铁路经营管理法律风险防范探讨

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随着铁路公司制改革的快速推进，对法律风险管理的内在需求在不断增强。2018年全路办理法律纠纷案件3478件，避免和挽回经济损失12．72亿元。2019年国资委通过的《中央企业合规性指引》要求必须建立规范的经营管理制度，避免包括法律等各种风险的发生。目前法律风险管理已经滞后于铁路的整体发展，干部职工的法律风险意识还较为薄弱，风险防范机制有待于进一步完善，在实际工作中对经营决策的前期论证和决策参与缺乏制度性保障，对铁路经营管理中带来的法律风险难以做到全面、及时、准确识别并管控。

一、铁路防范法律风险的重要意义

1．建成世界一流企业的需要

党的报告提出，深化国有企业改革，培育具有全球竞争力的世界一流企业。铁路是国家重要的基础设施，是国民经济大动脉和大众化交通工具，是综合交通运输体系骨干力量，在推动我国经济社会又好又快发展中发挥着重要作用。一流企业必然在防范法律风险的制度和管控机制上达到世界一流水平，这就要求铁路企业在内外经营管理上，构建一流的化解法律风险国际标准体系，增强法律服务保障能力。

2．适应铁路深化改革的需要

建立现代企业制度是国有企业改革发展方向，公司制是建立现代企业制度和实现规范化管理在法律制度上的最佳安排，做强做优做大国有资本的关键是建立适应市场经济发展要求的现代企业制度。2019年中央经济工作会议对铁路进一步深化改革提出新要求，即加快推动中国铁路总公司股份制改造，深化铁路资产资本化股权化证券化，积极推进混合所有制改革，进一步增强铁路发展的内生动力和活力。

3．提升铁路经营管理品质的需要

从安全管理角度看，国家对安全生产事故提出“零容忍”的底线要求，铁路安全必须做到万无一失。安全管理实践表明，只有严格按照国家法律法规要求，才能实现本质化安全，也才能为铁路效益和效率提升奠定基础，这也是铁路“强基达标、提质增效”的应有之义。同时，在公平公开的市场竞争环境中，铁路必须通过改善管理品质，实施精细化管理，依法合规经营，才能防范经营风险，提高资产利用效率。

4．实现铁路依法治企的需要

依法治企是市场主体在依法治国层面上的必然要求和集中体现。合法经营是企业经营管理的底线，特别是中央企业承担着自觉遵守和践行国家法律法规的社会职责，理应在遵守国家法律法规中当好表率。依法治企要求铁路企业及其员工不因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响。同时，也只有依法合规经营管理才能从根本上避免各种潜在风险，为企业健康发展保驾护航。

二、铁路常见法律风险及问题分析

1．安全管理方面的法律风险

一是铁路安全保障义务是法律规范的重点领域。安全在社会生活中受到普遍关注，是法律自身的价值之一，为法律所追求和保障。法学家霍布斯说过：“人民的安全乃是至高无上的法律”。安全保障义务就是法律为了维护社会生活的安全所创设，并贯穿于诸多社会生活领域的制度。我国铁路因其分布广、价格低、速度快的特点，成为大众化交通运输工具。各国出于对公共利益的保护，法律对高度危险行业带来的危害后果也有特殊要求。实践中，干部职工的疏忽或玩忽作业行为，轻则带来民事法律风险，重则承担刑事法律责任。二是国家安全生产领域法律法规日臻完善。近年来，安全生产领域的法治建设成效凸显，国家对《中华人民共和国安全生产法》这一基础性法律进行了修订和完善，对安全生产专门性及相关性法律进行了“立、改、废”。同时，国务院和地方各级人大、人民政府进一步细化了上位法，颁布的行政法规、地方性法规及规章针对性和实用性很强，形成了安全生产法律法规规章的规范性体系，适应了新时代国家对安全生产的新要求。三是对危害安全生产的行为降低了入刑门槛。2015年12月14日颁发的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》中，对危害安全生产的犯罪案件如何应用法律做出明确规定，责任人“造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的，造成直接经济损失一百万元以上的，其他造成严重后果或者重大安全事故”三种情形即可被判处刑罚。这是国家对“发展决不能以牺牲人的生命为代价”理念在法律上的具体体现，意味着干部职工安全生产责任更大。四是违反法律法规给铁路改革发展带来的风险。每一起铁路交通事故背后，探究其产生的原因，都无不违反了我国已经生效并正在实施的法律、法规、规章的要求，这个教训必须深刻汲取。因违反国家关于安全生产的各项法律法规造成事故，给铁路带来的直接和间接损失不可估量，如2008年“4•28”事故和2011年“7•23”事故给人民生命和财产造成巨大损失，特别是“7•23”事故使我国高铁发展一度遭受重大挫折，大量铁路建设贷款受到严重影响，部分在建工程推进严重受阻，许多规划中的高铁项目纷纷下马，给铁路改革发展造成了深远影响。

2．合同管理方面的法律风险

一是合同主要法律风险。合同法律风险是指在合同订立、履行、变更、转让、终止和违约责任确定过程中，企业作为合同的当事人，所遭受利益损失的可能性。从企业成立到解散，从对外经营到内部管理，合同风险渗透到每个环节，并与其他法律风险相互交叉。企业合同风险主要表现在对外经营过程中与其他市场主体签订合同产生的，包括因合同主体存在问题、合同条款不完善、从属合同签订不规范、合同履行违反约定和法定义务等产生的纠纷。二是合同履行中产生的侵权行为不容忽视。铁路作为高度危险行业，国家法律对铁路侵权按无过错责任原则归责。2010年1月4日最高人民法院审判委员会第1482次会议通过《最高人民法院关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》，这是国家专门针对铁路经营管理中，铁路行车事故及其他铁路运营事故造成的铁路运输人身损害赔偿如何适用法律的规范性文件。该解释规定，铁路运输中发生人身损害，只有证明受害人是因不可抗力和故意以卧轨、碰撞等方式造成的才不承担赔偿责任，表明法律对铁路侵害人身权规范的严格性。所以，只有做到万无一失，才能避免该类法律风险的产生。三是加强对合同履行过程的事前、事中和事后管控。在铁路经营管理中，对一些重大经营决策和重要经济活动法律论证不到位，对经营过程缺失管控举措，发生系列法律纠纷问题较为突出。一些单位在重大经营活动之前不进行风险评估，不对项目合作方的资信情况、履约能力等进行充分考察，企业合同管理部门和经办部门缺乏动态跟进，造成合同签订与履行脱节，导致签约后合同履行不力的被动局面。对经营过程管控不利甚至缺失，使合作对方有机可乘，利用铁路企业的名义攫取利益，引发纠纷后由铁路企业承担责任，不但使铁路可能承担巨额经济损失，而且给铁路企业的信誉造成负面影响。

3．劳动合同关系方面的法律风险

一是《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）对劳务派遣用工形式的规制。铁路企业劳动用工与现行劳动法律法规要求还有差距，如《劳动合同法》规定，被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。用工单位只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上使用被派遣劳动者。临时性工作岗位是指存续时间不超过6个月的岗位；辅助性工作岗位是指为主营业务岗位提供服务的非主营业务岗位；替代性工作岗位是指用工单位的劳动者因脱产学习、休假等原因无法工作的一定期间内，可以由其他劳动者替代工作的岗位。实践中，铁路多数劳务派遣工从事主营业务岗位，但同工不同酬。此类纠纷案件容易产生连锁不良反应，给铁路运输生产经营造成较大法律风险。二是签订合同不规范导致的法律风险。用工单位往往会把原有员工与派遣员工区别对待，特别是在铁路企业这种现象更为突出。原有员工往往延续“正式工”的惯性，依然享受着“铁饭碗”，而劳务派遣员工往往是动态管理，可以轻而易举地被辞退。实践中，用工单位往往以无劳动关系为由，任意辞退劳务派遣员工，由此导致很多法律纠纷。根据《劳动合同法》的相关规定，虽然用工单位与劳务派遣员工不存在劳动关系，但也不能任意辞退被派遣劳动者，若违反相关法律规定，企业有可能面临涉诉风险。为避免此类风险，铁路除了要遵守相关法律规定，合法用工之外，还可以与劳务派遣单位在劳务协议中约定与被派遣劳动者的条款，比如被派遣劳动者不遵守企业规章制度，用工单位可以将其退回。但企业要将相关规章制度告知被派遣劳动者，若不履行告知义务，用工单位仍然承担相关责任。三是劳动用工管理失控导致的劳动争议。部分基层单位管理不到位，对法律关于路外单位与劳动者之间必须签订劳动合同的要求不够重视，对建立劳务派遣、业务外包关系的路外单位与劳动者不签订劳动合同或操作不规范问题不去管理，对劳务派遣、业务外包的路外单位劳动用工动态情况不掌握，存在“一派了之”“一包了之”和“假外包真派遣”现象，甚至劳务外包给个人，实际中个人外包往往会被认定为劳务派遣或与用工单位成立劳动关系，根据《劳动合同法》第九十四条的规定，个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任。四是从根本上解决劳动用工不规范问题。近两年铁路企业劳动争议案件发案率大幅上升，其中处理难度较大的案件主要集中在委外装卸、劳务派遣、外购劳务、临时用工等领域，劳动者诉求多集中在要求确立与用工单位之间的劳动关系、补发工资、补缴社保、同工同酬等方面。针对近年来劳动争议案件高发的实际情况，铁路必须采取多种措施、利用各种手段协调处理，防止出现连锁反应，避免给铁路发展带来不良影响。此外，随着铁路公司制改革稳步推进，铁路经营管理中股权转让、债权股权化、货运、多式联运、中欧班列运输、建设工程施工合同、知识产权、房地产开发和租赁、土地权益纠纷、融资租赁、刑事等领域法律风险也时有发生，必须引起高度重视，才能更好维护铁路合法权益。

三、铁路常见法律风险应对对策与建议

1．加强法律知识宣传教育

法律意识薄弱是引发各类法律风险的根源，不断加强对广大干部职工法治宣传和教育是预防法律风险的前提。铁路企业要以《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》及铁路“十三五”发展规划中提出的依法治企新要求、新理念、新战略为遵循，有计划，按步骤，采用多种形式，有针对性开展法治宣传教育，在安全管理、合同管理、劳动关系、房地产、职务犯罪等重点领域开展专业培训，使干部职工从内心敬畏法律，牢固树立遇事找法、解决问题靠法的意识。

2．完善法律事务管理制度

根据中国国家铁路集团有限公司法律事务管理规定，结合呼和浩特局集团公司实际，不断修改完善法律事务管理办法、法律纠纷案件管理办法、授权委托管理办法、合同管理办法以及重要文件合法性审查办法等制度，形成一套完善的法律事务管理制度体系，全面强化法律事务管理工作基础。根据“三重一大”的相关规定，对铁路重要工程项目、重大资产经营开发项目、产权转让、对外投资、股权转让等重大经营决策事项，由专门的法务部门进行审查论证并提出书面意见，把法律审查环节融入铁路各项经营管理过程中，解决“法务与经营两张皮”的问题，逐步构建具有铁路特点的合规管理机制。

3．做好法人授权与合同管理工作

规范法人授权和合同管理工作是加强事前防范、有效防范企业法律风险的重要措施。各单位严格落实法人授权管理制度，严禁无授权或越权签订合同、开展其他民事活动。集团公司实行两级合同管理，合同内容涉及土地、房产、担保、对外投资、股权转让、业务外包、委托管理、集团公司“三重一大”等重要合同事项，要经集团公司审查会签后签订。非重要事项合同，使用集团公司合同示范文本，经各单位履行审查会签程序后签订。未使用集团公司示范文本的，要严格执行按合同标的大小会签程序的相关规定。大力推广包括物资买卖、铁路更新改造工程施工、电梯维保等合同示范文本，推进合同标准化建设。

4．提升铁路管理品质以化解法律风险

铁路作为高危行业，合规管理重要性和迫切性刻不容缓。铁路企业要以符合现代企业治理要求为出发点，推进现有管理制度规范化，着力解决现有管理制度与改制后公司章程、运行规则不一致问题，形成以公司章程为核心、以各管理领域的制度办法为支撑的管理制度体系，为企业依法运行、规范运行、高效运行提供制度保障。法人治理结构更加合理，形成相应的考核评价体系及激励机制，促进公司依法合规运行。在企业决策和管理中，要加大对法律风险的风险等级评估和预判，不同运营模式要符合法律规定，始终使铁路在市场中有生存空间又不触碰雷区，这种管控需要市场智慧和对各种法律和政策的精准把握。

作者:刘瑞华 单位:中国铁路呼和浩特局集团有限公司党校