浅析利益导向和法制准备是西部大开发的根本

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摘要：西部大开发最缺少的是投资，而投资的主要来源应是国外国内的非官方资本。在市场经济社会中，非官方资本的投向具有趋利性和安全需求，因此西部大开发的根本性工作是利益导向和法制准备。要按照市场经济规则，以西部特有的投资利益去吸引国外国内的民间投资；同时做好有利于投资的立法工作，提供具有法治保障的安全投资环境和完善良好的法律服务。

在国内有关西部大开发的讨论中，有关“西部怎么干”这个话题，许多论者提出了不少“根本”性的意见。如有人说“人才是根本”，有人说“科技和教育是根本”，有人说“基础设施建设是根本”，有人说“生态环境保护是根本”，等等。

笔者对此有不同看法。吸引人才，发展科技和教育，建设基础设施，都需要投资；而保护生态环境，除了需要投资外，则主要是个立法和执法的问题。因此笔者认为：西部大开发，“利益导向”和“法制准备”才是“根本”。

一、为什么要在西部大开发中进行利益导向和法制准备

(一)西部大开发最急迫的需求是投资

西部大开发最缺少的是投资。在已经过去的改革开放二十年间，西部地区不仅没有能很好的吸引外来投资，而且在伴随着人才“孔雀东南飞”的同时，本地资金也往外流。现在西部地区不要说搞大开发，连基本建设资金也十分紧缺。西部地区要在这次大开发的机遇中成长为经济巨人，它没有办法在短期内自我供血，而必须从外部引来投资。人类社会经济进步的机制历来是先进“帮”后进、先进“带”后进、先进“促”后进；没有一种经济是在完全封闭的环境中能够全面快速发展的。吸引外来投资就是要在一个开放环境中寻求外来的帮助。

（二）西部大开发的主要投资来源：国外国内的非官方资本

在西部大开发的讨论中，很多人都说现在国家经济实力已大大加强，东部沿海地区也奠定了比较坚实的经济基础，国家有能力将重点转向西部地区的开发，因此要积极争取国家的投入。这个思路不甚妥当，有背于市场原则，是一个计划经济的思路。西部大开发应该是一种市场行为，其市场主体应该是企业而不是政府。更重要的是国家财力十分有限，面对广大西部这条巨龙的“血盆大口”，国家投资可以说是杯水车薪，根本无法解决“大”开发的投资需求问题。现在中央财政一年的收入有6000亿元，而2000年还本付息的债务已高达4000亿元，1999年，中央财政赤字为1797亿元，债务和赤字都达到了历史最高点。因此2000年国务院的《政府工作报告》首次提出了警惕和防范财政风险的概念。若过量增加建设投入，赤字势必继续加大，将容易导致国家的信用危机和还债困难，从而影响国家管理职能的正常发挥，这不仅不能促进经济的发展，相反会给经济的持续发展带来阻力。有人对财政转移支付抱有相当希望，其实这个转移支付也是十分有限的。因为在我们这样的发展中国家，不仅西部要开发，东部沿海地区本身也是处在发展之中，不可能有大量的财政转移。西部大开发作为一个国家大战略，国家肯定会有不断增加的?目前国外的非官方资本是非常巨大的，国际市场上的游资每年有几万亿美元。国际上的非官方资本主要来自于发达国家的跨国公司。现在全球的跨国公司已有4万家，国外分支机构有27万家，他们控制了国际直接投资的80%。跨国公司的跨国经营和投资行为为发展中国家引进资金提供了极其有利的条件。我国西部大开发要做的关键工作是如何把国外的非官方资本大量吸引进来。吸引外资是邓小平对外开放理论的重要组成部分，是我国对外开放的首要内容，也是建设有中国特色社会主义的伟大实践之一。

西部大开发的另一个投资来源应是国内东部沿海地区的民间资本。国内东西部地区差距很大，而且这种差距直到1999年都还在扩大。如1999年贵州的人均gdp仅相当于全国的36.3%，1990年与上海的比是7.3倍，1999年扩大到了12倍。东西部地区的经济差距说明东部沿海地区具有比西部地区大得多的民间资本，西部地区在大开发中不可忽视这一投资来源。

（三）利益导向的理论前提：非官方投资趋利论

西部大开发的主要投资来源是国外国内的非官方资本，但这些非官方资本的本性是趋利的，正如马克思所说，“资本只有一种生活本能，这就是增殖自身，获取剩余价值”。非官方投资是以利益为本，因此只有利益才能把非官方投资吸引过来。

在西部大开发讨论中，人们常说“人才是根本”、“教育是根本”。其实在大开发的启动过程中，人才和教育都不是根本。比如深圳从前有什么人才呢，可是后来人才都往那里跑；深圳直到现在都没有一所名牌大学，可是名牌大学生占人口的比例在全国最高。最根本的是什么？最根本的是它那里有“利益”和能够顺利获取利益的“市场机制”。我们有许多落后地区，它们并非不重视人才，遗憾的是它那里没有“金矿”，因此“淘金者”不会到它那里去。如果一个地方找遍每个角落都让投资者看不到一点利益，那么它就不要凑西部大开发的热闹，存留任何一丝吸引投资和人才的幻想；即使你怀着多么美好的愿望，市场机制也会无情地粉碎你的梦想。一个地方有利可图，投资者来了，需要什么样的人才企业自己会决定，企业自己会根据科研、生产和市场的需要又用利益去吸引人才，不用政府去操心。可见吸引人才、发展科技和教育，归根到底还是一个利益的问题。做好利益导向，投资就来了；投资来了，人才就来了。可以说这是一个“利益——投资——人才”的良性循环机制。大开发没有人才不行，但如果没有利益，没有投资，就永远不会有人才。

东部沿海地区纷纷表示要积极参与西部大开发，但这些地区的决策者都强调：要按市场经济规律办事，只能在互利互惠的基础上参与大开发。不少东部企业界的人士也认为，开发西部说白了是个经济进程，企业作为市场主体在西部大开发中承担着重要角色，但企业必须利字当头，如果无利可图，是不会去投资的。目前浙江商人在新疆从事经营的有8万人，在陕西有12万人，在西南各省有20万人，在西藏地区也有数千人。他们不是政府安排去的，而是自发去的，原因只有一个，就是那里“有利可图”。

目前我国经济体制正在实现从计划经济向市场经济的转变，因此西部大开发不能重复过去计划经济时期西部“三线建设”那种以政府行为为主导的开发模式，而应根据投资的趋利本性,利用市场化手段来吸引国外国内广大的民间投资。西部开发急需投资，而投资主要来自非官方资本，非官方资本的本性是趋利的，因此要吸引它必须靠利益作导向。

（四）法制准备的理论前提：投资安全需求论

投资不仅需要利润，而且需要安全。任何一个投资者，在有利可图的情况下，都希望把钱投到一个安全的地方，从而平稳地实现其利润。如果一个地方虽然看起来有利可图，但没有安全保障，那么投资者就会裹足不前甚而断然回首。投资的安全环境靠什么来提供，只能靠法制。在现代法治社会中，一个健康的投资人对法治安全的需求超过其对财富冒险增长的需求。现在的发达国家已经是成熟的市场经济和法治社会，投资利润不是通过原始积累时期那种无法无天的冒险来获取，而是要在有利于投资的立法保障下，在良好安全的法治环境中来合法地获取。因此西部大开发地区要大量引进国外国内的投资，就必须作好法制准备，提供一个让外来投资能安全“图利”的环境。

（五）投资定律

根据以上论述，可以得出这样一个结论：在不同的投资环境，利益和安全都是一个变量，投资也是一个变量；但投资变量是由利益变量和安全变量决定的。根据这三者之间的关系，可以确立这样一个并不表示确切量变但反映量变方向的投资定律——投资量=预期利益值／非安全系数，这个定律的含义是：如果非安全系数为确定值，则大量投资将涌向预期利益值大的投资环境(即投资量与预期利益值成正比，预期利益值越大，投资量就越大)；如果预期利益值是确定的，那么大量投资将涌向非安全系数小的投资环境（即投资量与非安全系数成反比，非安全系数越小，投资量就越大）。如果一个投资环境相比别的投资环境预期利益值要大、且非安全系数又小，那么它需要多少投资就将会有多少投资涌进来。一个最佳的投资环境是一个预期利益值最大且非安全系数最小的投资环境。投资者的预期利益值的确定主要是依赖于真实可靠的利益导向，缩小非安全系数则主要是依靠法制。因此这个投资定律提醒西部大开发地区：如果你的开发主要是需要投资的话，那么你要做的根本性工作就只有两项——“利益导向”和“法制准备”。

就目前来讲，国外国内投资者投资东部沿海地区的利益值和安全系数仍要比西部地区大得多。但随着大开发的推进，西部资源优势的逐渐显露以及法治环境的不断改善，这个差距一定会不断缩小；如果这个差距不会缩小的话，那么西部就永远不会有希望。但这个差距的缩小、甚至消除、甚至反过来西部投资利益和安全系数都超过东部沿海的前提是——要让投资者明白获取较大预期利益及其实现投资安全的极大可能性。要做到这一点，归根到底要十分努力地做好利益导向和法制准备。

二、如何做好利益导向和法制准备

（一）如何做好利益导向

利益导向的含义是：按照市场经济原则，充分挖掘西部的投资利益，以西部特有的投资利益去吸引国外国内的民间投资。用利益来吸引投资，其实质就是用利益来换取投资。利益越多，换取的投资就越多，因此要善于发掘出利益来。可是利益本身不会说话，不会主动向投资者招手，但利益又必须让投资者了解和相信，这就要善于“包装”和“推销”利益。

第一，利益发掘

西部地区的利益发掘在于西部人要十分重视、不断发现并深化认识其资源优势、发展机会及创业者的事业成就感等。

西部地区多具有丰富的矿产、水能、生物等资源优势。如投资西部办厂，在生产要素的配置过程中可以大量节约资源的获取成本。政府有关部门要进一步做好这些资源的勘察工作，将利用这些资源投资办企业与发达地区相比可节约的成本和获取的利润进行尽可能详细的可行性研究，然后运用适当的信息载体包装起来，广泛地推销出去。西部地区具有廉价的劳动力资源，对发展劳动密集型产业可节约大量成本。这对投资者来说是个很大的利益，因为“发工资”始终是办企业的一件大事。西部地区富有各具特色的旅游资源。旅游业是西部的朝阳产业，是西部经济的一大特色，完全可以发展成为一个拳头产品。政府要把这种利益发掘出来推销出去，以此吸引民间投资来从事旅游资源的开发。西部地区具有广大的市场。朱镕基总理在1998年九届人大一次会议举行的记者招待会上也讲到“中国是全世界最大的潜在市场”。可以说现在这个“世界上最大的潜在市场”至少有三分之一（按人口比例）是在西部。这对投资者来说也是个很大的“利”。

中国的西部大开发将会更加激发人们的创造力和经济活力，在未来的二十年、三十年之后，必将使整个国家的生产力和经济布局发生彻底改观，中国将会以一个无比强盛的国家形象出现在世人面前！献身西部大开发无疑是一种空前的壮举，愿意到西部开创一番事业的各地有识之士必定会有一种强烈而特别的成就感。这种成就感也是一种利益。如国家可考虑设立一个“西部开拓者成就奖”，这个奖的意义不在于钱，而是一个崇高的荣誉。利益并不完全都是金钱，要用这种“成就感利益”去吸引那些富有报国热情、社会责任感和事业心的热血投资者。

第二，利益包装和利益推销

在某种意义上可以说，投资的利益是一种客观存在。但并不是所有客观存在的利益都会被外界的投资者所了解和相信。这就需要对真实的客观利益进行加工和包装，然后通过有效的方式推销出去，才能换回投资。

利益包装就是要给原始的利益穿上华丽的外衣，对其形象进行细致的设计和艺术加工。利益包装以利益的状态、渊源、构成、形象为要素，以悦目和动心为核心。利益包装以对利益的全面、深刻发掘和充分理解为前提。在深刻发掘和理解利益的基础上，可以通过各种体裁的文字、图形、图片、动画、摄影、录像甚至于演说等各种形式穷尽地包装自己所独有的优势资源、旅游景观、商业机遇、民俗风情、历史文化等各种利益内容。利益经过包装之后就是一种利益产品，每个具有前述优势利益的地区都应该要“生产”出自己的利益产品品牌。要能做出杰出的包装工作，就必须要有一个包括记者、作家、摄影师、广告师、网络主页制作者等在内的具有浓厚市场意识和商业敏感性的利益包装“工程师”队伍。利益经过包装后应具有能打动投资者视觉的美感和心灵的内涵，使投资者心动并产生投资的欲望。

在利益推销方面要充分利用各种传统和现代的传播媒体，报纸、广播、电视、英特网等都要充分利用。计算机网络媒体应作为利益推销媒体的重中之重，现在没有一种媒体形式象计算机网络那样能包罗万象、覆盖全球并具有多媒体形式、互动效果和快捷方便的信息下载功能。西部地方政府要舍得在上网工程上花钱，要密切注视信息业带来的各种发展机遇。

（二）如何做好法制准备

法制准备的含义是：要建立完备的法律体系、良好的法治环境并提供完善的法律服务。法制准备是为利益导向服务的。对西部大开发来说，法制准备工作主要有以下三点。

第一，建立能促进西部大开发的法律体系

对西部大开发，全国人大应至少制定两部法律。一部是基本法，可名为《中华人民共和国西部开发法》，重点是把西部开发作为基本国策之一加以界定，不能因任何领导人的变更而变化，把国家对西部大开发的资金支持和政策支持通过法律的形式确定下来；另一部是投资法，以法律保障吸引国际和国内民间投资并给予政策上的优惠。

西部地区应依据全国性的法律法规和国家开发西部的战略部署，结合本地方实际，制定出切实可行、有利于吸引外部投资的政策法规。特别是要把已经发掘出来的利益通过法制“包装”起来，使投资者能看到并坚信，只要拿出钱来投资西部，投资的利益收获是有法制保障的。

西部地区有全国最多的民族自治地方政权，可在宪法、法律、行政法规的原则框架内，充分利用《民族区域自治法》所提供的有利因素和国家实施西部大开发所颁布的有关政策，最大限度地行使自治权限，制定出有利于吸引外资和非国有经济发展的法规条例、行政规章和政策措施，对到西部开发的国内外投资者，给予最大限度的优惠待遇。

第二，优化法治环境

优化法治环境是一个全方位的系统性工作。一是要培育公众的法治意识。公众缺乏法治意识是违法和难以做到严格执法、形不成良好法治环境的根本原因。法治意识的培育不是一蹴而就的事，需要严抓、长抓不懈。二是要严格依法办事。政府要严格依法行政，模范带头执法。但不能用搞运动的方式来搞所谓“加强执法”和“严打”。既然是运动就会有终结的时候，搞执法运动会在客观上造成严打时犯法、不严打时不犯法，严打时犯大罪、不严打时犯小罪的状况。法律是神圣、公正而公平的，不能象一年四季的气候那样冷热不同，这样会损害法律的威严。在引资过程中也要严格依法办事，切勿饥不择食，饮鸩止渴。你考察我的投资环境，我也要考察你的资质条件。我们在以前吸引外资的过程中，也引来了一些并不守法的投资者，他们进来之后，靠拉关系、走后门，大行其贿，大行其骗，有的把政府官员甚至高级干部拉下水，获取非法利益，有的把钱骗到手后一逃了之。如果我们引资引来一些不三不四的投资者，结果反会被真正守法的投资者看不起，从而阻塞了引资的正当渠道。三是要搞好社会治安综合治理工作，给全体公民和外来投资者提供一个人身和财产得到切实保障的安全环境。

第三，提供完善良好的法律服务

从广义上讲，政府所有部门提供的都是一种法律服务。服务者要热情、周到，服务要完善、即时、优质。政府要树立起执法、服务的良好形象。

狭义上的法律服务仅指由取得合法资格的专业法律服务人员提供的法律服务，这是法律服务的主体。西部地区与国内其它较发达地区的法律服务水平和质量尚有相当大的差距，而且由于国家律师行业准入制度规范严格，西部地区文化落后，能够经过非常严格的全国统一考试进入律师行业的人数极其微小，因此专业服务人员数量严重不足。在市场经济、法治社会、大开发综合背景下，西部地方政府司法行政部门任重而道远，必须加强专业法律服务人员的培养和队伍建设，激励那些具备一定条件的有志者努力加入到专业法律服务的队伍中来，扩大法律服务范围和完善法律服务体系。西部各地的中心城市区应具有能为外来投资者提供公司、金融、证券、国际经济、国际贸易法律服务的高水平律师人才。要欢迎和引进港、澳、台及外国律师事务所进到西部地区开设分支机构，增进法律服务交流，全方位提高法律服务水平。