公路单位预算绩效管理问题探究

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摘要:全面实施绩效管理、全面预算绩效管理，是我国政府治理的深刻改革，对于政府的发展具有重大促进意义。随着社会经济体制的不断完善，现代化公共财政制度是发展的必然趋势，制度改革亟不可待。公路事业单位作为我国重要的交通运输枢纽，对上承接着政府财政资金运动工作，对下承担诸多县级公路重要养护工作，内部运转资金均来自国家财政，且近些年交通运输业蓬勃发展，公路养护责任也越来越重大。在这种情况下，国家财政的压力也逐渐增大。文章立足预算绩效管理基本概念，简单阐述事业单位预算绩效管理的优势，分析当前公路事业单位预算绩效管理主要存在的问题，并结合实际尝试给出客观科学的优化思路，强化公路事业单位预算绩效管理应用，展现公路事业单位存在价值，提高资金利用率。

关键词:公路事业单位;预算绩效管理;研究

公路事业单位发挥着毛细血管的作用，维系我国基本的交通运输网，在部门预算已经初步形成的大环境下，预算绩效管理也愈发重要。考虑到交通运输在国民经济和社会发展的地位，科学预算绩效管理的形成，成为单位内部和市场外部共同的需求。良好的预算绩效管理体系，能够帮助单位分析财政投入的成本和产生的效果，以判断资金分配的合理性和有效性，继而评价财政预算产生的直接经济效益和社会效益，反映单位预算支出政策是否吻合发展要求。

一、预算绩效管理概念

所谓预算，是基于对内外部环境详细分析的基础上，通过科学的生产经营预测和决策，用价值和实物等形态反映未来一定时期内生产经营以及财务成果等系列计划与规划，其主要工作不仅仅是预测需求，还包括有计划地处理各种变量，这些变量处理效果决定了绩效高低。所谓绩效，该词源于管理学，关于绩效有很多种不同的理解，如认为绩效是完成工作的效率和效能;绩效是指经过评估的工作行为、方式和结果;认为绩效是员工的工作结果，对目标达成具有效益和贡献的部分等。综上所述，绩效是成绩与成效的结合，是一定时期内的工作行为、方式和结果以及产生的客观影响［1］。事业单位在进行预算绩效管理时，必须明确以下侧重点:一是预算绩效管理是“计划式”而非“判断式”，对单位的预算管理过程较为看重，且其注重问题的解决，而不是发现问题，需要单位全员参与，而不是人力资源管理的固有程序，旨在推动单位进步;二是预算绩效管理的最终目的，在于不断推动绩效发展，致力于提升绩效水平，同时本期绩效改进目标需要纳入下期的绩效规划中;三是希望通过绩效管理提升职工能力与综合素质，预算绩效管理改进的过程也是职工素质与能力开发的过程，二者相辅相成，实现良性循环发展。新时期下，实行预算绩效管理，有以下几方面优势:

(一)更符合价值规律要求

市场经济体制下，公共产品也是商品，也需要遵循价值规律。在预算管理的引导下，从经济学角度来看，政府按照自身的诉求编制、执行预算，也存在相应机制束缚，虽然通过监督、审计部门成立监管体系，但这种外在监督的行为仍没有改善政府需求膨胀的发展趋势。而预算绩效管理，则是从公共商品核算的角度，从制度上强调了政府管理，使公共产品能够遵循市场价值规律进行核算。

(二)更贴近市场经济需求

预算绩效管理，参考了企业化经营模式，将政府单位作为提供公共服务(商品)的经济体，通过对公共品的核算，进行预算编制，改变了传统只考虑公共资源存量的做法。以预算包裹公共品成本，以预算绩效分析资金成果，体现了其激励作用以及预算的约束能力。(三)体现民主化观念，充分调动部门工作积极性预算绩效管理，旨在构建能充分反映政府公共活动绩效的评估体系，通过预算绩效管理的约束，通过一系列取样于社会的客观指标进行衡量，对各部门的绩效评估源于社会民众，通过公众监督体现绩效的公平公正，符合民主化观念。同时预算绩效管理是让各职能部门掌握预算执行权，干好干坏都与个人切身利益相关，能够充分调动职工积极性，更好进行资源配置。

二、公路事业单位预算绩效管理问题

(一)预算绩效目标模糊

在财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》中，明确指出“报送的绩效目标应与部门目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期内可实现的。”但是就目前公路事业单位预算绩效目标设置来看，并未进行详细的量化、细化。在预算绩效目标的设置和分析上都较为笼统，没有按照项目特性和具体实施步骤进行衡量，无法形成具体的工作任务，直接降低了绩效目标的准确性。以某干线公路基础设施的安全防护、应急处置工作为例，其绩效指标包括“检查各类污染源、全程检测路网安全状态”等。其中，指标并未明确污染率降低至多少、安全预警机制达到几级等，而是模糊概括为维系了可持续发展、有着良好社会效益等。这种情况下，在预算管理完成后，无法根据实际检验绩效目标完成情况，使得预算弹性过大，预算编制形式化，不利于预算绩效管理的进行［2］。

(二)预算绩效管理执行力差

预算绩效管理是当前行政事业单位大力推行的内部管理工作。于公路事业单位而言，其必须充分考虑行业特性，展开个性化的预算绩效管理，虽然取得了相应的成就，但整体来看，仍存在执行力度不高的问题，主要表现在:首先，预算绩效管理机构问题，由于预算管理归纳到财务部门，使其后续绩效管理也由财务部门承担，考虑到财务人员压力较大，虽成立了相应的预算绩效管理小组，但专业性不强，且领导重视程度不够，无法实施有力的组织管理;其次，预算绩效管理开展进度慢，一方面是因为公路事业单位的预算工作下来较慢，预算时间较短，无法保证各方面完全落实;另一方面则是意识形态较差，预算认识的不到位直接影响了对预算绩效管理态度，甚至绩效管理只针对主要负责的“少部分”领导人员，不符合其全面、全员管理理念［3］。

(三)预算绩效管理监督环节薄弱

预算绩效管理除了依靠标准的体制制度约束和人员的自我管理意识以外，公路事业单位的预算绩效管理还需要全过程的跟踪监控，以外力进行约束。但在实际工作中，发现了如下问题:首先，过度依靠某环节的监督，监控缺少全面性，无法及时发现并纠偏。公路事业单位的预算绩效管理，多在事后总结分析，不重视事中的监管，这种末端静态评估很可能致使预算绩效偏离预期;其次，预算绩效管理纠偏力度低，就公路事业单位内部各职能部门分布来看，其监督管理部门与预算属于同级部门，很有可能出具的意见被忽视，缺乏权威性，起不到震慑作用，错误无法得到及时改正。

(四)预算绩效管理制度指导性弱

公路事业单位积极响应上级政府政策，在内部管理上出具了相应的预算绩效管理细则，如《关于单位实行财政支出预算绩效管理的具体通知》《本单位财政支出项目预算绩效管理暂行办法》等，这些都对预算绩效管理起到了政策指导作用，但缺乏长效机制，且没有具体化、详细化。从质量上来看，多参考财政部门印发的文件，内容上针对性不强，没有紧贴公路事业单位实际工作内容。由于没有特色的预算绩效管理体系，致使单位与中央、省市等的预算绩效管理制度衔接度不够，上下不能一体化管理［4］。

(五)预算绩效评价结果应用不到位

预算绩效管理的存在价值需要通过预算绩效评价来验证，虽然公路事业单位在预算绩效评价结果应用上有了一些尝试，但是效果并不理想，多停留在以此作为预算资金支出的存档管理，为单位强化支出管理，或为下一年度预算管理行为提供数据参数，但是对相关责任人却没有起到相应的管理约束作用。且公路事业单位的预算绩效评价多在事后进行，事中动态跟踪的绩效评价基本没有，无法及时发现预算资金往来中存在的问题，更不能及时更正，虽然后期有所弥补，但是仍会造成一定的损失。同样，这一部分资金损失的绩效考核与责任人无法全面客观反映，制约了预算绩效评价工作的有效性。

三、公路事业单位预算绩效管理思路

(一)明确预算绩效管理目标

公路事业单位进行预算绩效管理时，必须明确预算绩效管理的目标，以此目标为基础，通过层层精细化分解后，形成部门、个人可量化完成的具体工作任务。首先，结合公路事业单位的行政职责和社会定位，形成与单位自身发展贴合的、个性化预算绩效管理目标，根据各职能部门的工作性质和个人职责范围，分解成量化工作内容，与个人切身利益进行挂钩，调动职工工作积极性，更好地执行预算绩效管理任务，践行公路事业单位社会服务的性质。其次，构建全面、完善的绩效评价指标体系，指标内容应该涉及资金运动的全过程，必须保证基本的经济性、效率性、公平性以及效益性，构建绩效指标框架，提出预算绩效特色，同时外聘行业专家反复验证，在实践中不断修正，实现理论向实践的过渡，最终形成具有指导意义的绩效行动文件［5］。

(二)加大预算绩效管理执行力度

预算绩效管理空有组织推动、目标指引还不够，还需要发挥个人执行效益，提高预算管理执行力度，通过实际行动力反映预算绩效管理的科学性。首先，深化绩效意识，改善职工情绪。对于职工来说，其自主执行预算绩效管理有两方面原因:一是外在政策、准则的要求，这是自身职责范围内必须完成的工作任务;二是希望追求个人利益最大化。因此，除了刚性的外在约束力以外，还需要职工自身认识到绩效管理重要性，明白这与自身利益、价值息息相关，才会自主执行相关内容。其次，成立专门预算绩效管理小组，由单位负责人直接管理，聘请相应人才，强化队伍组建，同时与内部各部门加强学习交流，提高实操能力，也提高预算绩效管理在单位内部的地位，展现其权威性，提高职工警醒意识，也保证了预算绩效管理工作的专业性。最后，强化公路事业单位的信息化环境建设，借助先进科学技术实现现代化预算绩效管理，具体可从以下几方面出发:一要在已有绩效管理人才基础上，培养其大数据技术能力，统筹信息管理;二要发挥现代科技的作用，如大数据、云计算等，充分利用数据，提高预算绩效管理的准确性;三要构建信息系统，将预算绩效指标、预算业务项目以及全过程的预算管理充分结合，三位一体，实现高效沟通、管理，也实现了各阶段的线上全过程监管。

(三)提升财政透明度，发挥审计监管职责

预算绩效管理作为一种管理活动，需要向单位内部人员以及社会民众进行一定的公示，其财政透明度的高低，直接决定了预算绩效管理的质量。民众与政府职员之间，始终存在微妙的公众关系，而这种关系，让民众迸发了获取财政资金信息的强烈需求，以此便产生了对政府财政信息的监督行为。其一，公路事业单位必须做好预算绩效管理公示工作，尽可能减轻彼此间的沟通障碍，公路事业单位作为财政资金的分配者，其掌握信息较多，民众作为信息被动者，获取能力和渠道都有限，因此只能提升单位信息公开的自觉性，以此发挥民众的监督作用。其二，完善政府信息公开的法律法规的建设。现阶段，我国涉及政府信息公开的法律法规并不多，主要体现在新《预算法》和《政府信息公开条例》上，其中也并未详细要求，只有从法律条文上进一步强调信息公开，才能够持续推动预算绩效管理工作，借助法律的强制性和权威性，保证管理的常规化、标准化。其三，发挥单位内部审计监督职责，一些小规模的公路事业单位，其审计工作多由其他部门兼任，无法保证审计的客观性，也就无法保证预算相关管理的客观性。因此必须发挥审计独立作用，区别于其他部门，保证审计结果的公平、公正、公开。

(四)建立健全预算绩效管理制度

首先，公路事业单位必须建立健全的预算绩效管理制度，做好宣传培训，深化管理认识。作为新时期下先进的管理理念，一要做好宣传工作，公路事业单位在日常工作和例会上必须进行强调宣传，让全体职工深刻认识到预算绩效管理的基本内容，尤其是领导层和负责人。二要强调部门沟通，深入各预算主体，实时掌握预算绩效管理中存在的问题，组织单位内部交流会，强化部门间的沟通，实现共同进步。三要从实际工作出发，依托已有的绩效管理经验，积极收集一线绩效管理人员的建议，不断优化制度，丰富其具体细则，营造单位良好制度环境［6］。

(五)强调绩效评价结果公开，积极运用绩效评价结果

公路事业单位开展预算绩效管理工作，其目的主要在于通过管理结果，借助这一手段，反作用到单位成长上。但是在实际工作中，部分公路事业单位错放绩效管理重心，对绩效评价管理停留在了前端，后端评价结果运用并不理想，因此，单位必须制订系列方法、措施加强评价结果的运用。第一，发挥奖惩制度作用，绩效评价与预算管理存在很大依附关系，所以单位必须使部门预算和绩效评价深度结合，对预算执行优秀的部门进行重点支持奖励，对预算执行较差的部门要从严把控，适当进行资金收缩，保证绩效评价有稳定的预算数据输出，以此确定绩效评价结果的奖惩，推动各部门预算的积极性。第二，强调预算评价结果的反馈，进一步加强就预算绩效评价相关内容的纵向(上下级)、横向(部门间)的沟通，其反馈不仅体现事后，更好注重事中反馈，便于及时纠偏，倒逼单位更好地运用绩效评价结果，实现良性循环，推动公路事业单位持续性发展。

四、结语

综上所述，预算绩效管理能够帮助公路事业单位更科学地运用财政资金、化解预算草率等问题，有效提升单位工作效率，将个人和资金运用的价值最大化。新时期下，公路事业单位善用预算绩效管理，对内提升管理质量，对外适应现代经济市场变化，也是时代发展的大势所趋。文章立足公路事业单位实际，简单分析其预算绩效管理的问题，如目标模糊、相关制度体系不完善、监督环节薄弱、绩效评价结果运用不到位等，除了上述提到的优化策略以外，还可从大力发展人才计划、构建预算绩效管理平台等方面进行建设。由于视野狭窄、文献研究不足，理解难免浅显，未来会不断对相关内容进行学习，力求提出更具执行意义的方法策略，帮助公路事业单位更好地从事预算绩效管理工作，为社会发展、经济建设贡献一己之力。

参考文献:

［1］荣庚华．对县级财政部门预算绩效管理的分析与探讨［J］．财经界，2020(35):5－6．

［2］郭毅．公路事业单位项目资金绩效管理与考核的研究［J］．商讯，2021(1):156－157．

［3］文继福．公路事业单位全面有效推进预算绩效管理存在的问题与对策［J］．社会科学家，2018(9):157－160．

［4］姜庆莲．浅谈行政事业单位预算绩效管理体系构建［J］．商讯，2020(2):162－163．

［5］李超．关于财政局预算资金绩效管理优化问题的分析［J］．财经界，2019(35):14．

［6］何燕．研究基层财政局预算资金绩效管理优化问题［J］．现代经济信息，2019(20):77．

作者:李翠艳 单位:广西壮族自治区桂林公路发展中心