警察制度下城市交通管理论文

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一、多样化与复杂化

近代的交通变迁据调查，清末的交通工具有轿、轿车、马车、骡驮轿、人力车、自行车、洋式马车、马、牛、驴、骆驼、大车、手推车等多种。[1]当时，大街“，中高数尺，左右两路，形即偪仄，又随意排列货物，车马行人，拥挤尤甚”。[2]义和团运动后设置工巡局，对道路进行整修，一部分大街已修成马路，成效“颇有可观”。[1](20)有竹枝词称赞道“：大街拥挤记当年，高在中间低两边。一自维新修马路，眼前王道始平平”。[2](126)清末道路整修使局部交通得到改善，进入民国时期，一些旧式的交通工具如轿和牛、马等日渐减少，一些新式交通工具如人力车、汽车迅速增加，当时交通状况呈现出交通工具多样化、交通秩序复杂化的特点。进入民国以后，人力车发展更为迅速“，每年加添三四千辆之多”，[3]大有“填街塞巷”之感，[4]成为主要的市内公共交通工具之一。到1926年，城内的营业人力车已达32000辆。[5]与此同时，汽车作为新式的交通工具，日益增多“，盛行道途”。[6]1919年，有“公府所用汽车9辆，旅京外所用汽车20辆，自用及营业汽车625辆”，[7]至1922年在京师警察厅挂号的汽车已达1600辆，[8]一年以后就已增至1700余辆。[9]车辆增加，交通事故也同时增加。[10]市政部门对道路进行了整修，但远远不能满足交通工具迅速增长的需要。当时，的马路上，中间行走的是汽车、马车、人力车，道路的两边是拥挤的人群，旁边是一些固定或流动的摊贩，再加上穿插其中络绎不绝的自行车，甚至还有一些慢慢腾腾的骆驼队，当时的外国人称的马路为“尖刀”，的确是实情。[11]“一般交通者常因对于新增交通情态之急遽变化，未能了解，遂使交通事故，相伴而生。其因交通事故而罹死伤者，征诸事实，实属不乏惊人之数”。[12]当时的报纸上有关交通事故的记载几乎每天都有，甚至一天有数起。日趋严重的交通问题亟待解决。

二、制度化与规范化

近代警察的交通管理进入民国时期，由京师警察厅负责交通的管理，根据实际情况，采取了多种措施进行交通管理。

（一）车辆登记

清末巡警部和京师内、外城巡警总厅仅要求人力车、马车、排地车三种车辆到警察机构进行登记备案。[13]民国以后，京师警察厅陆续修订了各种车辆登记规则，扩大了车辆登记的范围。京师警察厅规定，人力车应呈报其所管区署，由其所管区署发放号牌方能进行营业。号牌的安钉便于京师警察对人力车进行统计管理。每个警区有自己固定的号牌。一定时间后，原有号牌多已毁损模糊不清时，京师警察厅制定新式号牌要求人力车进行更换，并收取一定费用。[14]为了防止车厂和人力车主为逃避缴纳牌照费用，不更换旧牌，京师警察厅派员检验，检验后方能营业。[15]车户更换新车时，必须将旧牌照呈报区署，倘有新车钉用旧牌照，或私售无牌照之车，一经查出，重罚不贷。[3]号牌的实行对于京师警察厅掌握人力车数量和管理人力车夫“成效颇著”。[16]随着汽车的迅速增加，京师警察厅也加强了对汽车的管理，颁布了《汽车管理规则》，[17]规定凡是汽车，无论自用还是营业用均应把详细信息呈报警察厅。呈报警察厅后，车主应将该车定期送交警察厅检查车身是否坚固，机械是否完备，检查合格后才能发给执照，同时缴纳执照费1元。所发执照应常置于车辆内，以备警察检验。[17](354）为避免危险发生“，车身不甚坚固者即当禁止驶行”。[18]汽车呈报检验合格发给执照后，还须购置京师警察厅指定的号牌两面，钉在汽车前后容易看到的地方。[17](354)每一辆汽车对应一个号牌，在警察厅备案，可以根据号牌查明车主的相关信息。对于其他交通工具如自行车、马车等，也要按照京师警察厅的相应规定进行登记。如自行车无论新旧均应向“该管警察区署购安号牌，领有通行证方准通行”。通行证每月更换一次。[19]车辆登记一方面可以确认车辆的合法性，保护车主的利益，另一方面可以检验车辆是否适于行驶，对维护交通安全起到了积极的作用。

（二）加强巡逻

除普通警察负责日常交通管理外，京师警察厅为改善交通环境和疏导交通秩序，成立了交通巡逻队，在“冲繁地点”设立专门的巡逻人员，以“注意交通，勿令车马拥塞，妨碍通行为专责”“，以补助区署巡守长警①之力所不及”。交通巡逻队共有巡长6名，巡警21名，每周更换其中五分之二。交通巡逻时间从每日午后1时开始至夜间1时止，其巡逻路线主要是行人车马比较繁盛的路段，根据昼夜交通情况不同，安排灵活的巡逻路线。如每日下午1时至7时，前门洞、前门大街商业繁华等处车马行人最多，巡逻人员最宜注意这些地方；每日下午7时至10时以前，陕西巷、石头胡同娼妓营业最为集中等处“车马交通均极繁盛”，特意安排两班同时出发，分头巡逻。[20]为保证巡逻取得成效，京师警察厅对巡逻路线和巡逻人员的行动进行了严格规定，要求必须按照路线行走，无故不准出线路之外；队员巡逻时不准低头疾走，敷衍了事；巡逻时对待民众要用和平的态度进行引导劝诫；巡逻队员和各个区署普通的巡守警察应和平相处等。[21]

（三）限定车辆停运

京师警察厅在自身加强巡逻的同时，对车辆影响交通秩序的情况，如不按规定停靠、车速过快等也进行了规范。电车行驶有一定的轨道，警察厅规定其停车上下客人应在规定电杆处，不准在非规定电杆处停留。[21]汽车行驶灵活，但也不可随意停放，汽车到达所往地点后应选择宽阔对交通无碍的地点停放，停放时司机人员不得远离车辆，以便随时挪移。[17](356)人力车体积较小，其挪移更为灵活。人力车停放街市，没有固定的停车处“，颇碍道途”。[22]警察厅为禁止车辆随意停靠，在公共娱乐场所指定停车处，所有的人力车按顺序停放，不得横列路中，亦不准在门前争先揽客。[23]北洋政府时期，“汽车肇祸，层见叠出，概系因开驶不慎，速度太快所致”。[24]但汽车行驶速度以何程度为限，京师警察厅最初没有具体标准，至1917年2月，才参照东交民巷使馆界内的行车速率规定“：自用暨营业各汽车行驶速率，至快每分钟以营造尺六十六丈，每小时以中里二十二里为限，不得逾越”。[25]如有汽车任意在繁盛地点加速行驶要重罚。[26]后又稍作调整，以每小时二十五中里为限。[24]对于其他车辆如自行车，警察厅也规定“，须循环路旁缓行，不得狂奔疾驰或聚众多车互相争赛”“，弯折交叉处所不得快行”。

（四）司机人员管理

“车行的快慢，全在乎‘司机’的手力。倘行的太快，即能生出危险，所以警察厅为保护民命起见，对于‘司机夫’取缔极严。”[27]凡充当司机人员，应先期呈报警察厅，听候定期检验，检验“首重目力、耳力”，检验合格后令其学习《汽车管理规则》，一星期后再由警察厅考查是否熟悉规则，考查过关后才发给执照。司机人员执照在开车时应随身携带，以备警察检查。已领执照的司机人员每满3个月“应予复验并覆考查一次”。[17](353-354)后因有些司机人员开车行驶不慎，造成车祸增多，警察厅增加了限制司机人员的条件，要求不论“自用与营业汽车司机人，取妥实铺保两家，担负一切”。[24]倘有碰伤行人以及物品等事，司机须受警察的裁判。先将像片执照交回区署，轻则罚金，重则取消司机执照，并按照情节轻重处以三等至五等徒刑。[28]北洋政府时期，城里汽车日见增多，汽车司机素质良莠不齐，有些司机“对于规定汽车章程多不遵行”，为此警察厅特设汽车司机传习所，“专以造就司机人为宗旨”，由各区挑选精壮巡警入所学习，毕业后介绍给各汽车公司充当司机。[29]京师警察厅专门在《政府公报》发出通告，要求各汽车公司来汽车传习所挑选合格司机。[30]后为加强司机人员管理，警察厅行政处又印制《开驶汽车规则》，由警察区署发给各司机人员“，粘贴车厢内”，以便随时学习熟练掌握。[9]除此，警察厅还规定司机人一律穿用警厅定章制服，勿得混穿“，以视区别”。[24]

（五）道路管理

民国以后，市政公所对马路进行了整修，路况得到一些改善。为“便利道路之通行，防止危害之发生”，京师警察厅规定，未经官署准许，于路旁河岸等处开设店棚、在路旁罗列商品玩具及食物、于道路横陈车马或堆积木石薪碳及其他物品、将冰雪尘芥瓦砾秽物等投弃道路、于道路游戏等妨碍行人及车辆行走的情况均应禁止，违者处罚。[31]如有市街修理房屋之家，因特别情形，“不得不使用市街地者，照例应报警署得其许可”。[32]对临街商铺安钉广告铜牌等事，也要报告警察区署查看有无妨碍交通，未经允许，也不准擅自安钉。[33]“修筑马路，所以谋交通之便利，非以作驴马之牧场也。乃京中各马夫，往往于马路中间，将数十匹驴马，任意牵遛，致使往来车马，诸多不便，殊为有碍交通”。[22](434)为此，京师警察厅颁布的马路管理规则上有明文规定：不准在马路上遛马。[34]因关系交通“，且与地面秩序亦有莫大影响”，警察厅还制定灵柩穿城办法，规定出殡的仪仗，须在马路两旁行走，不准在沿街停留过久，以免妨碍交通。[35]另外，对于居民生活中占用马路的其他行为，京师警察厅也进行了规范和限制。如住户门口往往有石蹬，俗名称上马石，宽长数尺，横置道旁，侵占官街，阻碍车马行走，京师警察厅要求各住户限期将此种上马石一律运走。[36]

（六）统一指挥交通手势

“街衢卫繁，汽车往来如织，预防一切危害，端赖岗警指挥”，[37]而岗警指挥交通应有规范的手势，以便来往汽车按手势行驶。京师警察厅对指挥汽车停止、放行的手势作了统一规定：1.停止，巡警将右手向上高举；2.放行，巡警将高举之手放下；3.放右行，巡警将右手向右方平抬；4.放左行，巡警将左手向左方平抬。[17](355)如有道路修整或损坏不能通行，巡警放置相关标示或者在旁进行指挥。汽车如需转弯或行驶交叉路口时，应先鸣喇叭再打手势，告知巡警以便指挥。[38]北洋政府时期的交通手势是由巡警和司机人员配合完成。此种交通手势比较简单，易于巡警掌握，也易于司机、行人辨识。北洋政府时期，在“交通的要路，总是要设置一两个巡警站岗指挥来往的车辆”，[39]为使巡警熟练掌握指挥手势，京师警察厅曾特意用白话编写汽车司机人员规则，发给各区巡官长警，令其时常练习，“以防遇事无所措手”。[40]这一时期交通指挥手势非常简单，为“寻常勤务”[37]，但到北洋政府后期，警务懈怠，各岗警“不知指挥汽车”，警察厅命令各路督察长，督饬各稽查员穿著制服，切实稽查，随时纠正。遇有岗警懈玩、精神不振、不知指挥汽车等项，即特别讯明姓名，报告惩戒。[41]随着社会的发展，到北洋政府后期出现了在玻璃上安设箭头式红灯以代替手势的情况，“构造既精，指示尤明”，特别便于汽车夜间行驶。但是各指挥岗警“未悉此种装置”，于交通指挥不利，京师警察厅特意训授长警夜间指挥汽车办法“，俾利交通，而免危险”。[37]

三、近代警察管理交通遭遇的困境

京师警察厅对管理交通比较重视，并根据不断变化的交通情况进行调整和修正，一定程度上改善了的交通状况。美国社会经济学家甘博在1921年撰写的《的社会调查》中认为：“的道路尽管拥挤，但是它有一支庞大而有效的交通警察队伍，严格地控制着全市的交通。”[42]1923年6月12日《晨报》登载了一则消息说，平日警察林立，一般车夫“皆稍知恪守定规，不敢出乎范围”。前一日警察因索薪罢岗“，所有重载大车及粪车，向走便路者，均忽然乱行马路之间，任意奔驰，漫无限制，而皮车（人力车）亦到处随便停放，虽有碍交通，亦无人过问，且任意争吵，肆无忌惮。此种下等社会之恶现象，顿见于街市之上”。幸亏当晚警察岗位“立时恢复原状，一切秩序安谧如常，而各车夫均敛迹如恒”。[43]这则消息可以说比较客观地反映了市民对警察交通管理的总体评价。与此同时，警察管理交通也遭遇了很多困境。这一时期，的交通存在不少问题，除了道路拥挤和法规不完善等客观原因外，比较突出的集中在以下几个方面：

1.一些享有特权的人员无视交通规则。北洋政府规定总统府及各部院机关各级办事员所乘汽车，如出现伤人损物事件，巡警相机核办，但不得任意拘留汽车，以免有碍公务。[44]正因如此，各机关和军界长官乘坐的汽车如若撞人出现车祸，巡警也不敢对其做出严厉惩罚。[45]这些汽车夫的工资每月有30余元，[27](13)远远超过巡警八九元的月工资，相比来说，汽车的司机处于优越的地位，再加上有所依仗，往往无视交通规则，随意行驶，甚至严重者还有将巡警轧伤的情况。[46]

2.民众对巡警指挥交通缺乏理解。京师警察厅在报纸广为宣传遵守交通规则的重要性，但是由于长期的生活习惯以及一些巡警执法不公的负面影响，有些民众不能自觉遵守交通规则，对巡警指挥交通也缺乏理解。[47]如1914年1月，守望所巡警赵来泰在先农坛指挥行人，有一人逆行线路，对于巡警的指挥不但不服，反以恶言相抗，该巡警婉言劝止，其“仍复蛮横”。[48]此类行为屡禁不止。

3.作为交通管理者的警察本身缺乏执法意识。北洋政府时期，“繁忙的大道上每隔数百码就有一名警察”，[42](60-61)但的交通状况仍然存在很多问题，警察不能很好地履行维持交通秩序的职责是其中一个重要的原因。在出现各种交通情况时，警察缺乏执法意识，经常只是“呆呆地看热闹”，[49]或者根本就“置若罔闻”，恶劣者甚至对求救的车夫进行“斥责”。对于警察厅制定的管理交通和车辆的各项规章制度，有些警察也“未能认真办理”。[50]

四、结语

“警察实力奉行衢街交通规则，亦不能完全防止街衢上意外之祸也”，[51]何况此时期警察本身素质也亟待提高。即便如此，北洋政府时期京师警察厅对交通规则的倡导对近代中国民众的生活影响很大，对中国从传统社会进入现代社会具有深刻而长远的意义。针对当时警察管理交通遭遇的种种困境，有学者认为，警察虽能维持交通秩序，但“警律之后，尚须有公意以为之后盾。公意在于人心，则非法乱纪者，人人得而弃之。驾驶车马者步步皆由公意监视，即不啻步步遇一警察。行人步步皆有公意监视，则必自行儆惕，以求无违定章”。[51](50-51)交通管理不能仅靠警察，人人遵守交通规则，形成良好的社会氛围，交通问题自可减少。这种认识即使在今天仍然显得难能可贵。在城市交通问题日益凸显的当下，城市交通管理关键在于如何培养民众遵守交通规则的良好习惯。

作者：丁芮