哥伦比亚教育券特征及运作过程分析论文
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[内容提要]哥伦比亚是拉丁美洲经济发展较为良好的发展中国家,该国90年代以来实施的教育券政策有效地促进了私立教育的发展,并保障了贫穷孩子获得良好教育的机会。我国与哥伦比亚同属经济发展瞩目的发展中国家,一些地区正在尝试的教育券政策也与哥伦比亚的实践十分相似。本文试图对哥伦比亚教育券计划的实施背景、模式、特征及运作过程等作一系统分析与研究,以期为我国相关政策的制定、实施与完善提供借鉴。
教育券理论于上世纪中叶由美国著名的诺贝尔经济学奖得主弥尔顿•弗里德曼(MiltonFriedman)在其《政府在教育中的作用》一文中首次提出。他主张政府改变对公立学校经费自上而下的投入方式,而以教育券的形式直接发放给学生家长,以充抵在政府规定范围内的任何学校的学费或其他教育费用,其目的是试图避免教育权力过于集中,促进公立学校间的竞争。本论文由整理提供这种方式既能保证政府对教育的投入,又赋予学生和家长自由择校的权利,进而促进公、私立学校间的公平竞争,最终提高整体的教育质量。在随后的近半个世纪中,一些社会学家、经济学家和教育家在此基础上又提出了新的观点,形成了各种新的模式。对于教育券制度的实践,各国均保持较为谨慎的态度,在经历一番波折之后,直到90年代才在美国、智利等国家或地区开始推行。90年代初,哥伦比亚根据本国的国情在全国实施了教育券计划,该计划所采用的模式、表现出的特征与弗里德曼提出的理论有很大差异,如更强调社会公平,关注来自低收入家庭的学生等。同样作为发展中国家,哥伦比亚教育券计划与我国某些地区,如浙江省长兴县正在实施的教育券政策有很大的相似之处,因此,选取哥伦比亚教育券计划作为本文研究、分析的对象具有一定的现实意义,希望该国已取得的经验和教训能为我国相关政策的制定、实施与完善提供有益的启示和借鉴。
一、教育券计划出台的背景
哥伦比亚是拉丁美洲地区经济非常活跃的国家,且经济形势较为稳定。1970至1996年以来,它的国内生产总值年平均增长率为4.5%,经济增长速度为3.7%,成为西半球经济增长速度最快的国家之一,而整个拉丁美洲年均经济增长率只有1%左右。
[1]即使在拉美各国最为艰难的时期,哥伦比亚是拉美地区惟一能按时还本付息的国家,而其他各国无一例外地进行了延期还债谈判。较为稳定的经济形势和较快的经济增长速度为哥伦比亚教育事业的发展提供了有力的保障。哥伦比亚政府十分重视基础教育事业的发展,实行九年义务制教育制度,使该国成为文盲率(12%)最低的发展中国家之一。同时,该国的私立教育也比较发达,私立教育机构约占40%,至1995年,有37%左右的中学生就读于私立学校。[2]尽管如此,由于哥伦比亚80年代末以来小学毕业生人数的激增和公立中等教育资源的匮乏,中等教育面临着很大的压力,公立学校人满为患。虽然私立学校的教育资源相对充足,然而由于无法缴纳学费,相当一部分出身贫寒的学生不得不失学或辍学。为解决这一现实问题,90年代初期,哥伦比亚政府大力推行改革,将很多中央的权利下放到地方政府,以期使高度中央集权式的行政管理体制向地方分权式的管理体制转变。这一改革思路也充分反映在教育领域采取的各项举措中,其中最为引人注目的政策就是在中等教育阶段(6-11年级)开展“教育券”计划(voucherprogram)。政府将补贴的学费以教育券的形式分发给家庭经济困难的学生家长,用来支付所选私立学校的学费,从而缓解了这些学生的学费压力,保障了私立学校的生源,有效地分担了公立学校的负担。该计划于1991年开始制定,一年之后在全国10个最大的城市开展,最初约有18,000张教育券发放。至1997年,该计划扩展到了全国1/5的城市、近2000多所私立学校,共资助了100,000多名学生。
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二、教育券计划的实施模式及特征
哥伦比亚教育券计划在制定之初就旨在为贫困家庭子女增加教育机会及择校的权利,通过拓展私立中等教育资源,减缓公立学校的入学压力,从而为拥有各种社会背景的儿童创造更加公平的社会环境。从长远看,该国政府认为在中等教育领域引入教育券计划有利于学校间的竞争,促进私立学校的发展,提高办学效益和教育质量。
(一)教育券实施模式哥伦比亚教育券计划的出台背景与目的决定了其教育券计划的实施模式。“教育券”于1955年由弗里德曼首次提出之后,人们便在此基础上进行了一些改革和探索,并形成多种教育券的实施模式。其中最具代表性的是弗里德曼模式和詹克斯模式,而且两种模式有很大的差别。弗里德曼模式旨在还所有家长以教育的选择权,即教育的消费者(学生及其家长或监护人)能自由选择最能满足他们需求的学校,把竞争引入公立学校体系,要求学校能对市场及受教育者的需求作出快速反应,在“教育券”的流动中实现学校的优胜劣汰,利用市场的规律改善中小学的教育质量,并适当遏制教育官僚主义的滋长。因此,人们将弗里德曼提出的教育券模式称为自由市场方式(LiberalMarketApproach)。根据该模式所倡导的理论,教育券应该在全国的范围内发行,面向所有的家长,在任何公立或私立学校流通,教育券的面值足以支付高质量的教育费用,赋予家长和学生完全的择校自由。政府可以适当减少教育投入,从而减轻纳税人的负担。虽然自由市场模式在某些国家和地区已经开展,如智利,但在实施过程中遭受较大的阻力,而且也招致众多的批评意见。在这些国家和地区教育券计划的实施使公立学校受到前所未有的冲击,原本由政府统一拨款,地位、生源十分稳固的公立学校不得不为争取生源和教育经费使出浑身的解数,相关利益集团也不会轻易地放弃他们既得的利益。同时,有人指出这种模式具有“非排富性”和“非限制性”特征,它最终使富人得利,因为教育券的面值只是学费的一部分,不包括其他的各种费用,更无法用来支付高昂的学费。通常学费的高低从侧面反映了学校教育质量的优劣,有了教育券,富人的子女更有条件进入教学质量一流、学费十分昂贵的私立学校,而低收入家庭的子女不但没有条件享受优良的教育,甚至有部分学生由于交不起各种其他的教育费用而放弃使用教育券。而且也可能使大量家庭经济条件尚可的学生涌入部分教学质量较高的学校,迫使这些学校不得不牺牲质量,从数量上满足社会过剩的需求。鉴于此,哥伦比亚教育券计划从本国的实际情况出发,采纳了典型的以关注社会弱势群体为核心的詹克斯模式,使贫穷的孩子有机会进入私立学校,同时也在一定程度上促进和保障私立中等教育的发展。在克里斯多夫•詹克斯(ChristopherJencks)看来,教育券是为社会弱势群体提供教育机会的一种方式。他强调整个计划的实施必须保证社会弱势群体获得高质量的教育,因此人们将他提出的模式称为“社会政策”方式(SocialPolicyApproach),教育券计划更像是一种社会福利政策。该模式要求教育券面向低收入家庭的子女,其价值等于教育费用的平均值,家长可以根据实际情况择校,一般不需要自己支付学费,学校无权拒绝持有教育券并要求入学的学生;为了加强各阶层人员的流动,低收入家庭在享受普通教育券的基础上,还将享有补偿性质的教育券,以克服来自经济、宗教、种族等方面的障碍。政府严格控制教育券的发行数量,对参与该计划的学校及学生的资格也严格限制,所以这种模式的特点是“排富性”或“限制性”。哥伦比亚政府对教育券模式的取舍,为解决现实困难作出了有益的尝试。
(二)教育券政策的特征由于采用詹克斯模式,本论文由整理提供哥伦比亚教育券计划体现出鲜明的“限制性”和“排富性”的特征。教育券所具有的特征主要由实施计划的目的、模式等决定。哥伦比亚教育券的限制性特征主要体现在以下两个方面:首先,为了使教育券真正地走入低收入家庭,政府对有权使用教育券的学生应具备的条件作了明文规定:(1)使用教育券的学生必须来自低收入家庭,小学在公立学校就读,且只有入有偿的私立学校才有效;(2)该券向第六年级的学生发放,每学年结束时,教育券将再次发放,但留级的学生自动退出该计划;(3)一旦教育券供不应求,将采用电脑派位的方式。其次,学生所在家庭的经济状况由学生居住的地区出示相关证明,符合条件的学生再提交申请。获得教育券的学生可以在免费的公立学校和参与计划的私立学校之间作出选择,如果学费高于教育券的面值,将由学生自行支付差价,反之,如果学费低于教育券面值,多余的部分将归还政府。在实施该计划的区域,教育券每年都供不应求,不得不进行电脑派位,只有一个地区是根据学生学业成绩的排名来发放的。同样,政府对参与该计划的学校也作出了相应的规定。是否参与教育券计划由各地根据实际情况决定,但是只有处于参与该项计划区域内的学校才有资格使用教育券。而且,这些学校必须是非营利性质的私立学校,并具备传授学术性课程或职业性课程的资格,新设立的学校如要参加,必须提交一份三年的计划书,而且学校每年需要向政府提供入学和学费等相关信息。
三、教育券计划的实施策略
为了使整个计划的实施过程更加清楚、透明,避免官僚、腐败等因素的影响,哥伦比亚政府进行了一系列的努力。在中央,该计划由一个公共部门来管理、监督及实施,即哥伦比亚教育认证及国外培训机构(ColombiaInstituteforEducationCreditandTrainingAbroad),该部门此前主要从事出国留学事宜。它的总部设在首都波哥大,主要职责是制定规则,保证实施,如决定每年教育券的最大面值,监督计划内的学生数量和学校的注册情况等。该机构有14家地方办事机构,主要负责宣传、推广教育券计划,招募学校,发放教育券,每年对参与教育券计划的私立学校进行三次实地考查。教育券所需经费(包括计划的推广、信息收集、宣传、监督费用)的80%由中央支付,其余由参与该计划的地方政府资助。中央承担的费用由哥伦比亚社会投资基金(ColombiaSocialInvestmentFund)负责筹措,教育券的兑现工作全部通过指定的银行来具体操作,即参与计划的私立学校在指定银行设立账户,将教育券交给银行,银行每三个月将兑换好的资金存入学校的帐户。教育券资金流动过程如下:财政部———社会基金———社会投资基金———地方董事会———地方相关管理机构———学校在银行的帐户———学校。在实施这一流程中,哥伦比亚政府较为关注以下几个关键性的方面:首先,教育券的发行总量及面值对整个计划的顺利实施至关重要。虽然每年教育券的发行总量由中央政府决定,仅从决策方式而言,是以政府为导向的计划性政策,但是政策制定的依据来自教育市场的信息,即中等教育供求关系、当前私立学校学费水平等因素。
哥伦比亚政府根据教育部和地方教育部门提供的数据,利用“中等教育供求差”即小学毕业生人数减去公立中学可容纳的学生数,再结合低收入家庭的学生数,来估计将要发行的数量。事实表明,每年发行的教育券总是需求大于供给,每个地区获得教育券的学生数占该区全部合格申请者比例的20%到90%不等。教育券用以支付每年一次性入学费用及10个月的学费,因此其面值大小由学费水平决定。如果教育券面值过低,那么大多数低收入家庭不得不放弃使用教育券,如1996年,经济的滑坡及通货膨胀的加剧等因素导致学费大幅上涨,使用教育券的学生不得不自己支付余下的一大笔学费。然而,教育券的面值不可能很大,因为发展中国家的教育投入十分有限,实施教育券计划的目的之一就是尽可能利用已有的私立教育资源,寻求既能节省教育开支,又能使更多的学生获得良好教育的方法。一旦教育券计划的开支超过一定限度,政府将考虑采用其他方式,如投资建设新的公立学校,扩建已有公立学校等,来解决当前的问题。所以,教育券的发行量及面值大小要经过科学的计划,并根据各地的教育水平、供求变化、本论文由整理提供经济发展水平、通货膨胀率等因素进行不断地调整。其次,地方及私立学校参与计划的积极性在很大程度上影响计划的成功实施。教育券计划是中央和地方合作的结果,地方根据实际情况自愿决定是否参与。虽然参与计划后,地方需要承担该地区教育券费用的20%,但能获得中央资助的大笔资金,这是吸引地方积极参与的重要原因。
然而,到1995年,全国仍有80%的区域没有参与该计划,究其主要原因,是公共部门的信度很低,许多地方的私立学校不愿因为参与计划而失去固有的独立性,私立部门唯恐计划带有政治化的倾向,同时,公立学校教师协会坚决反对任何形式的教育私有化,因为公立学校不愿因此失去公共资源。研究表明,在参与该计划的地区,小学毕业生人数是中等教育机构可容纳学生数的十倍,公立中等学校的平均师生比率很高,而私立学校在这些地区有相当的潜力,师生比率较低,可开发的教育资源比较丰富。哥伦比亚政府规定只有当一个地区推行了教育券计划,该地区所在的私立学校才具备申请资格。一般参与计划的私立学校有一些共同点,如学费与教育券的面值大小比较接近,因此能为学校带来一定收益,而学费昂贵的私立学校一方面不愿意贫穷的学生进入贵族学校,另一方面认为无参与的必要。同样,对原本收费很低,面向低收入家庭的私立学校而言,教育券计划对它们并不产生大的影响。此外,职业技术类的学校多于学术类的中学,因为职业技术类的私立学校在吸引低收入家庭子女入学方面更具优势,学生获得一技之长后更有利于今后的就业。再次,哥伦比亚政府十分关注教育券计划的实施是否影响教育质量。人们担心部分私立教育机构为了赚取受教育者的教育券而盲目扩招,并降低教学要求,这就违背了政府推行教育券计划的初衷。政府选择教育券方式正是不希望公立学校迫于需求压力而不断扩招,使生均占有教育资源的比率下降,从而严重影响教育质量。但教育券计划的实施让私立学校面临扩招的压力,部分具有良好声誉的私立学校往往是众多学生的首选,如果这些私立学校没有做好充分的扩招准备或以牺牲教育质量换取更多的生源,那么贫困的学生还是没能进入好学校,没有得到真正意义上的、公平的教育机会。
因此,哥伦比亚政府通过对私立学校的引导和监督,努力使参与该计划的私立学校与公立学校的教育质量保持一致,并以学生学业水平和师生比作为检验教育质量的主要依据,保证教育券计划的良好开展。四、评价及启示尽管在90年代末,哥伦比亚的经济出现严重衰退,致使教育券计划无法达到预想的结果,但它仍不失为教育领域一次较为成功的改革,为其他国家,尤其是发展中国家积累了宝贵的经验。当许多国家关注教育券理论,并把焦点置于扩大家长的自由选择权,从而把竞争机制引入公立教育系统时,哥伦比亚政府把教育券计划的重心放在了促进教育机会均等,让更多的贫困失学儿童接受良好的教育之上,这样的选择符合发展中国家的国情。有关是否采用教育券的争论主要围绕教育实施的公平与效率。教育券的支持者认为,教育券制度的实施能使教育的提供者对消费者的需求和喜好做出更快的反应。[4]然而,这种典型的弗里德曼思维模式遭到诸多批评,因为发达国家的私立教育系统相当发达,享有更优质、充足的教育资源,富裕家庭的子女多选择名牌私立学校,而被众人指责的公立学校却在接收来自贫困家庭的学生,弗里德曼模式很可能演变成变相为富裕家庭子女服务,导致更大的不平等。家长的自由择校权与公、私立学校之间的竞争固然重要,然而这对绝大多数发展中国家而言是第二位的,因为在发展中国家,众多家长拥有的教育选择权十分有限,其权利不是考虑在公立与私立学校之间进行选择,而是考虑有没有条件让孩子接受教育的问题。这正是哥伦比亚出台教育券政策的初衷。哥伦比亚教育券的实践已体现出以下一些明显的优势。首先,能有效地鼓励私立教育机构分担国家基础教育的负担。哥伦比亚居高不下的人口增长速度使学龄儿童人数大大增加,过剩的教育需求与现有的供给能力之间的差距越来越大,在贫穷、偏远的地区有许多失学儿童,有限的政府投入已无力保证稳定的入学率。
因此,凭借教育券或其他方式鼓励更多的私立教育机构协助公立部门一起承担义务教育的重任,能有效地保证教育机会均等,推进教育民主化的进程,有利于实现社会的公平、公正。我国浙江省长兴县也将教育券面向当地的贫困学生发放,小学阶段和初中阶段的贫困生每学期分别可获得200元和300元面额的教育券。有学者还建议将教育券作为解决农村义务教育困境的有效手段或提出利用教育券来解决流动人口子女的教育问题等。其次,哥伦比亚教育券政策相对于自上而下的拨款制度更能保证私立学校的相对独立性,发挥民间办学的积极性。教育券政策对私立学校的资助合情合理,因为由政府负本论文由整理提供担义务教育成为不争的事实,而私立学校在义务教育阶段协助政府承担了原本需公立学校完成的教育任务,应当得到政府的补偿。这种通过教育券政策进行的自下而上的补偿方式更能让私立学校接受,因为它能确保私立学校相对的独立性。在哥伦比亚教育券计划实施之初,一些私立学校担心接受政府资助会丧失许多办学自主权,但随着私立学校对该计划的进一步了解,许多私立学校认为通过政府发放教育券间接资助学校的形式能基本保证学校不受政府政策的制约,拥有更大的自由发展空间,从而能安心提高教育质量以获得更多的教育经费。而且私立学校也不可能因此在短期内盲目扩招,毕竟教育质量和办学特色是其生存之本。同时,这种资助方式比较公平、操作简便,免去许多评估、管理上的难题。这方面的经验对我国来说尤为重要。与哥伦比亚相比,我国民办教育体制正在创建之中,民办学校的发展仍步履维艰,且一直处于弱势地位,需要政府的资助与扶持。我国教育经费十分紧缺,迫切需要全方位、多渠道筹措资金,鼓励社会民间资本进入教育领域,形成多元化的教育投资体系。超级秘书网
教育券有利于吸引更多的民间资本投入教育,并通过政府适当的政策导向,如把教育券的使用范围仅限于民办学校,扶持民办学校获得更多的生源,提升它们的社会地位,改变目前绝大多数纯民办学校在人们心中是“二流”学校的状况,从而在公、私立学校之间创设相对公平的竞争环境。再次,哥伦比亚教育券计划的开展让更多的家长关心教育、支持教育。以往政府把投入直接用于公立学校的办学,人们在享有义务教育时并没有深切地感受到这是一种社会福利。本论文由整理提供而当政府把部分投入以教育券的形式发放到家长手中时,这种看得见的福利促使家长愿意送子女入学,并支付其他的教育费用。这种方式比强制性地执行义务教育更为有效。而且获得教育券的学生的成绩明显提高,留级率大幅降低,这些学生的学习尤为刻苦,因为其教育机会来之不易,一旦留级,将失去政府的继续资助。然而,教育券计划并非万能,且自身存在一些问题。如,在保证公立教育投入的同时发放用以补偿私立教育的教育券必然需要政府增加教育开支,这需要以一定的经济实力为基础。对于发展中国家而言,政府的投入毕竟有限,因此哥伦比亚发放的教育券数量远远无法满足需求,各地只能通过电脑派位或择优选拔等形式让少数学生享受到政府的补贴,并不能从根本上解决现实的诸多问题。1996年后,特别是1999年,哥伦比亚经济出现严重衰退,扩张性的财政支出使公共部门出现很高的财政赤字,新增教育券的发行数量逐年减少,教育券面值的提高已无法赶上通货膨胀的速度,教育券的作用受到严重的削弱。
而且教育券的发行涉及到中央与地方、公立与私立教育部门的协调与合作,也要与其他改革措施结合使用,在教育券计划制定、发行数量、面值及方式,以及防止教育质量下降等方面仍需进一步研究与探讨。联合国教科文组织1996年6月发表的《安曼计划》指出:“(教育)是建立和加强民主的关键,⋯⋯是实现建立在相互尊重和社会正义基础之上的和平的关键。”[5]教育券政策是人们希望改革教育,追求教育的公平与公正的有益尝试,它折射出通过教育机会均等而追求社会正义的理想。同时,哥伦比亚的实践已表明,尽管其教育券政策还存在一些问题,有待于进一步探讨,但毋庸置疑,它能以一种较为简单、合理的方式推动私立学校的发展,有利于吸引更多的民间资本投资教育,从而使非公立教育更好地发挥基础教育的补充和丰富功能,让更多的人关心、支持教育事业。
参考文献:
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