人事行政制度创新研讨思索

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近年，我国许多地区开始借鉴西方发达国家新公共管理的经验，并结合地区实际进行了政府人事行政制度的探索和尝试，取得了一定成果。本文阐述了雇员制、聘任制、外包制、人才储备制四种制度的内容和特点，并在分析其各自利弊的基础上，对我国政府人事行政制度的改革进行比较评析。

一、我国人事行政制度发展历程简要回顾

改革开放以后，我国各项事业快速发展，原有计划经济体制下形成的人事行政管理制度已经很难满足我国经济体制改革和发展的需求，在这种背景之下，我国开始了改革传统干部人事制度的探索。20世纪80年代，我国明确提出建立国家公务员制度并进行试点。1993年10月1日起正式施行的《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度的建立。2005年《公务员法》的颁布实施，标志着我国公务员制度建设进入了更为完善的阶段。可以说，我国现代公务员制度的建立，顺应了社会主义市场经济建立和发展的要求，为政府管理提供了专业必备的人力资源，对于健全机关干部人事管理法律法规体系、实现干部人事的依法管理，具有里程碑意义。但是，我国公务员制度是在传统干部人事制度的基础上建立起来的，加之自身体系不尽完善，现行的公务员制度在考录、激励、监督以及进出机制等方面还有诸多缺失。随着经济社会的快速发展，我国政府职能逐渐转型，新公共管理理论背景下的公共部门人力资源管理开发与管理的模式逐渐影响并改变着现今的人事管理制度，单一的公务员制度不足以满足各地各级政府在法律、金融、规划、信息等专业领域内对人才的结构性需求，也不能完全解决诸如地区性人才缺乏和流失的问题。因此，在谋求专业化公务员队伍稳定的同时，建立灵活而完善的用人机制，以满足政府及其他公共部门不同特点的人才需求，弥补人事行政制度缺乏弹性、新陈代谢不畅等现实问题，成为各级政府进行人事制度改革创新追求的目标。

二、国内人事行政制度创新的类型分析

近年，我国相继出现了不同于传统行政体制下的新型用人机制，有的已经在多个省市实行多年，成败各异，如一直受到各界热议的雇员制；有的已经上升到制度层面，以法律形式得以确定，如《公务员法》做出规定的聘任制；有的初露端倪，各地发展水平不一，如行政事业单位某些特定工作职位的外包制；还有只限于某个省市的尝试，但逐渐被其他地方借鉴效仿的人才储备制等。这些各具特色的用人制度，在实施的过程中都在一定的层面和角度弥补了公务员制度的不足，被认为是对现行人事行政管理制度的突破。当然，这些制度在实施过程中还存在着一些执行困境，需要进一步完善理论研究，并进行实践探索。笔者对这些制度逐一解析，探讨引发问题的原因，寻找适合的发展思路，以期推进我国政府人事行政管理制度的创新变革。

（一）雇员制

政府雇员制始于西方，典型代表是英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有20%的政府岗位上是临时政府雇员。在我国的实践中，吉林省把政府雇员制作为现行公务员制度的一项应急补充制度，主要是在现有公务员难以完成的一些专业性很强的任务或项目上雇用高级专业人才。珠海实行雇员制度，是为了突破僵化的工资福利政策，改变党政机关在与企业进行人才争夺战中的劣势地位。深圳推行雇员制度的目的是创新人事管理机制，提高政府运作效能和控制行政运作成本。虽然各个省市实行雇员制的目的不同，但具有一些共性特点，如雇员一般都是专门技术人才；采用合同契约制；一般没有编制，即使有编制也是占编不入编；一般不具有行政职务，不行使行政权力；实行较高的薪金待遇。对于雇员制的实行，人们褒贬不一。支持的人认为，这是一种全新的灵活的用人机制，引入了市场化、契约化的概念和做法，形成了激励竞争的工作氛围和环境，解决了人员能进不能出、终身制和不能合理流动等问题，能更好地提高公共服务效能。持反对观点的人认为，现在有的地方借用事业编制招聘政府雇员干活，实行雇员制，其实是变相增加人员，这就以一种新的、隐性的方式造成政府机构臃肿、膨胀，有可能是“闲着媳妇请保姆”（毛寿龙，2008）。还有学者表示，公务员只要不出大错就不会被解职，端着“泥饭碗”的政府雇员干得再好，也不会对端“铁饭碗”的政府公务员形成威胁，预期的“鲇鱼效应”根本无从谈起。

（二）聘任制

职位聘任是机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利、义务的一种任职方式。聘任制已在我国正式施行，但时间较短。在聘任制施行的过程中，它的正负效应也在不断地被探讨着。有人认为，公务员聘任制的出现，是对我国“官本位”意识的冲刷与弱化。实行聘任制有利于健全用人机制，增强公务员制度的生机与活力，满足机关吸引和使用多样化人才的需求，提高公务员队伍的专业化水平。但是，聘任制人员在工作过程中无职无权，无法充分发挥作用；没有完善的保障机制，有严重的后顾之忧，影响其积极性的发挥。同时，这种制度的应用范围有限，在基层政府和事业单位难以推广，加之聘任工作时间有限，可能会导致短期行为。

（三）外包制

外包本是政府提供公共服务的一种方式，但这里的外包是指政府部门出资将原本设立在政府人事体制中的某些职位，如某些技术含量不是很高的或是日常性事务的工作通过政府采购或其他市场化、契约化的方式交给政府以外的个人或企业负责的一种制度。各地的做法尽管各有不同，但也有其共同的特点。第一，采用政府采购的方式，由财政支付费用，获得企业或个人的服务；第二，只针对一些后勤保障、维护服务等工勤岗位，不涉及行政审批、财会、涉密及行政执法等岗位；第三，岗位人员享受劳动合同规定的相关权益，但没有正式编制，不属于体制内人员。将政府某些工作外包，以使政府获得更高效便利的服务，符合当今政府管理方式和职能转变的要求，同时也有利于政府机构的精简。但是，这种不是“招进来”而是“推出去”的工作运行方式，目前只在少数地方政府实行。当前，很多地区和单位的工勤岗位还有着对应的工勤编制，有的地区即使对编制进行了分类管理，但依然保留了工勤编制，只不过与行政或事业编制有所区别。清退人员并撤销相应的编制，在推行过程中需要克服相当大的阻力。

（四）人才储备制

2003年，内蒙古在全国率先提出并试点实施了面向基层、面向企业的新型人才储备制。内蒙古实行的人才储备制主要是指通过一定的组织行为、政策引导和市场配置手段，有目的地把事业急需的高素质人才聚集到发展的第一线，在使用中培养高层次后备人才。始于内蒙古的人才储备制，着眼点是宏观的人才资源的地区配置，目的是根据地区特点引入本地区需要的人才，有效防范人才流失危机。这在一定程度上突破了公务员体制的束缚，开辟了新的用人渠道和方式。但是，它并不是从改革原有人事行政制度的角度出发，而是应对基层机关事业单位超编，大量低学历、非专业的技术人员占据行政事业编制，无法补充急需的人才，而大学生就业困难的需要。在无编制的情况下招录新人员，易造成庞大的编外人员，增加财政负担，引起机构的臃肿。另外，这种人才制度由于招录方式的原因，可能出现人员专业与招录职位不符的情况，影响人才的工作积极性。

三、四种人事行政制度创新的比较与展望

以上四种人事制度的创新举措，目的都是打破人才需求上的瓶颈，但都未能从根本上解决行政事业单位用人中的弊端，或者说这些制度实行时日尚短，还有待完善。

（一）雇员制实际作用有限，发展前景不容乐观目前雇员制似乎已归于沉寂。许多地方已经不再实行雇员制，《珠海市政府雇员试行办法》也已于2008年5月27日废止。雇员制实行之初，以其经济适用性、进出机制的灵活性等正面效应获得普遍认同，但在实行过程中，却是“鲇鱼效应”难得，“体制效应”易生。首先，雇用人员的原因不是因为绝对缺人，而是某些公务员无法胜任工作。在无法精简人员的情况下，还要付高薪给雇员，反倒增加了政府资源消耗，提高了行政成本。其次，雇员虽然和公务员在同一个屋檐下，但他们之间不存在竞争关系，不仅不会造成“鲇鱼效应”，反倒会引起公务员的消极怠工情绪。再次，雇员一般都有明确的任期，既缺乏明确的晋升路径，也没有相应的社会保障和发展前景，可以说充满后顾之忧。因此，应从政府雇员的聘用、考核、晋升等环节入手，建立科学的标准和程序。

（二）聘任制存在发展困境，有待进一步完善聘任制是对雇员制的继承和发展，是我国现行公务员制度的有益补充。聘任制似乎已将聘用人员纳入公务员体制之中，在身份和薪酬方面弥补了雇员制的不足，但依然在激励机制和保障机制方面存在难解的困境，使得“围城效应”凸显，即聘任制公务员都想转变为没有任期限制、具有行政权力的公务员。公务员聘任制在制度方面存在硬伤，规模偏小，有待于进一步发展完善。

（三）外包制和人才储备制不具有规模效应，推行过程中困难重重外包制和人才储备制在实际推行过程中局限性很大，不具有规模效应，且施行起来相当困难。当前很多地方对政府单位的某些工勤职位的工作，一般采取的是雇用临时合同工的方式来解决，对于原来正式编制的工勤人员予以保留，新进的工勤岗位人员则采用聘用合同制。人才储备制只着眼于宏观层次的人力资源配置，这也就决定了这种制度下的具体的人员管理制度的不完善，缺乏促进制度成长的现实规定。

以上四种人事行政制度的创新，在实际推行过程中存在很多与现行的行政管理体制和人事行政制度不兼容的地方，没能完全达到预期的效果。但这些人事行政制度的运用，是对现行人事行政制度改革的有益探索，将鼓励更多的人事行政改革的出现。我们应考量已有制度的成败，努力建立满足社会需求和政府行政管理变革的现代人事行政制度。