高校国有资产管理问题及解决路径

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[摘要]高校国有资产为学校中心工作开展提供了有力的物质保障，高校对强化国有资产管理负有主体责任，近年来也取得了显著成效，但在管理体制机制、管理依据、管理对象、管理流程和信息化建设等方面仍然存在一定问题，文章在系统梳理存在问题的同时相应提出了解决路径。

[关键词]高校；国有资产管理；存在问题；解决路径

近年来，我国高等教育事业取得了长足进展和傲人成绩，国家对高等教育的投入也在逐年递增，相应所形成的高校所占有使用的国有资产呈现出体量庞大、类别繁多、管理难度加大的特点，国家和上级部门强化和规范国有资产管理的政策文件纷至沓来，高校国有资产管理虽逐步趋向标准化、规范化、精细化和信息化态势，但也存在着诸多不适应新形势需要的突出问题，亟待引起重视和解决。

一、体制机制方面存在的问题及其解决路径

教育部要求高校国有资产实行“国家统一所有、财政部综合管理、教育部监督管理、高校具体管理”的管理体制，建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的管理机制。实践中多数高校能够贯彻执行，建立了“学校集体决策—国有资产管理委员会领导—归口部门管理—具体部门使用管理”的四级管理体系，但某些环节仍存在一定问题。

（一）管理体系中的国有资产管理委员会并没有履行好权限内的管理领导职责，长时间不开会研究国有资产管理事项，不能很好地发挥领导作用，甚至是形同虚设。有些高校虽然执行了纵向的管理机制，但是还没有形成横向的规范的资产配置、使用、处置、调剂、共享以及绩效考核等机制；有些高校未能形成权责明晰的运行机制，管理权能大多分散于财务、资产、实验室、基建、资产经营公司等相关部门，管理职能被分割化，组织、协调、监督等职能被削弱，存在问题不易被及时发现和解决；国有资产管理队伍建设力度不够，国有资产管理是一项政策性和专业性均很强的工作，缺乏管理、经营、采购、法律等方面的专业人员；国有资产管理意识不够强，普遍存在“重业务管理、轻资产管理”意识，在不同环节表现为“重经费、轻物质”，“重采购、轻预算”，“重配置、轻管理”，“重使用、轻处置”等问题。

（二）落实好高校国有资产管理的主体责任。教育部文件指出，高校承担本校占有、使用国有资产的具体管理职责，校长是国有资产管理第一责任人，分管校领导是主要负责人，具体领用使用人是直接责任人；科学合理设置国有资产管理机构，实施统一领导、归口管理。具备条件的高校应对现有分散和多头管理的格局进行整合，成立单独设置的一级国有资产管理机构，统一管理国有资产；根据资产规模和管理事项需要，配备相应数量的专业工作人员，打造一支政策水平高、知识技术专业、爱岗敬业廉洁奉公的国有资产管理队伍，确保管理责任落实到位；还要加强国有资产政策法规宣传，形成大国有资产概念，培养国有资产保护意识和理念，形成全员使用、管理和保护国有资产的文化。

二、管理依据方面存在的问题及其解决路径

近年来高校相继出台了国有资产管理的系列规章制度，但是在制定实施过程中存在一定问题。如分别由不同的归口部门起草制定，往往标准规格不一，有的欠缺简洁性、规范性和可操作性，有的规章制度之间存在内在逻辑、效力层级以及概念界定不一等问题。另外，制定规章制度缺乏规划性，有的是为了应付检查或整改而突击制定；有的制定较为随意，没有立足于学校实际，草率地将兄弟院校规章制度改头换面后形成自己的；有的制定时间久远，作为制定依据的上位法已修订，所适用情势已发生变更，相关方针政策已做出调整，但未能及时修订。还有的规章制度存在执行不力的现象，相关工作依旧按惯例和思维定式开展。规章制度的建立与健全应该是一项“系统性工程”，应当以我为主、结合实际，建立和健全规章制度体系。首先，要制定统一的国有资产管理办法及其系统化的规章制度。如在管理事项方面制定配置、使用、处置等管理制度，在管理对象方面制定流动资产、固定资产、无形资产、在建工程以及对外投资等管理办法，在管理机制方面制定产权登记、清查与核实、评估与备案、决算报告与信息公开以及绩效考核等管理办法，在资产采购方面制定有关政府采购和招投标的管理办法。其次，要根据国家相关部署精神制定专项工作落实方案，如高校所属企业体制改革，完善教学科研仪器设备采购工作和科研经费使用，全面推进政府会计制度改革等。

三、管理对象方面存在的问题及其对策

教育部规定高校国有资产的表现形式为流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等，高校在固定资产和流动资产管理方面相对比较规范，但是在在建工程、对外投资以及无形资产管理方面存在一定问题。

（一）在建工程

目前多数高校在在建工程管理方面，存在在建工程已长时间投入使用，但未能完成转固定资产工作,主要原因是尚未完成竣工验收和竣工财务决算工作；在建工程转固时少记固定资产价值，在建设过程中，流程不规范、资料不完备、部门之间不协调。严格按照《基本建设财务规则》、《基本建设项目竣工财务决算暂行办法》等有关规定，及时办理资产移交手续和编报竣工财务决算，按时报送基建项目竣工财务决算和结余财政资金上交情况。加强合同管理，合理运用合同履行提高在建工程管理力度，努力降低建设项目超工期、超概算风险，相关部门强化协调配合，加强财务工程结算、竣工财务决算等各环节管理。

（二）对外投资

有些所属企业成立时未履行集体决策程序，大额货币资金对外投资未按规定进行报批报备，未进行相应的产权登记；有的所属企业与学科建设关联性不大，对教学科研促进作用非常有限，设立下级企业的随意性比较大；对所属企业投资账实不符、出资不到位，所属企业运营不规范、内控机制不健全、长期亏损且扭亏无望，有些企业的营业执照已吊销多年但未办理注销手续，有的未完成企业改制，股份转让前未进行资产评估及备案；有些高校因所属企业体量小经教育部批准未成立资产经营公司，不利于所属企业的统一监管。可以借高校所属企业体制改革之契机，从以下三个方面实施改革：一是实施关停并转、纳入集中统一监管。依法依规清理关闭僵尸空壳企业，关停并转长期亏损、扭亏无望的企业，脱钩剥离与学科建设无关、对教学科研无促进作用的企业，保留管理关联程度高的企业，并实现集中统一监管。二是完善监管机制、防止国有资产流失。完善以管资本为主对所属企业监管的体制机制，健全产权清晰、权责明确、事企分开、管理科学的现代企业制度，有效防范国有资产流失，实现国有资产保值增值。三是回归教育主业、实现内涵发展。对所属企业瘦身健体，杜绝边经商边办学现象，不忘高等教育初心、回归高等教育使命、聚焦教学科研，提升综合治理能力，实现内涵式发展。

（三）无形资产

大部分高校逐渐意识到无形资产管理的重要性，也制定了相应的规章制度。但总体而言，多数学校的无形资产管理还处在探索阶段，整体管理和保护意识不强，规章制度不健全，科技成果转化相关机制不完善。缺乏长远的战略部署，管理工具落后，组织机构分散，管理人员不专业。闲置情况比较严重，因科研合作、人员流动以及成果公开等因素导致流失的现象比较普遍，因校名被抢注为商标或企业名称、标识被盗用从事商业活动以及假冒校名非法牟利等问题遭受侵害现象时有发生。解决路径可从以下几个方面予以考虑：上级主管部门统筹规划制定高校无形资产管理规章制度，高校研究制定无形资产的保护战略，加强宣传培养无形资产的管理意识，明确主体建设无形资产的管理队伍，界定客体界定无形资产的管理对象，建章立制健全无形资产的管理依据，善于维权用法律手段保护无形资产，完善相关机制促进科技成果转化。

四、管理流程方面存在的问题及其解决路径

财政部文件规定，国有资产管理的主要目标为：保障履职、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位，涵指了国有资产管理的五项流程，实践中这五项流程或顾此失彼、或流程失范。

（一）资产配置

缺乏统一的配置管理办法，教育部或财政部制定颁布了国有资产使用和处置管理方面的规章制度，但缺乏配置方面的规章制度，关键是高校仪器设备的配置标准不宜整齐划一式的界定；配置过程随意性较大，采用购置方式的配置缺乏可行性和必要性论证环节，校内部门本位主义严重，谁能争取到经费谁就能购置，且片面追求“小而全”，造成了重复购置，另外与预算管理的结合度还不是太高。高校应当逐步建立资产配置标准体系，按照“先易后难、分类实施、逐步推进”的原则，分类制定资产配置标准，优化新增资产配置流程；配置管理与预算管理相结合，坚持“无预算不采购”原则，将资产配置管理职能嵌入到预算管理流程，根据单位职能、配置标准、存量情况以及使用绩效细化资产配置预算；购置管理与政府采购相结合，凡是纳入政府采购范围内的资产购置，严格执行政府采购政策；依据存量控制增量，建立拟更新设备预报废机制，建立超标准配置、低效运转或者长期闲置资产的调剂机制。

（二）资产使用

自行使用中，办公用房、仪器设备、实验室等容易重复性建设，使用效率不高，如校院两级会议室重复建设问题，实验室或大型仪器设备自建自用未能实现资源共享；出租出借中，不履行集体决策程序，不按照相关规程进行报备报批，缺少房屋出租出借报备报批需提供的权属证明，主要原因有：部分建筑历史悠久，现有资料不符合现行的不动产登记制度而无法办理产权证；教育部要求出租出借的房屋权属证性质不能为教学办公用房，而高校获批的基础建设，其用房性质只能与教学办公相关。在管理上应当明确使用管理流程、岗位职责和内控制度，做到账实相符、账账相符、账卡相符；推进资产整合，探索大型仪器设备和实验室的共建共享共用机制，建立资产共享共用与资产绩效、资产配置、单位预算挂钩的联动机制，避免资产重复配置；建立闲置资产调剂机制，实施网上动态闲置资产信息，闲置资产调剂日常化制度化；严格控制房产资源的出租出借，确有需要应当按照规程履行集体决策和报备报批手续，原则上实行公开竞价招租，必要时可以采取评审或者资产评估等方式，确保过程公开透明。

（三）资产处置

资产处置观念落后，有些部门抱残守缺，不舍得及时报废而束之高阁，或勉强继续使用；处置程序不规范，不经过科学合理鉴定、不经过第三方评估定价而直接予以拍卖，在拍卖中竞买者不遵守竞拍规则，竞拍场面混乱，拍卖价格比较随意，容易导致资产流失；未按规定上缴处置收益，审批手续过于复杂，效率比较低。应坚持处置管理与预算管理相结合，处置管理的规范化可以为预算核批提供依据；扩大审批权限和简化处置流程，已达使用年限且应淘汰报废的资产，授权高校自主处置，处置结果按时向上级部门备案；未达使用年限的提高审批备案的资产原值额度；建立资产处置年度报告制度，涉及处置原因、账面原值、处置方式、处置收入及其使用情况以及存在问题和改进建议等。

五、信息化建设方面存在的问题及其解决路径

有些高校建立了资产管理信息系统，资产数据库信息完备，资产按类别分类、编号管理，资产信息以卡片形式录入相应数据库，实现了资产数据的动态更新。但是，有的资产管理系统数据与财务系统数据不能适时完全对接，有的则不能与上级主管部门的管理系统对接；因管理职能分散于不同部门，信息化建设也往往形成条块分割的格局，各自为营、各自为战，容易形成信息孤岛、信息不对称，不能及时共享；资产信息收集、处理、分析、利用的整体水平不高，甚至处于缺失状态。高校国有资产管理信息化建设应充分引入新技术、新设备，涵盖国有资产横向和纵向管理的方方面面，不断提高国有资产管理质量和效率；由国有资产管理归口部门整合资产管理信息系统，实现各种数据适时对接，方便资产报表快速上传，在满足动态管理的基础上方便国有资产决算报告年度评审工作；汇聚各类资产数据，利用信息平台进行大数据分析，为改善资产管理提供依据，为资产管理绩效考核提供标准，为学校决策提供资产数据参考；再就是要培养国有资产管理的大数据专门技术人才。

作者:李勇 赵鹏程 单位:中国政法大学