农村河道管理机制探究

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一、建立农村河道轮浚管理机制的必要性

1.传统农村河道疏浚模式弊端

多年农村河道疏浚整治的经验充分表明，对农村河道搞集中式、突击式的疏浚，会产生诸多不利影响：一是河道淤泥得不到及时疏浚．导致河道引、排、蓄等功能大幅度减弱及水环境恶化；二是短时间内需要清除的淤泥量过大，人力、财力、物力投入过于集中．影响其他农村水利工程的实施；三是淤泥堆放和处理难．外运成本较大，就近堆放又对粮田的正常作业造成影响。

2．农村河道轮浚管理理念的提出苏州市在多年开展农村河道疏浚的经验基础上．提出了河道轮浚和长效管理两手抓的河道轮浚管理机制理念。一是建立科学合理的轮浚制度。有计划有步骤地对农村河道进行疏浚，明确疏浚的时间、要求、标准、验收办法：二是健全农村河道长效管理机制。巩固疏浚成果。依法保护河道，实施长效管理。这对扭转突击疏浚所产生的不良影响、掌握主动权、持续改善农村水环境、维持河道功能、保障水系畅通具有重要意义。

3．建立农村河道轮浚管理机制的过程苏州市于1997年年底着手农村河道疏浚5年规划．经过1998-2002年5年的艰苦努力．投资超过6亿元，完成了第一轮河道疏浚。但由于“重建轻管”观念未彻底扭转．河道整治后疏于管理。再次造成河道屡疏屡堵，引、排、蓄功能削弱等情况。2002年，在总结经验教训的基础上，确立了农村河道“疏浚整治和坚持长效管理”两手抓的方针。至2006年，借助江苏省委发出“关于动员农村党员集中开展村庄河道疏浚整治的要求”的东风．苏州市又提出了“加快河道综合整治和坚持长效管理全覆盖”的第三轮河道整治．真正做到了“疏好一条河道，复垦一块土地，增加一片林地，整治一村环境，盘活一方水系”。

二、苏州市实行农村河道轮浚及管理机制的主要做法

1．农村河道轮浚的主要做法

苏州市农村河道轮浚工作坚持河道分级管理、分级整治的原则，落实项目管理责任；坚持河道多方结合、综合整治的举措，充分发挥综合整治的成效；坚持河道强化管理、标本兼治的方针，建立健全日常管理和定期疏浚制度。通过“以点带面，试点先行”的做法，逐步实现了“以公共投入为主导，以考核达标为抓手，以健全体制为保障，以市场运作为手段，以防洪保安为目标”的长效管理机制

(1)规划先行。任务明确

在《苏州市城市规划区河网水系总体规划》基础上，坚持河道分级管理、分级整治的原则．对全市河道进行全面摸底，制定《农村河道疏浚整治规划》。同时．加强农村河道的日常管理和定期疏浚。自2006年起，农村河道疏浚整治要求每村完成土方1万m，并同步实施岸坡整治、堤防达标、桥闸整修、绿化种植任务。

(2)坚持标准。确保质量

在河道疏浚整治中．苏州市始终按照“两清一建”的标准，把农村河道疏浚与土地复垦、道路建设、环境整治和植树造林有机结合起来，做到疏一条河道，复垦一块土地，增加一片林地。为确保整治质量和进度，坚持“试点先行，以点带面，点面结合，整体推进”的方针，采取行政手段、经济制约、技术措施，通过召开现场会的形式．把村庄河道疏浚整治搞成典型工程，推动疏浚整治工作顺利实施。同时，把河道疏浚整治工作作为考核基层干部T作目标任务的主要内容之一，把河道疏浚工作作为全市水利土方任务建设的重中之重．加强检查考核。

(3)严格验收，规范程序

一方面加强技术指导．由各市区派出技术人员赴乡镇村现场指导，搞好施工放样工作，抓好日常技术管理。另一方面，严格工程验收程序，制定《苏州市农村村庄河道疏浚整治实施管理办法》，要求全市各地建立起以镇为单位的河道疏浚整治和长效管理档案制度，档案资料要达到“一图(村平面图)、一表(村河道情况表)、一合同(本次河道疏浚工程施工合同)、一像(施工前后的对比图像)、一账(本次河道疏浚工程实施财务账目)、一总(本次河道疏浚整治实施工作总结)”的“六个一”标准。对疏浚河道的验收，坚持整治一条验收一条，凡验收不合格的河道，明确整改，责任到人

(4)制定办法，长效管理

农村河道疏浚长效管理是一项系统工程，苏州相继制定了《苏州市农村河道长效管理考核办法》《苏州市河道管理条例》《苏州市蓝线管理办法》。开展了河道管理网络建设和保洁队伍建设。从无到有、以点带面地逐步建立起各级河道长效管理机构及保洁队伍，形成“县级有机构，镇级有组织，村级有专人”的农村河道长效管理网络。截至2011年，全市建立各级管理机构344个，聘请保洁员近9000人，每年落实长效管理经费近9600万元。2005年起，全市按照“公开招聘，分组管理。逐级考核，分组到人”的长效管理模式全面推广市场化运作。由各镇面向社会公开招聘河道管理人(或法人)，根据管理人员数量和管理范围，分为若干个管理小组，签订责任状，培训上岗；水利站设立巡查员岗位，负责巡查监督，形成“水利局一水利站一巡查员一保洁员”的检查考核机制：所有巡查员、保洁人及责任地段、联系电话在市水利网站上公开，接受社会监督。近年，各地还尝试招聘社会保沽公司，将河道管理打包发包给保洁公司的新模式。

2．农村河道轮浚管理工作的投入情况分析

农村河道轮浚工程属于公益性基础设施，主要以社会效益、生态效益和公共利益为主。苏州市通过开征水利建设基金、安排财政专项资金以及农发基金、土地有偿使用费等办法，多形式、多层次、多渠道地筹措资金，实行政策倾斜和扶持．确保资金落到实处。随着公共财政体系的建立．确立了以公共财政投入为主体、多渠道筹措资金的方针，按照县(市)、镇、村三级河道落实责任、属地管理原则，省、市采取“以奖代补”的专项补助政策。激发各地的主观能动性。各地按照“多干多补、少干少补、先干后补”的原则补助，对综合整治建设标准高、体现生态景观功能的河道加大奖励力度。同时，鼓励社会资金投入，各村结合自身特点和优势，通过竞价承包、免收或减收承包费的方法．划段落实招标竞标，承包者可利用圩堤栽树绿化、水面养殖等收益用以弥补河道长年管护保洁所需的费用。有的地方通过采取“民办公助”的办法，运用市场机制，实行优惠政策．来激活农民的积极性。在工程施工中．还通过优化工程方案，推广“一土多用”“以土换资”等经验，与土地的复垦整理结合起来，拓展筹资渠道。据初步统计，2003-2010年河道轮浚投入达到19．17亿元．河道管理完成投资5．7亿元。

三、当前农村河道轮浚管理机制存在的问题和困境

1．存在的问题

①河道清淤慢于淤积速度。联产承包之前，采用传统的罱河泥方式积肥，按5～8m3／亩(75～120m3／hm)计算．全市400万亩(26．67万hm)农田需积肥2000万～3200万m，全市1．9万km农村河道深罱一遍还不够，河道不存在淤积状况。而今，苏州市每年轮浚土方1200万m，且苏州市处长江下游太湖地区，河道两岸还存在严重的岸坡垦种现象，根据土壤平均侵蚀模数和水土流失值，水土流失量达2000～3000t／(km•a)，全市年淤积总量达1464万m。，加上建筑和生活垃圾200万ms／a，每年还有近500万m。没有清淤。②河道水环境没有得到根本改变。农村生活污水直排人河内状况还未改观．农业面源污染无法有效控制．工业废水不达标排放，农村生产、生活污水处理还处于起步阶段，农村河道水质恶化，水环境状况不容乐观。③河网水系畅通工程任务艰巨。伴随经济社会的快速发展和城市化进程的加快．河道水系被打散打乱，以畅通河道为主的河网水系恢复工程任务艰巨．想要恢复到2O世纪70年代的河网水系和水质状况。需要付出几倍的物力、财力。

2．面临的困境

①面临轮浚体制机制困境。目前农村河道长效管理工作由各级水行政主管部门管理为主，少数地方由卫生、城管、环卫、村级等机构管理，管理体制不顺，个别地区作为主管部门的水利站管理职责被弱化，甚至已排除在河道管理主体之外．造成条线管理不顺．很难将一些管理要求贯彻下去，市(区)与市(区)、镇与镇、村与村之间的交界河道还不够明确．制约了长效管理工作有效开展②面临涉水事务管理困境。在发展交通道路，特别是经济开发区的开发过程中，缺乏对河道的有效保护，随意占用调蓄水面、填堵引排河道、侵占河湖水面事件时有发生；大量泥沙和有害物质的沉积加快了河道淤积和污染：涉水事务管理特别是河道管理还有待完善。③面临管理经费不足困境。目前全市大部分地区河道保洁员的工资待遇在每月600元左右，跟不上当地经济的发展水平，也低于规定的最低工资标准，造成目前河道保洁员年龄偏大．大多只能招聘到60岁左右的老人，工作风险大。同时，村级资金难以配套，2010年度苏州全市投入河道长效管理经费10234万元，其中村级需自筹1550万元，占16％，比重太高．对村级经济压力很大；村域范围有大有小，河道有多有少。以村为单位补助不尽合理。建议保洁经费的筹措应该由县、镇、村三级承担向县、镇两级承担转变。

四、对策建议

1．继续完善制度建设，进一步明确责任关系一是加快乡镇水利服务体系建设。根据2011年中央1号文件的要求，地方政府必须抓紧完善乡镇水利服务体系，把水利站定性为全额拨款事业单位，纳入县级财政预算。二是进一步健全管理体制。实践证明，由水利站直接管理农村河道明显好于其他部门管理。因此，应尽快明确河道长效管理主管部门是各级水行政主管部门，其他部门应该给予密切配合。三是加强交界河道的管理。必须及早对市(区)与市(区)、镇与镇、村与村之间的交界河道管理责任进行明确，避免推诿扯皮。四是加快建立市场化运作管理模式。加快探索市场化管理模式．逐步建立起市场化管理体制。

2．继续增加公共投入，进一步提高保障能力进一步确立市、县(市、区)公共财政的主导作用，重点解决县乡河道轮浚工程和村组河道的补助；镇、村资金重点用于配套和村组河道施工．确保苏州全市每年完成农村河道轮浚工作量1800万～2000万m。同时．要按照市场化运作的模式测算资金，逐年增加经费投入。积极研究“以土养河‘以泥肥田”的方式．在河道疏浚的同时将淤泥变废为宝．在一定程度上可以缓解资金紧张的局面。

3．继续加强控污截污，进一步提高环境质量在控制农业污染方面，要采取工程措施和非工程措施相结合的办法．积极发展喷灌、滴灌、微灌等节水灌溉设施，大力推广符合农艺要求的化肥深施、浅湿灌溉，尽量减少带有农药、化肥的农田污水进入河道：在控制工业污染方面，对排放污水的工厂企业要落实治污措施，污水达标方能排人河道，对排污问题严重的工厂企业要限期整改．确实无能力治理的必须及时关闭；各地必须充分考虑水资源的承载能力，做到工厂企业和污水处理设施同时规划。同时设计，同时建设；在农村居民生活污水方面．要加快收集和处理设施建设．特别是对集中居住区及畜禽养殖场的生产、生活废水加快截污、处理，杜绝直接排放入河。

4．继续强化河道整治，进一步推进生态修复根据调查检测分析，河道自然淤积速率为5～15em／a．必须严格按照沿江沙土地区5年左右一次、太湖圩区8年左右一次、县乡河道10～15年一次的轮浚要求，做好轮浚。整治的同时。要配合做好河道绿化工作，加快生态河道建设．恢复河道自然状态．尽量杜绝钢筋混凝土等不透水护坡的建设。各地政府还要划出一定比例的经费．用于河道生态修复技术的研究，积极探索高科技生物、生态技术，维护河道健康生命，使苏州天更蓝、地更绿、山更清、水更秀。