教育市场管理观念分析论文

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摘要:我国教育行政管理体制受到WTO的教育贸易服务规则的挑战,主要表现在:全能、集权式的管理职能;滞后的管理方式;缺少法律制约的管理过程。面对挑战,我们应主动转变其管理职能、更新管理方式、建立相应法律法规,并转变管理观念,做好培训公务员和开发人力资源工作,加速推进其自身改革。

一、教育行政管理体制改革的背景

根据乌拉圭谈判的《贸易服务总协定(GeneralAgreementonTradeinServices)GATS》中的12项服务中的第5条——教育服务,凡是承诺开放教育市场的国家,除了政府彻底资助的教育活动外,凡带有商业性的教育活动,所有协定签署国都有权参加包括各级各类教育与培训服务的商业竞争。教育服务贸易有四种提供方式:1)跨境交付;2)境外消费;3)商业存在;4)自然人的流动来具体实施[1]。我国在教育贸易服务中的具体承诺涉及到对于出国留学和培训、接受其他成员国来华留学生没有限制;对于高等教育、成人教育、高中阶段教育、学前教育和其它教育我们做出了有限开放市场的承诺;允许其他成员国来华开办合作办学性质的教育机构或进行其他形式的合作办学,并允许外方在合作办学机构中控股;其他成员国在我国要以商业存在方式开展教育服务,只能以合作办学方式进行,不能独立在中国境内向我国公民提供教育服务;在中国境内的中外合作办学必须遵守《中外合作办学条例》的规定;外籍个人教育服务提供者受到中国学校和教育机构的聘用或邀请,可以到中国提供教育服务[2]。以上条款说明教育正在向开放贸易的趋势发展,从基础教育一直到高等教育和成人教育,市场都在不同程度地介入并产生影响,一个世界性开放的教育市场在中国悄悄发展。作为调控教育市场的中枢机制——教育行政管理体制,必然与WTO规则发生冲突,不得不进行深层次的改革,以适应教育市场的发展,适应世界教育发展的趋势。

二、教育行政管理体制面临的挑战

1.全能、集权式的管理职能

根据教育市场发展的需要,特别是WTO规则的要求,教育行政管理职能转变还没到位,行政管理中的“错位”、“越位”、“缺位”的问题十分突出,效率低下。

第一,现有的教育行政管理人员观念陈旧,缺乏服务观,无法洞悉教育市场,无法充分利用本国民间教育资源和国际教育资源。虽然教育行政管理必须服务于教育,培植教育市场,保障社会、民营资本和企业走进学校,却由于各级教育行政管理权力的扩张和地方、部门土政策,制约了企业走进学校,民营资本向教育领域的流通;另外,由于缺乏较完善的教育法规,设置人为障碍,扩大不公平竞争,等等,这些都不符合WTO确定的非歧视、公平竞争等项基本原则。第二,教育行政管理,特别是地方教育行政管理部门,由于体制缺陷和利益驱动,对学校教育、学校走向社会、企业办学校既当“裁判员”又当“运动员”的问题普遍存在,其结果直接导致了地区教育封锁、“条块分割”、管理权限过度集中、资料信息垄断、教育筹备资金困难,以及在政策执行上的“上有政策,下有对策”。这些问题的存在客观上扩大了教育不公平以及教育资源的不合理配置和低效使用,不利于全国教育发展,不利于学校教育现代化和教育终身化体系的构建,阻碍教育市场的形成。第三,虽然我国各种社会组织,如教育协会、民间教育机构、社区教育服务、教育网站、教育人才市场等,已有了相当规模的发展,承接了相当部分原由教育行政管理部门行使的职能,但教育行政管理部门仍然承担了大量的本可以由社会组织行使的职能。这些管理者还是官本位思想意识浓厚,缺乏服务意识,缺乏正确的教育管理观。

2.滞后的管理方式

根据WTO规则的要求,管理必须实行公开、公正、透明度。但是许多教育行政管理部门习惯以“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作,“暗箱工作”、“随意裁决”等问题时有发生。在行政管理过程中,屡屡出现内部文件的权威大于部门法规政策,部门和地方规定大于国家法律法规的现象,甚至有时依据内部决定或领导口头指示就可以改变或变通既定规则的执行。教育行政管理部门对学校事务进行具体的干预,行政审批事项过多过细,办事程序过于烦琐。有些行政部门和地方热衷于行使权力,承担责任却不足,而且出现了行政管理机关权利部门化、部门权利利益化、不当利益合法化的非正常现象,进而导致滥用权利、权钱交易、以权谋私、以权设阻等消极腐败问题,损害了教育行政管理部门的公共形象。

3.缺少法律制约的管理过程

教育行政管理过程执法混乱,行政行为不规范,乱收费、乱摊派、乱设卡等问题屡禁不止,教育局、教育委员会、教育人事机关、教育劳动服务处、教师评审机构、基础教育科、教育法制股等热点部门的执法不规范问题较为突出。目前我国教育法规主要包括:基础教育法、职业技术教育的部门法、高等教育法、成人教育法、残疾人教育法、社会教育法、义务教育法、教师法、教育经费法[3]以及《中外合作办学条例》等。这些法律法规主要是规范学校的行为和管理,对行政管理行为实行制约,但没有涉及或触及不深WTO规则给教育带来的冲击和发展的法律,没有与国际教育法规惯例接轨。同时,教育行政管理监测方法不科学,统计数据缺乏透明度和可靠性。“上级压下级,层层加码,马到成功;下级骗上级,层层加水,水到渠成,”以及“数字出官、官出数字”的现象时有发生。

三、教育行政管理体制应对WTO规则的措施

1.转变管理职能

按照WTO规则的要求,教育行政管理部门对教育管理要由全能向有限转变,从微观行政管理向宏观调控转变,从集权走向集权与分权相结合转变。教育行政管理组织的工作与学校工作应是宏观调控与微观实施的关系。教育行政管理组织主要是通过制定政策、方针、法规、计划对学校进行规范、指导,通过检查、督导、评估以及提供教材、教学计划、信息等对学校施加影响和为学校服务。而学校在坚持教育方针、政策、法规和执行教学计划的情况下,组织

具体的教育、教学活动及由此对学校所进行的常规性管理,教育行政管理组织不得干预。教育行政管理部门要适应教育面向市场的需要,不再对学校的微观管理进行行政干涉,从教育参与者向“教育市场”秩序维护者转变,使学校真正成为参与国内外教育市场的竞争主体。在各级各类学校进入教育市场的进程中,教育部门在国务院的授权下有义务促成全国统一的教育市场,保证WTO规则在全国范围内的统一实施。教育行政管理部门要保障外国企业、团体、个人投资中国教育,联合办学,创造一个统一、公正、法制下的自由市场环境;同时,在国际教育市场要主动维护国内不同学校投资主体的权益,积极参与国际教育市场规则的制订和修改,努力争取入世的正效应。

另一方面,教育部门应当强化宏观调控职能、服务职能,维护教育合理、持续发展职能,增强与社会的融合程度,为教育事业发展和各种教育竞争创造良好的外部环境。教育行政管理部门要有意识地培养和借助社会中介组织,为教育行政管理职能的转移提供承接载体,以形成“小教育行政,大教育部门”、“小教育机构,大服务”、“小教育机构,大面积提供教育机会”的格局。

2.更新管理方式

我国的教育行政管理权力最终应趋于相互靠拢、相互协调,向均权化发展,促使中央与地方行政管理权限逐步走向合理分配。教育行政管理授权体系无论是外部授权还是内部权力分配,都要做到程序合法、职权分明、权责一致、权利明确、内容全面,杜绝行政管理权力的绝对人格化;监督权的授予要实现责、权、利动态平衡的预防性法律机制的调节。权利的分配要求我国在中央或地方都设有专门的主管教育的行政机构,以尽量维持教育行政专业部门适度的独立性。在教育部门实行管理机构的专业化和管理人员的专业化,教育部才能制订完善的依法行政的管理体制,强化系统内部的层级监督制度,通过相应的行政复议制度、行政检查制度、追究行政责任制度保证教育法规在全国的统一实施,实现管理过程的透明性、可预见性、公开性。

这里需要强调一点,我国加入WTO,对教育行政信息处理能力提出了更高要求。教育部门应建立相应的政务公开制度,增加教育部门法规和决定的透明度和公开度。行政官员利用完整的内部网和中央数据库链接所有部门,使它们能协同工作,并且和其它公共部门很好地相连,在网上满足与政府和公民的互动需要,实施数字化民主,使自身的工作更为透明化[4]。同时构建全新工作方式的电子教育行政管理系统,实现管理的规范性、易用性、服务多样性、互动性和安全性[5]。加快教育行政管理信息化、网络化建设进程,进一步提高行政管理效率,减少行政管理成本。只有这样,才能按照国际教育服务条例,改进教育行政审批制度,大幅度筛选和减少行政审批事项,改进审批方式,规范审批程序和时限,将不必要的“审批制”改为“注册制”、“登记制”或“备案制”,逐步与国际惯例接轨。

3.建立与WTO规则对接的教育法律体系

首先,要抓紧清理、修改或废止与WTO规则和政府承诺不相符合的教育法律法规,制定相应的教育法规,做到废、改、立同步进行,建立健全符合WTO规则要求的教育法律体系。教育政策法规的制定和执行将会更加公开、透明;将改变教育行政部门对学校的管理方式,向对教育活动运行与提高效率更为有利的登记制改变,借助法规深化教育行政管理职能的转变,进一步扩大学校的办学自主权;建立和完善调研决策系统、宏观监测系统和支撑服务系统,加强协调与服务。其次,维护教育法律法规的统一性和权威性。从法律上打破教育行政条块分割、地区封锁;地方政府和部门新出台的各种入世应对措施也应注意保持与教育部规定的一致性;在执法过程中,教育部需要加强协调监督,采取有效措施确保政令畅通,推动全国统一的自由的教育市场形成。最后,教育部应当设立或指定咨询点,为国内的教育提供有关法律信息服务,对于WTO成员国咨询的问题在规定的时间内提供权威性答复。超级秘书网

4.转变管理观念,做好培训人员和人力资源开发的工作

(1)更新观念。加入WTO,教育行政管理的环境发生了变化,“游戏规则”有了改变,教育行政管理观念也需要跟上形势的变化,及时更新。教育行政管理人员应培养教育全球观、产业观和服务观,利用市场来配置教育资源促进教育发展;培养竞争意识,以适应国际激烈竞争;增强效率观念,以适应国际办事效率;强化质量意识,以适应国际质量标准;提高服务意识,以适应国际服务水平;加强法律意识,以适应国际规则。同时,应摒弃单纯教育行政制观念,树立服务观念;摒弃随意裁量观念,树立依法行政观念;摒弃传统效率观念,树立现代成本效益观念等。

(2)加强公务员培训。WTO规则体系的内容广泛而具体,勘称一部“国际行政法典”。入世,必须及时对教育行政公务人员加以培训,才能适应新形势下教育行政管理的需要。因为国家教育行政公务人员代表国家教育行政从事教育公共事务管理,行使教育行政管理权力,履行教育公务。[6]所以,教育部应当制定专项培训计划,对公务员,特别是教育经济与法律部门的公务员进行WTO知识的培训,尽快造就一批熟悉WTO教育服务规则,善于运用WTO教育服务规则的行政管理人员。

(3)开发人力资源。加入WTO面临教育市场化、教育国际化、教育现代化的挑战,同时高新技术的加速发展,国际化的投资和融资,全速推进人力资源配置走向市场。而我国目前在人才的培养体制和吸纳人才政策等方面都存在诸多不足,不仅难以吸引国外教育行政高级管理人才,而且国内人才也大量外流。因此,必须从战略上高度重视人才问题,采取措施,建立适合我国国情的人才培训、吸引、使用机制,使人才资源的开发与国际通行做法接轨[7]。

参考文献:

[1][2]全国人大常委会办公厅报编辑室.中国加入世界贸易组织法律文件及有关国际条约[M].北京:中国民主法制出版社,2002.

[3]成有信.教育政治学[M].南京:江苏教育出版社,1995.191-193.

[5]谢康.中国与WTO:规则,挑战与应战[M].广州:广东人民出版社,2001.132-136.

[6]萧宗六,贺乐凡.中国教育行政学[M].北京:人民教育出版社,1996.84.

[7]冯增俊,唐兆良.WTO与中国教育[M].广州:中山大学出版社,2001.39-40.