教育信息化运行机制分析论文

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摘要:运行机制的构建是整个教育信息化成败的关键。本文主要应用公共产品理论提出:我国应构建的教育信息化运行机制是“政府主导、市场运作型的社会服务体系”,因为这是实现政府与市场机制“对接”的最佳路径。而构建这个社会服务体系,应该有思想、组织、制度、智力的保障。

经济学家吴敬琏有一句名言:“制度重于技术”。[1]在我国教育信息化的建设中,资金、人才、技术的短缺或缺乏固然是一个问题,但制度短缺问题才是根本性的问题,才是制约教育信息化之顺利推进的瓶颈。在改革开放20多年和社会主义建设50多年来的今天,我国已经积累起了雄厚的物质、技术和社会基础:资金可以在国内外筹集;人才可以引进或是培养;而教育信息化在本质上就是将成熟的现代信息技术运用于教育过程,因此,这些都不是一个根本性的问题。真正制约教育信息化的是我们缺乏某种制度对教育信息化中的资源进行配置和整合。说到底,教育信息化其实是一个资源的生产、分配、与再分配的问题,而这种配置和整合需要有一种制度架构或曰运行机制为支撑,通过它来调整各方利益关系。一般来说,在社会主义市场经济条件下,要由市场机制对资源的配置起基础性的作用,但教育信息化的特殊性在于,它具有公共产品与准公共产品的双重性质,这就决定了政府在资源配置中要起主导的作用,但又要充分发挥市场机制的积极的辅助作用。这种政府机制和市场机制“对接”的制度的构建就成为教育信息化能否顺利推进的关键。因此,运行机制建设在我国教育信息化过程中有着画龙点睛、提纲掣领的意义。

一、构建“政府主导、市场运作型社会服务体系”的教育化运行机制

教育信息化是指在教育过程中,比较全面地运用计算机、多媒体和网络通讯作为手段的现代化信息技术,促进教育的全面改革,使之适应信息化社会对教育的渗透的过程。换言之,就是指在教育过程中应用现代信息技术,利用信息资源以及由这种应用或利用所引发的对教育观念、制度、技术等方方面面的革新、创新的过程。

所谓机制,本义是指机器的工作原理并进而引申为工作方式或系统的各部分之间的稳定的模式化的相互关系(即结构),教育信息化运行机制是指教育信息化各类主体之间在信息化各个阶段的相互关系以及由此决定的整个信息化的运行模式。

我国教育信息化的运行机制应是在政府主导下的、市场运作型的社会服务体系。政府主导、市场运作型的社会服务体系是指在社会主义市场经济体制的制度环境下,基于教育信息化具有公共产品与准公共产品的双重性质,决定了:一方面,既要坚持政府主导的作用,另一方面要充分发挥市场机制的优势,也就是实现政府和市场的结合,而社会服务体系则是这种结合的载体或平台。

所谓政府主导是指政府负责领导教育信息化工作,制定教育信息化宏观政策与规划,在信息化过程中发挥推动、规划、协调和整合的作用,制定有关资源的投人、配置、整合、运营、管理、维护及其更新的游戏规则,并设立相关机构负责规则的执行,此外,其主导作用还体现在基础教育部分主要由政府负责“买单”———政府是教育信息化的主要的投资主体。在教育信息化进程中,政府发挥其主导作用的方式有多种多样,直接生产公共产品,事必躬亲,事事都亲历亲为是一种方式,即美国公共行政学家奥斯本和盖布勒所说的“划桨”和“服务”;而在社会主义市场经济条件下,特别是我国已经加入WTO,使我国公共管理日趋与国际接轨和融合,历史性地要求政府转变职能,从计划经济时代的全能型政府逐渐向市场经济时代的监管型政府过渡的背景下,政府只制定有关的游戏规则,并负责维护和执行这个游戏规则,具体的事务由它的人———企业、非营利组织等来执行,这也是一种方式,一种可能是更经济、有效率的管理方式,也即美国行政学家奥斯本和盖布勒所说的“掌舵”和“授权”。[2]由于政府的主要职能是负责提供公共产品,政府既可以自己直接生产公共产品,象它在计划经济时代惯常所做的一样,或是委托营利组织即企业或非营利机构(即英文Non-profitOrga2nizations,简称NPO)来生产,这样政府可腾出更多时间和精力关注宏观政策,也就是掌舵。具体到教育信息化,作为政府主要代表的教育主管部门的职能是充分、高效地利用现代信息技术,为全社会提供优质廉价的教育信息公共产品及准公共产品。

所谓市场运作是指在教育信息化领域:第一,主要运用市场机制生产、开发信息技术和教育信息化产品,这是教育信息化过程中市场参与程度最高的环节。信息技术的发展特征是更新快、收益高、风险大。创新是信息技术发展的基本源泉。可以说,没有充分完善的市场机制,发展具有自主知识产权的信息技术和教育信息化产品,只能是一句空话;第二,市场机制在聚集环境资源和优化资源结构配置方面,具有不可替代的作用。因此,资源的投入、配置、运营、管理和更新将主要由政府把关,但要以市场化的方式运作,这具体表现为硬资源投入、更新的招标竟标制度,软资源投入、更新的企业与用户的交易制度,资源整合的股份合作制,资源运营和管理通过招标竟标方式,选择专业管理/运营公司运营维护的机制等等。

所谓社会服务体系其实是指设立某种结构或模式,它能够实现政府与市场的“对接”,使之既体现了政府的主导作用,又充分发挥市场机制的辅助作用,它是政府与市场结合的载体与平台。这个平台是虚拟的,也就是说是无形的,不需要或需要很少的车间或办公室之类的物理空间,把他们联系在一起的是各种制度或规则,如宪法性规则、集体选择规则和操作规则。它在组织结构上分为三级,最上层是政府,负责掌舵全国教育信息化的全盘工作,在它之下是各种诸如管理、监督、咨询、评估的非营利机构,如教育信息化评估研究院,教育信息化交易中心等机构,他们相当于政府的“人(agent)”,代表政府履行其推动、规划、协调、监督等职能。在非营利机构之下的是用户(各级各类办学主体)、企业(软件提供商、硬件提供商、运营商)等,他们都属于第三层次,都直接受非营利机构的“节制”和管理。这个平台的功能是实现政府对信息化的领导,实现资源的配置、整合、利用、管理、维护和更新,实现教育信息产品和信息技术的研究、开发、应用和推广;实现教育信息化的可持续发展。

在整个运行模式上,社会服务体系就相当于一个虚拟或网上公共交易平台,进入该平台的主体事实上是两类:用户和企业。一方面,这些来自全国甚至

全世界的企业携带着符合国家规定标准的信息化产品和技术进入平台进行交易,当然,这些企业要具有一定的资质标准,并且要定期评估之,不合格者淘汰出局(但是,如果它下次具备了资质,照样可以再次进入平台),以杜绝“终身制”,同时还要设立可操作性的交易规则,一句话,这些企业们要有一个准入、运行、退出机制。另一方面,用户———各级各类办学主体———作为顾客进入平台购买产品或服务,他们相中了满意的产品或服务后,基础教育部分向政府申请采购或是向政府报销采购发票———“买单”。当然,为了建立用户的责任与激励机制,使他们有监督企业或与企业谈判的动力,并防止他们花公家的钱不心疼、铺张浪费的情况发生,政府规定了每件产品或服务的采购额度或价格上限。(这有点类似于经费包干性质,因此,节省或浪费都是自己的,如此一来,用户也就有了节约开支———与企业讨价还价的积极性)。这样设计是为了让顾客或说市场去监督、制约企业,使企业在竞争环境下,为教育信息化提供优质的产品和服务。此时,政府基本上是退居幕后的,通过其人———非营利机构来制定“游戏规则”,管理各类企业和用户,裁判各种纠纷,维护市场秩序。或者是另外一种相对间接的采购方式:由政府直接出面,通过招标、竟标方式,与企业谈判,最终达成采购商品和服务的交易,这其实是相当于用户的集团购买,而政府是这些用户的谈判代表。比较而言,前者较适合于软资源(指非物理形式的资源如各种应用程序、课题软件、网络信息、电于图书馆等)的配置、整合以及教育信息化系统的运营、管理,而后者较适合于硬资源(指信息化的物理设备如光缆、计算机、路由器等)的配置与整合。因此,整个资源的配置、利用、管理、乃至更新的过程处处都体现了政府的主导作用,处处都可见市场运作的身影。这也符合国家信息化建设的“应用主导,面向市场,网络共建,资源共享,技术创新,竞争开放”的发展思路。[3]

二、政府主导、市场运作的理由

1、政府主导的理由———教育信息化的公共产品与准公品的双重性质

按照公共经济学的理论,所谓公共产品(publicgoods)是指具有非竞争性、非排他性的物品。国防是经常被引用的典型的公共产品的例子。只要有国家防务体系存在,每个国民都能得到它的保护,不管他是显贵还是乞丐,也无论他是好人还是坏蛋甚至罪犯,你都几乎不可能排除任何他(她)不受其保护,而且,多出生或少出生一个国民也不影响其他人享受该体系的保护。其他的例子如不拥挤的道路,街灯等,都是公共产品。公共产品的特征决定了私人部门提供公共产品是低效率的,这是因为,公共产品的非排他性使每个人都相信他付费与否都可以享受公共产品的好处,那么,他就不会有自愿付费的动机,而倾向于搭便车(FreeRider),从而公共产品的投资无法收回,私人企业当然不会提供这类产品。但公共产品又是增进社会福利所不可或缺的,在私人部门无法提供的时候,只有政府出面,通过税收筹集资金,生产这些公共产品。[4]因此,提供公共产品似乎成了政府的当然义务,社会主义国家或资本主义国家,概莫如此。

现实生活中,纯粹的公共产品不是很多,大量存在的是介乎两者之间的准公共产品。所谓准公共产品是指具有公共产品的部分特征的产品。教育的性质较为复杂,它具有公共产品和准公共产品的双重属性。义务教育是较典型的纯公共产品,因为他不具有竞争性,对全社会有较大的外部经济性,正是政府职能和财政供给范围,应实行“以政府投入为主,社会赞助为辅”的原则,取消或严禁对学生的收费(必要的杂费除外);而非义务教育特别是高等教育阶段,教育具有较典型的准公共产品的性质,私人性和市场竞争性较强,个人收益率超过社会收益率,故应采取“公共财政援助,合理增加私人投资,积极鼓励社会赞助的原则,大幅度增加高等教育经费,主要是增加非政府的人力资本投资,特别是私人投资,对企业或私人的投资或捐赠,应按国际惯例给予相应的税收减免优惠。[5]

判定教育具有公共产品和准公共产品的意义在于,按照公共经济学原理,其公共产品性质决定了公共产品由私人生产的低效率,这就从根本上决定了教育必须主要地由政府来负责。教育信息化是指运用信息技术以服务于教育的目的,也就是说,教育信息化首先是教育的“信息化”,是从属于教育的范畴。由于教育的公共产品和准公共产品的双重性质,注定了教育信息化公共产品和准公共产品的双重性质,这也就决定了教育信息化要以政府为主导,政府自始至终都将是信息化全过程的主角。

2、市场运作的理由

(1)、由于教育的公共产品和准公共产品的双重性质,说明教育具有一定的私人性,这一点在非义务教育领域中随着公民所接受的教育的程度的提高而越发表现明显,即受教育公民直接受益的方面将有更多的体现。这就说明,在教育领域包括教育信息化领域应该是有一定的市场机制发挥作用的空间的,这就为政府主导、市场运作的机制提供了可能性。因此,虽然是由政府负责“买单”,但首先,政府“买单”的比例将依教育的性质而定;义务教育阶段的信息化投资将主要由政府负责,因为义务教育对国家和社会的收益更大,而在非义务教育阶段,个人受教育的程度越高,越是更多地体现为个人的受益,故这个阶段尤其是大学及其以后教育阶段的投人可考虑有较大的市场参与程度,比如课件等就可考虑由学生自己来“买单”或是承担一定比例的费用,其次,政府“买单”的产品将只限于基于教学大纲规定的内容的部分,对于超出此范围之外的属于个性化产品,将完全由市场机制解决,也就是由个人自己“买单”,如各类辅助教学的课件;最后,政府“买单”的方式要引入更多的市场机制,如信息化资源投入/配置的招标、竟标制度,由用户直接到市场购买产品或服务再到政府报销的制度等等。

教育信息化社会服务体系为政府机制与市场机制的运作提供了对接的平台,它将“看得见的手”和“看不见的手”结合起来,相互配合,相得益彰,这种制度安排为弥补“政府失灵”或“市场失灵”提供了一种较大的可能性和可操作性。

三、教育信息化运作的一些必备条件

教育信息化将是我国教育的一次革命,它不仅仅是教育形式和学习方式的重大变化,更重要的是它将对教育思想、观念、模式、内容等产生深刻而全面的影响。为抓住机遇,顺

利推进我国教育信息化进程,我们必须:

1、解放思想,转变观念———思想保障

思想是行动的先导。要顺利推进教育信息化,首要的一点是必须在全社会形成一个共识,即通过教育信息化来提高我国教育水平,科教兴国,通过教育的大发展来带动我国经济和社会文化事业的大发展。因此,我们要通过多样形式、多条渠道、多种媒体的宣传和发动,通过专业培训,教师岗位培训和制定目标责任制等手段,让教育信息化的观念妇孺皆知,深入人心,从而为教育信息化的推进营造出一个有利的舆论环境。在全社会树立起教育信息化先导的观念。

2、理顺关系,建立、健全各类组织———组织保障

组织是为完成一个或多个特定目标而有意建立起来的社会机构,它使人类活动变得有序化。教育信息化是一个极为复杂的系统的过程,强有力的组织领导是其得以顺利推进的保障。要按照分工合作的原则,理顺关系,建立、健全各类组织。首先,要在国家教育信息化领导小组的统一领导下,建立相应的各省、地(市)、县协调机制;其次,建立各种非营利机构(NPO),如:远程教育中心;教育电视台和优质教育资源示范与推广中心;在高等院校和广播电视大学的基础上建立分布式研发与人才培养与培训中心;成立教育信息化评估机构等等。超级秘书网

3、建章立制,制定“游戏规则”———制度保障

“没有规矩,不成方圆”。制度是规定了的人们之间交往的规则。人类社会要交往、要发展,必须在一定的制度框架下行动。人类社会发展的历史,其实就是一部制度不断演变、进步的历史。制度的优劣先进与否决定了这个制度制约下的组织、活动和社会是否有活力,有创新能力。教育信息化作为一项宏伟的有组织的社会实践活动,制度设计、制度创新是其成败的关键,而所谓运行机制无非是这种制度安排的动态体现。要建立一个从宪法性规则到集体选择规则再到操作规则在内的制度体系。

为了加快我国教育信息化推进步伐,要根据我国的实际制定教育信息化法律法规,推进政策法规和信息标准建设,为教育信息化标准的制订和贯彻执行建立保障体系,普及教育信息化标准。在信息化建设中,应针对社会的投融资给予鼓励和政策保障,以利调整主体和客体各方的利益,保证教育信息化建设各项任务的落实,推动我国社会经济的可持续发展。教育职能部门和各级各类学校是推动教育信息化主要的组织者和实施者,因此要将教育信息化的考核指标列入校长的年度考核指标中,实行责任追究制,保证规划的如期完成。要建立教育信息化项目的效果评估与实施监督机制。要建立教育信息化指标,对学校、教育行政部门的信息化进行评估。这些制度当中,最关键的要建立健全社会服务体系中针对各级各类主体的准入、运行、退出的制度(机制)。

4、建立专家队伍,进行前瞻性和跟踪性研究———智力保障

教育信息化是一个连续发展的动态过程,因为时代在发展和前进,教育信息化的目标、内容、手段、方式等是动态变化的,教育信息化的外部环境也是动态变化的。由此,我们对教育信息化的认识也必将随着时代的变化而深入和变化,我们必须加强对教育信息化的前瞻性、跟踪性研究,为教育信息化提供有力的智力保障。如:建立教育信息化智囊团,即培养一支教育信息化的专家队伍,为我国教育信息化的实施和进一步推进提供智力支持,为探索新环境下我国教育信息化发展和改革的新路子,要积极开展教育信息化相关软课题研究,重点进行信息化战略研究,教育信息化法规制度研究与制定。

参考文献

[1]吴敬琏.制度重于技术[M].北京:中国发展出版社,2002.

[2]竺乾威,马国泉1公共行政学经典文选(英文版)[A].DavidOsbome,TedGaebler.ReinventingGovernment[C].上海:复旦大学出版社,2000.562–578.

[3]吕新奎.中国信息化[M].北京:电子工业出版社,2002.57.

[4]樊勇明,杜莉.公共经济学[M].上海:复旦大学出版社,2001.47–52.

[5]胡鞍钢,王绍光.政府与市场[A].胡鞍钢,施祖麟.高等教育:政府与市场的互补作用[C].北京:中国计划出版社,2000.292.