。县衙门的命令不是直接下达到各家各户中去，而是送到地方自治单位。地方自治单位的领袖是绅士，他们负责决定地方社区的公共事务并代表人民与官府打交道，发挥由下而上的影响作用。“这种由下而上的影响，在中国正式的政治制度的讨论中，通常是不予承认的。然而，它实际上是有效的。”③这种有效性在于地方自治单位不是正式的行政单位，绅士的权威不是来自于官府授任，而是来自于对地方公共利益的贡献，同时他们的权威也得到官方的认可，他们与官方的地位事实上是平等的，这就为自下而上的利益传输奠定了有效性的基础，从而整合出了一个“双轨政治”的结构。但是，晚清以来，伴随着现代民族国家的建构，国家政权不断下沉，于是“地方权威‘公共身份’的授权来源转移至官府系统，而其与地方社会政治经济利益的关联性逐渐弱化”。④从而，地方自治单位逐渐转变成了正式的行政单位，但同时又未能建立起一个现代性的、真正民主的代表体系，结果是中央的政令容易下达，却堵住了自下而上的社会利益传输轨道，破坏了传统的“双轨政治”结构，形成了一种“单轨政治”的格局。新中国成立后，国家权力的触角扩展到了史无前例的广度，中国于是进入到一个“全能主义国家”或称“总体性社会”的时代。

孙立平总结了“总体性社会”的一系列特征：“国家动员能力极强，但民间社会极弱，社会生活的运转只能依赖行政系统；缺乏中间阶层的作用，国家直接面对民众，中间缺少缓冲；社会自治能力差，中间组织不发达，社会的自组织能力很弱；社会中身份制盛行，结构僵硬；总体性意识形态同时承担社会整合和工具理性的双重功能，由于功能要求的矛盾性，产生一种互相削弱的效应；缺少自下而上的沟通，民众的意见凝聚缺少必要的组织形式。”⑤显然，在“总体性社会”形态下，国家与社会之间是一种典型的“单轨政治”结构。改革开放以后，伴随着国家对社会资源和活动空间控制的放松，社会逐渐从国家的权力体系中释放出来，于是总体性社会已不复存在。但是，总体性社会的消失，并不意味着国家与社会之间“单轨政治”的格局就得到了根本改变。事实上，改革开放以来，中国在很大程度上依然延续了以往“单轨政治”的运作逻辑，这从一种社会利益表达与综合的层面来看，主要表现为一种社会利益的“内输入”模式。正如胡伟所指出的：“在当代中国社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去。概括地说，决策过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系(决策中枢)，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即‘内输入’。”①

显然，在当前利益结构日益多元化、利益差别日益扩大化以及利益矛盾关系日益显性化的时代背景下，这样一种社会利益的“内输入”模式已存在着明显适应困境，不利于社会利益有效化和制度化的传输，从而导致包括群体性事件在内的非制度化利益表达行为迅速增长，严重影响了社会秩序的良性建构。正是在这样的现实社会背景下，社会管理创新才成为当前中国核心关注的主题。可见，当前中国社会管理创新的基本方向，就是要逐步改变社会利益“内输入”模式，变“内输人”为“外输入”，重构一种适应现行社会环境的、规范有序的“双轨政治”格局。但是，需要强调的是，基于当前中国“强国家一弱社会”的特殊结构形态，要在新的历史时期建构出一种规范有序的“双轨政治”格局，离不开国家主导性作用的发挥。这样一种主导性作用，至少需要体现在以下两个方面：一是自上而下地推进现代民主制度建设，逐步开放国家权力结构，为社会利益的“外输入”创造一种有效的制度平台。在中国传统政治体系中，国家是一种典型的封闭性结构，官府对于普通老百姓而言是根本无法接近的，而这事实上与传统国家奉行“无为”政策的政治体系相适应。在传统时期，国家在社会管理上的职能是非常薄弱的，主要表现为两件事情：征税和审判。而就审判而言，事实上也没有多少事情可做，因为传统的理想是“无讼”。也就是说，传统国家对社会的渗透非常有限，与人民利益直接关联的事情大多是在正式政府系统之外进行的。正因为如此，政府无须向老百姓开放，而老百姓也无须接近政府。国家与社会之间的“双轨政治”结构依赖于居于政府和老百姓之间的地方自治单位的领袖绅士来完成。但伴随着现代性的推进，国家对社会的渗透大大增强，并日益承担着复杂而又广泛的社会管理职能，与老百姓的利益发生了广泛和密切的直接关联。

在这种情况下，政府要实现对社会卓有成效的管理，必须广泛地倾听民意，了解民众的需求；而民众也有了接近政府的主观意愿和动力，因为政府的意志会直接影响其个人利益。封闭性的政治结构显然已不适应现代民族国家的语境，不利于建构一种良性的社会秩序。为此，需要通过现代民主制度建设，来建构国家与民众之间制度化联系的链条。二是积极培育和发展社会组织，赋予或承认其以理性有序的方式进行公共利益表达的功能和地位，使之充当国家与民众之间对话、沟通与协商的中间地带。德国学者康保锐(BertholdKu—hn)指出：“公民社会参与者是作为主题利益代言人和社会服务提供者而进行各种活动的。”②也就是说，对于社会组织而言，其在公共空间中的功能，主要体现在两个方面：一是公共利益表达；二是公共服务提供。从当前中国对社会组织培育、支持和引导的广度来看，国家倾向于单维度发展社会组织的公共服务提供功能，以减轻国家负担，弥补在公共服务提供上的缺陷与不足，提高公共服务的质量与水平；但同时，却漠视甚至压抑社会组织的公共利益表达功能。这事实上忽视了社会组织公共利益表达对于良性社会秩序建构的基础性价值。社会组织公共利益表达功能的缺位，会导致民众利益表达的离散化，而离散化的利益表达又很难以得到政治国家的有效回应，以致社会矛盾持续积累，最终酿成暴力性的冲突与对抗。

同时，社会组织公共利益表达功能的缺位，使得国家直接面对的只能是原子化的个人，一旦社会矛盾激化，国家无法找到利益协商和社会秩序调控的组织化主体和渠道，只能与众多分散的个人展开沟通协商。这一方面大大增加了社会秩序维护的交易成本，另一方面也容易驱使国家运用暴力的方式来化解社会矛盾和冲突。从而损害自身的合法性。为此，在新的历史时期，要建构一种良性社会秩序，国家不仅要积极拓展社会组织的公共服务提供功能，而且还要善于引导社会组织的公共利益表达功能，把社会组织的公共利益表达纳入到一种体制化的轨道。