医疗机构绩效管理的困难与策略

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要充分调动医务人员积极性，基层医疗卫生机构的绩效管理应遵循“四个原则”。

一是物质与精神并重。以物质激活医务人员的经济属性及自然动力，以文化激活医务人员的社会属性及社会动力。对此建议，一是将工资福利、职称评定和职务晋升全部纳入绩效管理制度，从而丰富奖惩手段和加大奖惩力度，避免绩效管理制度的激励效能递减；二是将文化建设与绩效工资配套，医院文化是提高医疗绩效的“无形手”和“软激励”，绩效工资是提高医疗绩效的“有形手”和“硬激励”，两者配合方能使绩效管理制度发挥巨大威力。

二是激励和约束并用。绩效管理制度具有激励和约束两大功能。在政策实践中，如果绩效管理“重激励轻约束”，基层医疗卫生机构必然形成“积极性有余、公益性不足”的乱局，导致基层群众陷入看病“不难但贵”的困局；如果绩效管理“重约束轻激励”，基层医疗卫生机构必然形成“公益性有余、积极性不足”的困局，导致基层群众陷入看病“不贵但难”的困局。因此，为了实现基层医疗卫生机构公益性与积极性均衡，在绩效管理中必须激励与约束并用。

三是奖惩与绩效挂钩。绩效管理制度本质上是论功行赏和论过行罚的过程，所以奖惩与绩效必须挂钩。一是性质挂钩：有功必赏、有过必罚。在管制型市场化格局下，性质脱钩已经成为医疗卫生领域的常态，例如为患者开廉价药的医生往往收入最低（“低工资”），为患者冒风险诊治的医生往往结局最惨（“高风险”），所以性质脱钩会在医疗卫生领域产生“劣币驱逐良币”的负面效应：激励医生开大处方、约束医生冒大风险。二是程度挂钩：大功大赏、大过大罚。在管制型市场化格局下，程度脱钩也已成为医疗卫生领域的常态，例如在医患事故处理过程中，如果不被曝光，医院往往千方百计袒护医生，应该重罚而被轻罚；如果被曝光，医院往往从快从重惩罚医生，应该轻罚而被重罚。绩效与奖惩脱钩的危害是巨大的。以绩效财政补偿机制为例，在收支两条线的制度安排下，基层医疗卫生机构的业务收入必须全部上交，而开展医疗服务所需的业务经费完全由财政下拨。这种计划体制虽然可以切断收入与收费的利益链条，但是也产生了“奖勤罚懒”的负面激励效果：干得好没意义，因为收入要上交；干得差没关系，因为支出有人付。

四是提升绩效与能力提升和组织再造并举。传统的绩效管理主要包括考核和奖惩两大环节，考核以真实性为目标，奖惩以公正性为目标。但是，现代的绩效管理已经不仅仅是“科学考核和公正奖惩”的制度组合，而是“向前”加入了绩效计划和绩效辅导的环节“，向后”加入了绩效反馈和改进的环节。向前延伸和向后拓展绩效管理的制度安排，主要是为了扩展绩效管理制度对组织和个人的积极功能。例如，通过绩效管理的途径推动组织的管理体制改革和服务能力建设，通过绩效管理的途径推动个人技术能力的提升和服务品质的改善。这个功能被国内专家学者精确地概括为“以评促建”、“以评促改”和“以评促管”。绩效管理制度的演变启示我们，基层医疗卫生机构的绩效管理制度，绝对不仅仅是为了考核医疗行为并予以奖惩，而是要以绩效管理为“抓手”改革基层医疗卫生机构的弊制，并以绩效管理为“推手”推进基层医疗卫生机构的发展。因此，基层医疗卫生机构绩效管理制度建设必须在科学考核机制和公正奖惩制度建设的基础上，向前向后创构和完善基层医药卫生体制。

绩效管理技术：困境与策略

（一）困境

当前基层医疗卫生机构绩效管理的主要问题，不仅包括绩效管理制度的残缺，而且包括绩效管理技术的落后。绩效管理制度主要涉及考核结果的处理，包括论功行赏和论过行罚；而绩效管理技术主要涉及考核结果的形成，包括以指标为准绳和以信息为依据。可见，绩效管理制度是绩效管理的“后端”，绩效管理技术是绩效管理的“前端”。如果说绩效管理制度残缺的主要危害是绩效奖惩不能公平和公正反映考核结果（即结果处理失公），那么绩效管理技术落后的主要危害是考核结果不能真实和全面反映实际绩效（即考核结果失真），例如将业务优秀的医务人员考核为合格，而将业务平庸的医务人员考核为优秀。因此，绩效管理技术和绩效管理制度必须相互衔接，前者决定考核结果的真实性，后者决定结果处理的公正性，两者共同实现奖惩与绩效对称的目标。在实践中，“是非颠倒”和“好坏不分”的考核结果在绩效管理的过程中经常出现，严重影响基层医疗卫生机构及医务人员为患者服务的主动性和积极性。所以，必须大力引入绩效管理技术。基层医疗卫生机构绩效管理技术主要应用在两个方面：一是考核指标的确定，二是绩效信息的收集。

1.考核指标不够科学是基层医疗机构绩效管理的首要技术难题考核指标是绩效管理的依据，如果定得不够科学合理，必然导致考核结果与考核目标的背离。例如，目前我国许多地方卫生行政部门为乡镇卫生院制定了两个关键绩效指标：门诊量和均次门诊费用。设置门诊量考核指标的初衷，是为了调动基层医务人员积极性，以解决基层群众的看病难问题；设置均次门诊费用考核指标的初衷，是为了维护基层医疗机构公益性，以解决基层群众的看病贵问题。然而，结果是医务人员纷纷采取诱导轻病患者（可以扩量）和推诿重症患者（可以控费）的策略行为博弈卫生行政部门的考核，而不是采取扩大门诊量和控制门诊均费的正常途径迎合卫生行政部门的考核。可见，绩效指标的设计格外重要，不仅要关注考核目标，将考核目标细分为考核指标；还要关注考核对象的策略行为，通过严密的指标体系防范考核对象利用考核指标的漏洞消解绩效考核效果和扭曲绩效考核功能。例如，在门诊量和均次门诊费用的基础上添设“患者满意度”指标以防范医务人员推诿病人或诱导需求，添设“医疗质量”指标以防范医务人员为减少医疗服务数量而降低医疗服务质量。当然，从健康角度看，医疗服务数量不是越多越好，因此以门诊量考核医疗机构和医务人员不够合理；医疗服务价格也不是越低越好，因此以门诊均次费用考核医疗机构和医务人员也不够合理。为此，应将医疗服务品质的理念及性价比列入考核指标。医疗服务品质不是医疗服务质量，而是医疗服务态度、数量、质量、结构和价格的最优组合；医疗服务性价比是落实医疗服务品质的考核指标。

2.绩效信息不够充分是基层医疗卫生机构绩效管理的关键技术难题考核指标、绩效信息和结果奖惩是绩效管理的三大环节，绩效信息的充分性关系到绩效考核的真实性和奖惩的公正性，所以，绩效信息对绩效管理发挥着至关重要的作用。当前，地方卫生行政部门对基层医疗卫生机构的绩效考核结果，往往难以获得基层医疗卫生机构的认可；基层医疗卫生机构对医务人员的绩效考核结果，也往往难以得到医务人员的认可，这说明我国基层医疗卫生机构的绩效管理存在公信力较差和公正性较低的问题。究其原因，不止是绩效考核指标不够科学，更多时候是考核主体对考核对象的绩效信息掌握不够充分。在考核基层医疗卫生机构绩效时，考核主体获取考核对象的绩效信息主要有两个途径，一是考核对象提供，二是考核主体搜寻。从效果看，两种途径均未能确保绩效信息的全面性、真实性和及时性。这是因为如果以第一个途径获取绩效信息，结果往往是考核对象虚报信息，例如隐瞒有害信息和夸大有利信息；如果以第二个途径获取绩效信息，结果往往出现三种状况。一是考核主体因为“理性有限性”（Boundedrationality）难以及时获得考核对象真实和全面的绩效信息，主要体现在考核主体只搜寻“熟”的信息，而放弃“生”的信息。二是考核主体因为“信息不对称”难以获得考核对象真实和全面的绩效信息，主要体现在考核主体只搜寻“显性”信息，而放弃“隐蔽”信息。三是考核主体因为“对象喜恶性”难以获得考核对象真实和全面的绩效信息，主要体现在如果喜欢考核对象，则积极搜寻其优质绩效信息而忽视劣质绩效；如果讨厌考核对象，则积极搜寻其劣质绩效信息而忽视优质绩效信息。由于考核主体获得考核对象的绩效信息往往是残缺的、失真的、滞后的，所以考核结果难以真实反映考核对象的实际绩效。

（二）策略

考核指标不够科学的治理策略，笔者将专题论述。在此重点探讨绩效信息不够充分的解决办法。那么，考核主体如何才能及时获得考核对象全面、真实的信息？一般而言，主要有两个途径。一是建立各方联通和共享的医疗服务信息平台，考核主体可以借助医疗服务信息平台及时获得考核对象（医方）较为全面和真实的医疗行为信息（主要指医疗绩效中“绩”的信息），因为医疗信息平台实际上是对考核对象医疗行为的记录、存储和分析。二是建立基层首诊和双向转诊的分级医疗体系，考核主体可以通过分级医疗服务体系及时获取服务对象（患者）的医疗质量信息（主要指医疗绩效中“效”的信息），因为分级医疗体系的重要意义在于让患者形成有序就医模式，从而帮助考核主体追踪和获取患者的就诊信息。可见，医疗信息平台有利于考核主体获取考核对象的医疗成绩信息（包括数量、价格等），而分级医疗体系有利于考核主体获取考核对象的医疗效果信息（包括质量、态度等）。所以，医疗信息平台和分级医疗体系堪称绩效管理的基础设施，对绩效考核的真实性、全面性发挥至关重要的作用。当然，从激励理论看，医疗信息平台和分级医疗体系只是考核主体获取真实、全面和及时医疗信息的必要条件，而不是充分条件。一是因为考核主体的“较真”程度，是充分医疗信息获取和真实考核结果形成的主观条件，如果缺乏这个条件，那么绩效考核制度将难以发挥预期功效。在政策实践中，绩效考核往往是吃力不讨好的任务，即“成本由自己承担”而“收益为患者享受”，所以考核主体大多对绩效考核不够较真是司空见惯的。解决考核主体不较真的根本办法是建构服务对象对考核主体的激励约束机制。激励约束机制主要有两种形态，如果卫生行政部门是考核主体，那么必须建立民众对卫生行政部门的民主制约机制；如果医疗保险机构是考核主体，那么必须建立参保人员与医疗保险机构的交易制衡机制。二是因为考核对象的“负责”程度，是避免主客双方策略博弈和提升医疗绩效的客观条件。由于医疗服务十分复杂，医疗信息平台和分级医疗体系只能帮助考核主体获取考核对象充分的显性公共信息，而不能获取充分的隐性私人信息。隐性私人信息对医疗服务的绩效考核至关重要，如职业道德、专研精神、聪明才智等，但是考核主体力图通过制度建设和技术引入获取隐性私人信息往往是困难而徒劳的。那么，如何防范考核对象利用私人信息的隐性特征对患者实施不利行为，同时确保考核对象在拥有隐性私人信息条件下仍然全心全意为患者服务？解决这个问题只有一个办法，在考核对象与服务对象之间建立激励相容的机制。从卫生经济学看，“医疗保险预付费方式下的医疗服务供给竞争机制是医疗服务供求双方的激励相容机制”[2]。在这个机制下，考核主体即使不能获取考核对象的充分医疗服务信息，考核对象也会全心全意为患者服务，因为为患者服务就是为自己服务。上述分析对我们有两点启示，一是考核主体必先获取考核对象的充分医疗信息，才能保障考核结果的真实性、全面性。要获取充分的医疗信息，分级医疗体系是制度条件，医疗信息平台是技术条件，考核主体较真是主观条件。二是考核主体即使难以获取考核对象的充分医疗信息，也要确保考核对象全心全意为患者服务。对此，激励相容的机制是必备条件。

绩效管理的体制机制：困境与策略

（一）困境

依据医疗绩效考核主体及考核方式的不同，基层医疗卫生机构的绩效管理制度可以分为绩效管制体制和绩效治理机制。如果从监管者(主要指卫生行政部门)角度设置基层医疗卫生机构的绩效管理制度，那么基层医疗卫生机构必然形成绩效管制体制；如果从付费者（主要指医疗保险机构）角度设置基层医疗卫生机构的绩效管理制度，那么基层医疗卫生机构必然形成绩效治理机制。绩效管制体制和绩效治理机制的根本差异主要在于考核方式和奖惩手段的不同，绩效管制体制主要以行政检查和行政评估为方式考核基层医疗卫生机构及医务人员，并以财政分配和工资分配为手段奖惩基层医疗卫生机构及医务人员；而绩效治理机制主要以付费制度为方式考核基层医疗卫生机构及医务人员，并以“结余归己”的激励机制和“超支自负”的约束机制奖惩基层医疗卫生机构及医务人员。到底选择绩效管制体制，还是选择绩效治理机制，主要看基层医疗卫生机构的体制机制。如果基层医疗卫生机构采取全民医疗服务模式（NationalHealthService），即政府举办并管制医疗机构，那么基层医疗卫生机构必须采取绩效管制体制以提升医疗绩效；如果基层医疗卫生机构采取全民医疗保险模式（NationalHealthInsurance），即政府购买并监管医疗服务，那么基层医疗卫生机构必须采取绩效治理机制以提升服务绩效。但是，当前我国的基层医疗卫生机构处在全民医疗服务和全民医疗保险的混合型体制机制状态，所以基层医疗卫生机构既可以选择绩效管制机制，也可以选择绩效治理机制。这种混合型体制机制为绩效管理制度的选择增添复杂性和随意性。同时，由于混合型体制机制存在政府举办与政府购买的价值冲突，行政管制与市场治理的制度矛盾，监管制度与筹资方式的功能抵消，所以绩效管制体制和绩效治理机制均不能发挥先天优势，也不能弥补后天缺陷。因此，基层医疗卫生机构绩效管理制度的选择，关键看基层医药卫生体制的改革方向。一直以来，我国基层医药卫生体制改革主要有两种方向———绩效型行政化路线和治理型市场化路线。从目前情况看，基层医药卫生体制改革仍然处在摸索阶段，所以国家仍未决定改革方向。因此，完全可以通过比较绩效型行政化和治理型市场化路线的优劣，根据比较结果选择绩效管理制度。

（二）策略

理论和实践均证明，基层医疗卫生机构采取治理型市场化体制机制较为适合，因为这完全符合党和政府对基层医药卫生体制改革“保基本、强基层、建机制”的总体目标，也符合基层医疗卫生机构“维护公益性、调动积极性、确保可持续”的根本目标。依此，基层医疗卫生机构适宜选择绩效治理机制以提升医疗绩效。西方国家“有管理的竞争制[3]”和“竞争型首诊机制[4]”的成功经验启示我们，治理型市场化机制与绩效管理制度是一个完美的制度组合，因为在治理型市场化机制下，考核主体和考核对象不存在管办不分的隶属关系，这决定了考核主体的中立性及考核行为的客观性；服务对象与考核主体和考核对象均有激励相容机制，这一方面决定了考核主体进行绩效考核的“较真”状态和绩效奖惩的“公正”状态，另一方面决定了考核对象即使在隐性信息存在及考核结果失真和结果处理失公情况下仍会“诚心”为患者服务。当前，我国基层医药卫生事业发展仍处初级阶段，经历了30多年的管制型市场化体制机制后，许多地方力图以绩效型行政化体制机制予以替代，并采取绩效管制体制提升基层医疗卫生机构的绩效，但是由于受到基层医疗卫生机构体制机制的制约，例如考核主体与考核对象的隶属关系，服务对象与考核主体及考核对象的激励不容关系，这种绩效管理制度往往陷入“失灵”状态：不是演化为“弱”激励约束机制，就是异化为“乱”激励约束机制。

结论

基层医疗卫生机构实施绩效管理制度，既是技术问题，也是制度问题，更是体制问题。如果技术出现问题，基层医疗卫生机构的绩效管理必然“低效”；如果制度出现问题，基层医疗卫生机构的绩效管理必然“失效”；但是如果体制出现问题，基层医疗卫生机构的绩效管理必然“失灵”。绩效管理“失灵”，是当前我国基层医疗卫生机构实施绩效管理面临的重大难题。治理基层医疗卫生机构的绩效管理失灵，关键不在于移植先进的绩效管理制度，也不在于介入精尖的绩效管理技术，而在于将基层医疗卫生机构的管制型市场化或绩效型行政化的体制机制转型为治理型市场化的体制机制，并在这个基础上将基层医疗卫生机构的绩效管制体制升级为绩效治理机制。

作者：赵云曹军张引单位：右江民族医学院公共卫生与管理学院复旦大学公共卫生学院