行政事业单位资产管理改革困境及路径

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行政事业单位资产指国家所有，行政事业单位占有、使用、控制的经济资源总和，是行政事业单位履行政府职能的经济基础及物质保障，其使用及管理效率的高低直接影响政府部门向社会公众提供公共服务或产品质量的水平。盘活行政事业单位资产存量、用好增量，实现存量和增量的有机衔接，提高行政事业单位资产运营效率和监管效率是提高财政治理能力和治理水平的重要表现形式，对建设服务型政府显得尤为重要和迫切。行政事业单位资产作为政府资产的重要组成部分，在近年政府行政体制改革中取得了重大的管理进步，已初步形成占有、使用资产管理构架，但仍然存在家底不清、监管缺位等诸多问题。当前我国社会主义市场经济发展全面进入新时期，在财税体制改革不断深化的背景下，全面构建行政事业单位资产战略管理体系，提高管理效率、降低行政成本，是完善国有资产报告、推进政府行政体制改革、进一步转变政府职能的客观要求。

一、行政事业单位资产管理现状及存在的问题

（一）多部门分割监管

我国现行行政事业单位资产管理部门有财政部门、机关事务管理局、各类行政部门及事业单位等，涉及单位的资产管理权限各异，行政事业单位资产管理缺乏战略性和整体性。在现行资产管理体制下，不同管理主体分别监管各自对应系统的资产，存在各主管部门根据自身部门利益或所监管资产的属性出发制定管理制度的现象，甚至存在同一资产的不同权限分属于不同管理部门的现象，缺乏系统性的综合管理。管理部门间职能重叠、相互协调困难，在资产管理实务中容易发生权责不清、责任推诿等低效监管现象。

（二）基础信息分散和缺失

建立全面、完整的资产基础信息是规范管理行政事业单位资产的基本前提，目前公共基础设施、政府保障性住房等经管资产刚纳入行政事业单位资产管理，面临信息分散、数据缺失等问题。我国行政事业单位长期以来实行以收付实现制为基础的预算会计，存在大量的经管资产只进行实物管理，未纳入会计核算或未进行恰当会计核算，也未纳入行政事业单位资产管理信息系统进行管理，导致大多数经管资产只有数量指标，而没有购建原值、构建方式等其他基本信息。另外因行政事业单位资产普遍存在分割管理，部分管理部门可能记录了相关基本信息，但仍有部分管理部门未记录或未完整记录相关基本信息，与此同时，前期各单位的统计口径也可能不尽一致，协调汇总统一口径的资产数据极其困难。

（三）财务会计制度不完善

资产属于会计基本要素之一，会计核算制度和财务管理制度对资产的形成及运行耗费的分摊具有重要影响。首先，以收付实现制为基础的会计核算制度多数情况下只记录和反映预算收支及执行情况，核算资产的范围狭窄，前期大量公共基础设施、政府保障性住房等只进行实物移交，形成表外资产，游离于管理范围之外，行政事业单位对这部分资产疏于日常管理，容易造成闲置、浪费，使用效率较低下，甚至造成国有资产流失。其次，以收付实现制为基础的预算会计也无法全面、系统地记录和反映单位的财务状况、运营成果及运营耗费，行政事业单位提供的公共产品或服务与成本耗费之间难以形成准确、真实的成本效益配比关系，无法进行绩效考核，资产管理与财务管理脱节。

（四）所有权虚置和监管缺位

我国现行行政事业单位国有资产实行“国家统一所有，政府分级监管、行政事业单位占用、使用”的管理制度。由于行政事业单位资产的公共产权属性，容易造成国有资产所有权的虚置和稀释。行政事业单位资产在现行的受托制度安排下，因信息不对称，国有资产的占有使用单位受利益驱使，容易引发道德风险，侵噬所有者的部分权利。例如，地方政府在政绩诉求下，容易过分追求区域内经济的短期快速增长，却忽视国有自然资源的长期效应及重要性，消耗大量的国有自然资源，造成环境污染、生态失衡等现象。此外，在现行行政事业单位资产管理体系下，监管缺位及监管制度不完善，形成“为管理而管理”的偏差观念。各行政事业单位重预算和购建管理、轻实物和价值管理，资产管理与预算管理脱节，未建立健全资产的内部管理制度或有制度未落实，内部控制失效。例如，缺少对资产购置、验收、使用、保管、维护、实物盘点等管理活动的约束和控制；又如，未经审核批准随意出租出借、对外投资、对外担保和擅自处置资产，导致公共财产的损失和浪费。

（五）专业管理人员缺乏

现有行政事业单位缺乏具有高专业素养的资产管理人员。一方面，财务部门负责账务处理，业务部门负责资产实物的占有使用及维护保养，财务管理与实物管理脱节，缺乏集业务与财务于一身的高水平资产管理人员。另一方面，部分老同志习惯了会计核算的老制度及方法，在现有行政事业单位绩效考核及约束激励制度下，缺乏学习新会计核算制度的积极性，更没有动力去了解和掌握现代财务管理的新理论和新方法；新同志又缺少资产会计核算、实物管理的实操经验。部分行政事业单位对资产进行会计核算的主观性较大、入账价值混乱，资产信息统计不准确、数据质量不高，利用资产信息进行数据分析、影响战略等支撑作用更是无从发挥。

二、行政事业单位资产管理改革实施的路径分析

（一）构建行政事业单位资产战略管理体系

建立健全行政事业单位资产战略管理体系，理顺管理流程，重塑管理体制，避免“头痛医头，脚痛医脚”的混乱管理局面，有利于我国政府公共资源的统筹规划。第一，通过加强预算、购建、使用、维护、出租出借、处置等决策管理，优化行政事业单位资产结构，有效改善资产的运营效益，提升管理效率，促进资产生命周期内提供服务或公共产品的最大化，运营风险和成本的最小化。第二，树立“提供公共产品或服务”的理念，将公众需求及诉求优先化。第三，按权利、责任、利益、义务相匹配的原则，明确资产管理责任，防止责任的相互推诿。第四，引入绩效管理概念，形成以绩效为导向，以责任为纽带，以公众需求及诉求为目标的全面资产战略管理体系。

（二）恰当地实行资产分类及评估

恰当、有效地对资产进行分类是规范资产信息管理的前提，有利于提高资产数据质量、降低管理成本、提升管理效率。行政事业单位资产可按照其形成方式、功能性质、管理目标等方面积极探索资产分类标准，进行单独或组合分类，不同的资产类别根据不同的管理需要制定不同的信息收集标准和管理模式，实行多样化管理，但同一类别资产应在不同行业或主管部门间建立协调、统一、标准的资产信息统计口径。例如，文化文物资产、国有自然资源等经管资产在用途、管理方式和形成方式等方面，不同于行政事业单位占有、使用的存货、固定资产，应单独进行分类并进行核算。同时，因前期未纳入会计核算或未进行恰当会计核算，造成购建原值缺失的资产，在目前普遍采用历史成本计价的基础上，合理地引入公允价值、市场价值、重置成本法、可变现净值法等其他计价方法，也可以借鉴英国、澳大利亚等国进行重估价值入账，还可在条件允许的情况下聘请中介机构进行科学合理的资产评估，甚至在特殊情况下或针对特殊的经管资产以“1元”名义金额作为入账价值。

（三）持续完善政府会计体系

完善的会计体系有利于夯实行政事业单位资产管理基础，提升资产信息质量。财政部先后公布了《政府会计准则》基本准则和存货、固定资产、政府储备物资等具体准则以及《政府会计制度》，初步重构了政府会计体系，对行政事业单位资产的会计要素进行了重新定义，规范了行政事业单位会计核算，为进一步夯实行政事业单位国有资产管理基础，应持续完善政府会计体系。第一，在现有政府会计体系的基础上，积极借鉴国际公共部门会计准则和西方发达国家政府会计准则，加快推进国有自然资源资产、文物文化资产等具体会计准则的研究与制定。第二，在政府会计准则及制度的基础上，进一步制定应用指南，保障政府会计准则的稳妥推进。第三，在条件成熟的情况下，进一步将成本会计引入政府会计体系，规范行政事业单位提供的公共产品或服务与耗费的国有资源之间的成本、效益配比原则。预算会计规范行政事业单位的收支预算及执行；财务会计规范行政事业单位资产、负债、费用、成本等具体业务的核算；成本会计规范行政事业单位成本费用的归集与分摊。形成预算会计、财务会计、成本会计三维一体的政府会计体系，全面、准确地反映行政事业单位资产负债、投入产出、预算执行、现金流量等状况，为科学制定资产管理绩效评价体系奠定基础。

（四）完善监管体制

完善、有效、合理的国有资产监管体制，是全面提高行政事业单位国有资产管理水平和管理能力的重要保障。第一，行政事业单位国有资产管理法制化有利于促进行政事业单位资产管理的规范化、制度化。目前我国行政事业单位国有资产管理制度仅限于规章及制度，尚无行政事业单位国有资产管理法律、法规，应加快推进相关法律体系建设，保障资产管理制度运行的权威性及稳定性。第二，加强资产管理与预算管理、财务管理、政府采购的结合。政府采购部门、预算管理部门及资产管理部门应结合实际情况理顺管理体制，依据资产存量情况分析其结构，并制定合理的新增配置需求，加强资产的配置预算管理，强化资产购建、出租出借、处置的事前规划和审核，减少资产管理的盲目性。第三，在当前仅将固定资产、无形资产纳入“行政事业单位资产管理系统”中管理的基础上，进一步把存货以及货币资金等流动资产纳入管理，有利于财政部门对所有行政事业单位财务状况、现金流量进行综合分析。与此同时，加强“国有企业资产管理系统”与“行政事业单位资产管理系统”之间的联动，有效实施政府资产与政府债务的关联分析机制，为政府进行资源配置及宏观调控等决策提供信息支撑。第四，完善监管体系。现行管理体制下，财政部门是行政事业单位国有资产的综合管理部门，在充分发挥财政监督职能的基础上，切实加强纪检监察及审计等部门的行政、经济监督体系建设，并进一步引进社会中介机构开展独立、客观的审计监督，对行政事业单位资产实施全面监管，加强对资产配置、使用、处置等管理活动的约束，提高监督效率。最后，全面实施资产管理责任制和追责制。明确国有资产管理主体的具体权利和责任，并采取切实可行的问责机制，提高资产管理主体的积极性，减少行政事业单位在资产管理中职权的滥用及乱用，有利于提高资产管理的效能，倒逼和引导行政事业单位高效节约地占用、使用、控制国有资产。

（五）加强人力资源建设

在我国掀起新公共管理改革浪潮的时代背景下，经济体制改革和行政体制改革不断推进，逐步加强和规范行政事业单位资产管理，具有深刻的政策背景和现实需求。行政事业单位资产管理改革实施需要人力的贯彻和执行，人才素养的高低事关改革推进的速度及质量，是行政事业单位资产管理成功改革的重要保障基础。财政部门、主管部门、行政事业单位可通过招聘、培训、后续教育等方式，加快培育高素养的资产管理专业人员，提升资产管理人员的会计核算、财务管理、预算管理、成本计算、绩效管理、信息技术、工程技术、价值评估等业务水平，全面提高资产管理能力和管理水平。

作者:谢林辉 杨宗凯 李涛 单位:西南医科大学附属医院