第三方机构参与绩效管理的困境

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摘要：随着实施全面预算绩效管理工作的深入开展，第三方机构参与预算绩效管理也迎来了发展的大好时机。想要让第三方机构在预算绩效管理工作中发挥更大作用，就要从预算绩效管理实际业务出发，分析第三方机构参与预算绩效管理工作存在的难点及重点，初步探索政府部门如何规范第三方参与预算绩效工作及第三方如何提升预算绩效管理服务水平。

关键词：第三方机构；全面预算绩效管理；困境

实施全面预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,也是国家深化财政预算制度改革的重点，对提高财政管理水平具有很高的现实意义。第三方机构参与预算绩效管理是全面实施预算管理的关键举措，也是预算绩效管理的“新常态”工作。因此第三方机构需要深入思考如何提升服务质量及业务能力。政府部门要如何完善第三方机构预算绩效管理服务相关法规法制与监管机制，营造良好的绩效评价工作氛围，为第三方机构参与全面预算绩效管理奠定坚实的基础。

一、第三方机构参与全面预算绩效管理是财政预算体

制改革的必然要求第三方机构参与财政预算绩效管理是实施全面预算绩效管理重要推力，也是深化财政预算体制改革的必然选择。①第三方机构参与预算绩效管理工作已具备制度要求。党中央、国务院在《关于全面实施预算绩效管理的意见》文件中规定“必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估”，“必要时可以引入第三方机构参与绩效评价”，②第三方机构参与已具备客观需求。受预算绩效管理人员不足、专业领域不同的限制,仅靠政府部门力量很难真正地开展好预算绩效管理工作,只有通过引入第三方机构服务参与,才能保证预算绩效管理工作的质量。

二、第三方机构在参与全面预算绩效管理面临的现实问题

（一）第三方机构参与全面预算绩效管理的准入门槛。没有统一标准要求由于委托方及第三服务机构还不能清晰地认识全面预算绩效管理的目的和作用，对绩效的理念也没深入理解。因此在判断机构或个人准入资格和条件时没有形成一致的共识及标准，只要与政府部门不是利益关联方，不管是组织还是个人，只要具备一定专业知识，就可参与全面实施预算绩效管理提供第三方机构服务，包括政府研究机构、高等院校、资产评估机构、会计师事务所、科研院所、社会咨询机构、有专业能力的事业单位及其他评价组织等。

（二）第三方机构参与预算绩效管理服务工作质量评。价制度不够完善在全面实施预算绩效管理的新形势下，各级政府部门对第三方机构参与预算绩效管理服务需求大量增加，但由于前述标准的缺失及对第三方机构参与工作质量考核制度没有完全建立，导致大部分政府部门无法对第三方机构工作“绩效”进行准确评价。

（三）第三方机构类型繁多，各有短板。当前参与预算绩效管理的第三方机构数量很多，各有特点，水平参差不齐，各有不足。1.依托高校成立的绩效评价中心①高校成立的绩效评价中心比较擅长“理论”研究，尤其是注重预算绩效评价前沿理论及实务规范研究，地方政府相关绩效评价项目及咨询工作则不是其“主业”。如以福建省内经常参与预算绩效管理服务活动的集美大学绩效评价中心为例，它大多是承接多项省市重大课题，而为部分地方政府提供绩效评价及决策咨询服务则是“非主营业务”。②绩效评价中心数量有限。目前在福建省内高校成立的绩效评价中心总计不足十家，大多集中在福州、厦门两地，造成大部分县区级财政预算绩效管理服务需求得不到满足。2.营利性中介机构会计师事务所、资产评估机构等营利性中介机构则更注重实务层面的操作，预算绩效管理理论及政策研究则是其“弱项”。如2018年度聘请本县某会计师事务所对惠安县出台购房补贴政策实施重点绩效评价，该会计师事务在评价过程中习惯性运用审计思维，侧重项目的资金使用合规性及资金管理过程，而未能对购房政策出台所带来的影响、项目资金的使用效果进行准确的评价。

（四）第三方机构在预算绩效评价工作独立性有待加强。政府部门在引入第三方机构实施绩效评价时，其独立性一直颇有争议，究其原因主要是委托方和监管方都是政府相关部门，既当“运动员”又当“裁判员”，容易对第三方机构施加“压力”，第三方机构无法真正独立地进行评价。例如在聘请某高校评价中心对惠安县公路维护专项实施2019年重点评价，在设置三级指标“资金及时率”评分标准时，作“如因财政局未及时拨款，不扣分”之规定，这就无法真实地反映项目资金及时拨付情况。另外，未受聘的第三方机构受限于财政性资金无法做到实时公开、造成信息不对称，很难对预算绩效管理的各环节实施全方位监督。

（五）未形成完整的人才培养标准及体系。预算绩效管理工作的影响面较广，具有内容多、复杂、专业性强的特点，这就要求第三方机构用“高标准、严要求”来建设人才队伍，培养综合素质高的专业人才。但当前第三方机构针对预算绩效管理工作人员的培训还没有有效整合，没有形成完整的人才培养标准和培养体系。

（六）第三方机构业务不够专业。第三方机构是否具有专业性是其参与预算绩效管理工作尤其是绩效评价工作的“生命线”，是保障绩效评价工作质量的关键。在实际评价过程中，一部分第三方机构在设计绩效评价指标体系，没有根据每个项目每个支出的背景依据不同，设计不同的指标体系，而是照抄照搬网上类似的内容，套用同一模板，很多机构在现场评价和问卷调查及满意度调查时，流于形式，或提出的问题千篇一律，没有提出深层次的问题。

（七）预算绩效评价结果欠缺权威性和科学性。在现阶段，第三方机构受资金来源、数据来源、专业性不强等因素的影响，导致第三方机构评价结果的权威性、科学性没有获得绝大部分公众的认可，预算绩效评价结果充分有效运用也就无从谈起。

三、提升第三方机构参与全面预算绩效管理工作水平的对策及建议

（一）完善预算绩效管理相关法规制度，统一第三方机构的确认依据和标准。随着全面实施预算绩效管理的深入，第三方机构参与预算绩效管理的广度深度将进一步深入，更加迫切需要设定“准入门槛”。因此应从顶层设计予以规定相关条款，促使政府部门制定委托第三方机构参与预算绩效管理相关办法、开展绩效评价的操作指南、监管规程等配套制度，对第三方机构开展预算绩效服务的准入条件、程序、标准、方法、经费以及考核等予以规范，界定评价人员和评价机构在从事相关工作中的责任、惩戒规定，严格遴选、优胜劣汰，促进第三方市场的良性发展。

（二）建立第三方机构参与预算绩效工作质量考核制度政府部门要转变过去对第三方机构参与预算绩效管理粗放型管理模式，完善第三方机构参与预算绩效工作考核办法、相关配套制度，从报告质量、工作质量、职业道德等方面对第三方机构提供预算绩效管理服务的质量和效率进行评估，把控好前期的方向评审和事后评价两个关键节点，对其执业和履约情况进行追踪回访和监督落实，对第三方机构参与预算绩效管理工作给予业务指导和培训，要让其贯彻委托方的意图，从而推动第三方机构提高绩效评价质量，进一步增强第三方机构绩效评价的独立性、客观性、规范性和科学性。

（三）树立质量意识，增加自身实力。第三方机构应树立质量意识，牢记服务质量是第三方机构的生命线，建立质量控制体系，严格把控质量、机制、文化、制度、人员、流程等影响因素。规范操作程序、优化工作流程，加大预算绩效管理政策和实务知识培训力度，鼓励业务人员主动学习其他行业的专业知识。

（四）重视人才培养，锻造优质专业团队。第三方机构要练好“基本功”，重视人才储备和人才梯队建设，根据委托任务的不同，配置评价团队，尤其是涉及群众关注度高的重点支出项目，更要配备专业技术能力强、经验丰富的项目人员，来保证预算绩效评价工作质量。

（五）加大纵向整合，完善互动合作机制。第三方机构要学会“抱团取暖”，通过建立信息网络平台、课题研究合作、人才交流机制等举措，加强国际、国内同行之间交流合作，探索研究建立预算绩效管理咨询平台。例如考虑到绩效评价中心和营利性中介机构不同特点，可以尝试让双方互派人员参与对方承接的绩效评价工作，达到“取长补短、优势互补”的效果。

（六）优化预算绩效管理过程，提高第三方机构参与的独立性。预算绩效评价结果的运用是全面实施预算绩效管理的最大难点及重点，也是预算绩效管理的最终落脚点。现阶段，造成第三方绩效评价结果难以充分运用的“硬伤”在于欠缺权威性、科学性。如何保证评价结果权威性及科学性，可从保持第三方机构相对独立性这一方面入手，主动同利益关联方保持距离，经济来源保持相对独立。另一方面，数据信息来源相对独立，创新数据挖掘技术，以大数据为支撑，尽量取得第一手数据，以保证数据的真实有效。

四、结语

第三方机构要主动规范预算绩效管理服务，通过整合团队、人才培养、创新评价方法、依托大数据等，提升服务质量，建设高质量、好服务、守信用的第三方队伍，为我国深化财政管理体制改革、全面实施预算绩效管理做出贡献。

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作者:艾少彬 单位:惠安县财政局