协同治理下城市社区应急管理实践创新
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摘要：社区作为社会治理的最基本单元，在重大灾害应急管理中发挥着重要作用。然而，传统的的灾害处理模式逐渐难以适应当今社会的需求，在新时代的背景下，协同治理视角下的应急管理模式应运而生。该模式强调多元主体力量的共同参与、“自上而下”与“自下而上”治理模式的有机结合、以防治兼顾为工作重点，并将应急管理纳入社区治理的全过程，以社区为主体构建应急管理的协同机制，有效地规避传统灾害管理的弊端，促进提高社区应对灾害风险的能力。
0引言
近年来，世界上各类灾害呈现多发性趋势，给人民群众的生命和财产安全带来巨大威胁。2019年病毒的爆发，给全世界的应急管理工作都敲响了警钟，如何有效地协同多元主体参与到社会风险管理之中，成为国家治理能力现代化的一个重要命题。随着城镇化的发展，社区作为城市最基本的组成单元，也面临着越来越多的公共安全隐患。文章通过对我国社区应急管理发展现状的分析，基于协同治理理论构建社区应急管理协同机制，从协同治理的视角下提出相应的创新举措。
1理论概述：协同治理与城市社区应急管理
协同治理最早可以追溯到20世纪70年代德国学者赫尔曼创立的“协同学”，随着此后在不同领域相互关联与凝聚，“协同学”逐渐成为一套现代化的治理理论与互动合作治理模式。［1］协同治理是指多元主体通过协调协同的方式发挥各自的优势解决社会复杂矛盾的治理模式。［2］从政府角度出发的协同治理表现为政府部门、社会组织及其他相关利益组织，为制定与执行公共政策所进行的协调与沟通。基于社区的协同治理模式，主要表现为建立多元协同的社区治理机制，在处理矛盾的过程中重视发挥多元主体的作用。社区是社会突发事件的承载地，也是应对各类突发事件的前沿阵地，国家高度重视基层社区的应急管理能力建设。我国采用“一案三制”的应急管理体系，“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。［3］“一案三制”的综合应急体系很大程度上弥补了分灾种应急响应体系的缺陷，但存在适用性差、协调机制匮乏、法律缺位等弊端。现有社区应急管理模式主要沿袭“一案三制”的宗旨，将社区作为处理突发事件的基础单元，局限于应急救灾的救助属性。城市社区应急管理是社会应急管理体系的重要组成部分，而社区的基础性应急管理工作却是社区治理中的薄弱环节。
2问题的提出：城市社区应急管理的脆弱性
2．1社区与社区居民主体角色的缺失
现有的社区应急管理机制仍然遵循“自上而下”的运行逻辑，通过严密的科层制机构上传下达落实应急管理工作，单纯地将社区视为应急管控的对象，使社区在应急管理工作中处于被支配地位，忽视了社区及社区居民主观能动性的发挥。导致对社区及社区居民角色的定位模糊，致使在知识技能培训、物资储备与管理、安全文化知识培训与社区意识营造方面产生不足。同时会加剧社区的脆弱性。具体表现在：居民感知风险的意识薄弱、居民参与社区应急管理的主观意识不强、邻居间的自救互救意识薄弱以及冷漠心态加剧等。
2．2重处置轻预防，风险预警机制的不足
应急管理的救灾工作是建立起全面、迅速的行动机制，对风险的识别是保证迅速响应突发事件的基础。我国长期以来都依托于集中力量办大事的体制优势，在应急管理工作中也加剧了路径依赖，长期采用重处置轻预防的工作机制，导致了对重大风险识别防范存在严重缺陷。风险预防作为应急管理的第一关口，对于事件的未来走势具有重大的参考价值，对其忽视会直接导致基础设施投入降低、制度建设滞后、潜在性的安全隐患等严重问题。这些问题在社区表现更甚，社区处于城市应急系统的末端位置，应急预案机制不健全、预报预警缺乏制度化、应急管理流程不规范等问题导致社区应急管理缺乏实效性。
2．3社区应急管理体制的僵化
传统的社区在应急管理工作上缺乏有效的制度体系，存在体制僵化的问题。社区内部的应急管理系统设置不能与外部的应急系统相交互，难以适应动态发展的变化和危机。在制度设置方面，政府主导下的应急管理多部门联动模式缺失，多头领导、部门冗杂、责任人不明等导致信息传递失真；在基础设施方面，缺乏基础的安全避灾建筑，社区空间布局不符合安全要求；在技术应用方面，风险预报预警、信息分析与整合技术应用都严重滞后；在社会参与方面，社区在应急管理工作方面缺乏专业社会力量的参与，缺乏相关的专业技术人才，也未能形成政府、社会、社区的三元有效联动机制。
3分析框架：构建城市社区应急管理协同机制
3．1协同主体：强调社区民众与社会力量的参与
在针对社区的灾害防治过程中，汇集群众的智慧，能使得灾害防治工作事半功倍。首先，对社区最为了解的群体就是社区居民，居民能够帮助应急管理部门查漏补缺；其次，在危急灾害发生时，社区民众之间的互帮互助能够极大限度地降低灾害造成的损失；最后，在恢复阶段，居民能帮助相关部门缩短排查时间，加快灾后重建速度。志愿者、专家学者、社会组织等，能为社区灾害防治工作提供实质性的援助。在灾害发生的危难时刻，志愿者充当着十分重要的角色，例如在疫情期间自愿承担起买菜送菜责任的社区联络员，为社区居民的生活解燃眉之急。专家学者提供的专业知识，是科学开展社区应急管理工作的重要基础。
3．2协同模式：“自上而下”与“自下而上”相结合
目前我国城市社区的应急管理体制仍以“自上而下”的模式为主，该机制仅对于处理规模较大、灾害性较严重的大型安全事故具有较高的适用性。“自下而上”的模式能够充分调动基层的人力物力资源，但在面对重大风险事故时，基层能发挥的作用是有限的。“自上而下”的科学部署能够提高救灾的统一性和有效性，能够调动全社会的资源解决灾害风险的紧急问题，解决人力、物力、财力资源不足的问题。而“自下而上”的社会基层力量动员能够提高基层民众对防范风险的积极性和主动性，最大程度上降低灾害损失，提高抗灾能力。因此，“自上而下”与“自下而上”有机结合能实现合理规避风险的利益最大化。
3．3协同内容：以防治兼顾为工作重点
传统的社区应急管理模式具有“重处置轻预防”的特征，过于重视灾后的救治工作，而忽视了对灾害发生前的预警预报。事实上，灾害的预防工作与治理工作同等重要，一方面，面对地震、洪水等无法避免的自然灾害，在有关部门及时的预警预报下，相关人群能充分地做好准备工作，在灾害发生前有序地开展工作安排，最大限度地减少人力和物力的损失；另一方面，在火灾等人为因素造成的重大事故面前，建立健全完善的风险预警机制十分必要．“防治兼顾”策略在应急管理工作实践中具有较高的实用性。
3．4协同绩效：将社区应急管理纳入社区治理全过程
社区作为社会最基层的治理单元，在社会治理中发挥着重要的作用，而常年来社区应急治理这一环并未纳入社区治理的过程之中。社区的安全与稳定是社区可持续发展的基础，推动风险应急防范常态化，是促进社区的可持续发展的前提。增加社区内部的灾害防护基础设施建设投入，将备灾、减灾、救灾防护内容融入社区安全宣传教育、将灾害防治绩效考核落到实处；强化社区居民的预警意识，深化“防范灾害从我做起”的理念，提升居民的自救与他救技能，使其在关键时刻能最大化地减少损失；实现社区内部的应急物资储备常态化、加强基础安全设施建设也有利于提高社区应对灾害的抵御能力。
4协同治理机制下城市社区应急管理的创新路径
4．1动员多元主体，汇聚各方形成合力
社会信任虽然对社区治理发挥着重要影响，但其影响是借由中间机制实现的，例如社区居委会会对社区治理效应产生一定的影响。［4］首先，社区应急管理工作必须充分发挥党员的先锋模范带头作用，党员要引领和带动社区居民。其次，社区居民是社区发展与治理的基础，群众的力量与智慧是不容忽视的，必须让社区居民参与到社区应急管理工作环节中。再次，社区居委会、业委会是汇聚群众意见、传达上级指示的最佳联络员，能在社区应急管理工作的宣传与实施上发挥较大的效力。最后，社区社会组织是社会力量的代表，社区应急管理工作离不开社会组织的支持，政府应当孵化鼓励基层社区的风险防治社会组织，以汇聚社会各方的力量，形成社区应急管理的最大合力。
4．2重视协同理论，建立健全应急管理联动与协同机制
协同理论重视整体的运作与整合，突发事件不受地域的限制，既要求社区内部做好联动与协同，又要求管辖区合理地指挥和安排。应急事件的突发性、不确定性决定了应急管理工作的复杂性，需要建立开放性、多元化、适应性强的动态协同机制。建立基层跨区域的应急联动与指挥协同，当仅凭社区自身无法有效地完成应急管理工作时，社区除了向上级领导部门请求援助与支持，还可以向就近区域管辖的社区请求援助。通过明确区域内与跨区域的应急协同机制，在应急处理过程中，实现应急物资、人力资源、技术资源的有效共享，以最大限度地提高对突发危机事件的应对能力。
4．3动态评估，建立健全多元主体持续学习机制
建立识别、评估与预防风险的持续学习机制。应对未来不确定的风险，必须有将知识与经验进行实践转化的能力，这样的能力离不开科学的危机管理知识、对危机处理的经验教训总结、对事件处理的反思拓展。在学习主体方面，应当将社区与社会专业力量进行有效整合，形成多元协作的网络力量，积极推动多元主体之间的信息和资源共享；在学习内容方面，单一书本性学习、处理危机的事后性学习等传统学习模式应当转变，应急管理学习应当贯彻危机管理的全过程；在学习机制方面，建立以问题为导向、从风险识别到全面恢复、从主要责任单位到全域的立体化学习机制，不断提高社区的学习与适应能力。
4．4科技赋能，提升社区应急管理专业化水平
随着信息技术的迅猛发展，科技成为各个行业领域争相追逐的一环。在应急管理领域，新兴的科学技术可以贯彻到风险预警预报、资源高效共享、安全系数评估等多个方面，为社区应急管理注入新的能量。具体可以采取以下措施：建立信息化的社区风险动态识别平台，通过互联网、大数据、人工智能等新型技术，全面感知社区内部潜在风险并分析，对社区的安全状态进行实时监控和动态预警预报；促进数据的融合和应急物资的智慧化应用，通过大数据提高应急物资资源调度的效能，依托不同的信息技术，分析不同类型的信息物资资源，实现跨区域的信息数据共享；模拟分析危机应对的最佳方案，提高资源的利用效能。
5结语
通过对城市社区应急管理发展现状的分析，针对管理主体不明、管理机制固化、民众意识匮乏等问题提出相应举措，为提高社区的备灾救灾水平建言献策。但建设安全高效的社区应急管理体系是一个渐进的过程，需要持续有效的动态评估发展机制。因此，继续探索社区应急管理工作的科学评估指标体系，研究判断社区安全基础设施建设、应急管理理念宣传、居民自救意识等，有助于进一步提升社区的应急管理水平。
参考文献
［1］刘红春，李顺彩．协同治理：旅游市场综合监管的新路径［J］．云南大学学报（社会科学版），2021，20（01）：128－136．
［2］李汉卿．协同治理理论探析［J］．理论月刊，2014（01）：138－142．
［3］雷尚清．应急管理中的党政结构［J］．南京社会科学，2017（07）：90－96＋127．
［4］陈捷，呼和•那日松，卢春龙．社会信任与基层社区治理效应的因果机制［J］．社会，2011，31（06）：22－40．
作者：吴彤 单位：广西师范大学
