国家教育治理创新探讨论文

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内容提要：自上个世纪80年代以来，盛行新公共管理的一些国家在公共事务管理领域出现了一场变革，从管理方式的角度看就是普遍地使用合同制，英、美、澳、新等国的公共教育治理领域也普遍使用了合同制。合同制的目的在于克服科层制带来的问题，通过合同方法来明晰政府与学校的关系，引入市场机制，提高教育质量与效率，这对于我国教育管理体制改革也颇有借鉴意义。

一、合同制：西方国家教育治理的基本走向自上个世纪80年代一些西方国家盛行新公共管理以来，在公共事务领域出现了一场变革，从管理方式的角度看，其中最重要的变革大概可算是普遍地使用合同制了。戴威斯指出，新公共管理在全力打造一个“合同制国家”，运用合同制方法的变化发生得非常迅速，在许多国家中合同行为早已超出了提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计与方式。[1]以公共教育为例，在最近20多年来的教育管理改革中，合同制也正在成为一种引人注目的公立学校新治理模式。而且有迹象表明这种教育治理模式还在发展。1、英国在英国，合同制治理最早出现于私立学校。《1980年教育法》批准了“公助学额计划”，目的是为在学习上优秀的贫困家庭的儿童提供公款资助，使他们也能上得起一些顶尖的学术性私立学校，也就是说用政府拨款资助出身贫困家庭的学业优秀学生进入私立学校，凡试图响应政府这一政策的私立学校，都要与政府签订合约，明确政府与学校各自的权利与义务。

公立学校的合同制治理始自《1988年教育改革法》规定的“直接拨款公立学校”条款，这是英国保守党政府尝试创建教育准市场的主要举措。这一改革法规定，现存公立学校在家长无记名投票后可选择脱离地方教育当局，成为由中央政府直接资助的拨款公立学校。直接拨款学校制度使合同制教育治理方法得到扩展。1993年允许私立学校进入“直接拨款学校”行列。从1989年第一所拨款公立学校开学到1998年，此类学校已有1000多所，占同类学校4%，占小学的2%，中学的6%，共有70万学生，占学龄人口的10%。此外，英国的教育督导也引入合同制。根据1992年相关规定，英国皇家督学处由教育质量处取而代之，学校督学工作由原来的行政隶属关系变成了合同关系，即由教育质量处注册督学招标，并与中标者签订督导合同，由他们来行使对学校的督导工作。工党政府上台后，废除了直接拨款学校制度，在2000年启动了“教育行动区计划”，该计划与保守党政府教育政策的重大区别在于使追求“教育卓越”的受益对象从少数精英学生转向大多数，教育行动区就是要成片改造薄弱学校的计划。值得注意是，尽管执政党从保守党变成了工党，政策的目标对象也有重大修正，但是，运用合同制的方法却没有变化，凡是希望建立“教育行动区”的候选地区，都必须在与教育部签订合约后，方能实现其目标。[2]2、新西兰新西兰公立学校的合同制治理在1988年起实施的“明日学校”计划中得到了体现。该计划强调学校的自主管理，因而取消中央与学校之间的中间教育行政管理层级；扩大了学校董事会权责，但要求学校与教育部签署合同。合同内容包括：根据社区特点研制出的学校发展计划、实施方案、课程设计、特殊儿童教育方案及向教育部申请的经费预算。这是一种特许模式的学校自主管理政策。新西兰也是最早全面采用此种管理模式的国家。[3]3、澳大利亚在澳大利亚，合同制治理手段的运用始于1993年教育改革中启动的“未来学校”计划。

“未来学校”计划的政策目的主要在于将责任、权利、义务下放到学校，增强公立学校办学自主权和责任感，提高教学质量和竞争力。而保证“未来学校”的政策目标的治理手段就是合同制，即每所欲经营“未来学校”申报者都必须拟订确保学校发展方向的章程和学校三年发展规划。在得到政府认可后，由董事会推选的校长将分别代表学校与州政府教育部及学校所属社区签订协议。协议内容包括：明确学校董事会的构成与职责；拟订学校章程与办学政策；做出学校经费预算；推定校长并界定校长的职责范围与任期。[4]4、美国在美国，教育治理中的合同制有两种基本形式，一种是针对教育“需求方”的教育券制度，即政府把可冲抵学费的教育券发放给家庭，然后由与政府签订了合同的学校把学生交纳的教育券交给政府有关部门领取源于公共财政的经费。另一种是针对“供应方”的特许学校与特许学区制度。特许学校制度始于1992年，到2003年，美国已有40个州及哥伦比亚特区通过建立特许学校的立法，37个州有了实质性的特许学校运行，全美的特许学校达到了2695所，仅亚利桑那州就有464所。特许学区是由清一色的特许学校（或称合同制学校）所组成的学区。[5]2002年1月美国通过冠以“不让一个小孩落后”的初等及中等教育修正法案(ESEA)要求大力发展特许学校，如“补助2亿元帮助新成立的700所新特许学校，并提供额外的协助给现有超过1000所的特许学校”。特许学校是公共资金投资运作的学校，办学者（教师组织、家长团体、社会服务组织和私人公司等）通过竞标获得学校的经营、管理权，并与公共人签订合同。所有合同必须得到州的核准，每一份合同要大致勾勒出学校的目标和基本教学计划，达到学生毕业的基本要求。合同要求所有学校的课程必须达到州所制订的课程标准，要求所有的学生必须通过州范围内的最低标准的水平考试。这种合同制学校大多是非营利性的独立法人实体，而不是行政部门附庸，学校具有协商合同、自主使用经费、聘用和解雇教职员工的权力，同时接受公共权威部门的监督和检查。

上述国家的教育管理改革并不完全相同，其出发点与具体进程也未必一致，但是在管理手段的变革方面都采用了合同制的方法，也就是某项改革方案由立法通过后，政府公开通过招投标的方法选择志愿者，然后从中确定中标者，并与之就改革方案的实施通过讨论签署合同，规定合同双方的权利与义务，政府或由其委托的机构在此之后对中标者的办学活动进行评估监督，并确定合同是否能继续。其实，在教育治理中运用合同制方法的远不止上述国家，世界银行的一份报告中提到的国家还有：欧洲的德国、法国、丹麦、比利时，北美的加拿大，南美的智利、哥伦比亚和亚洲的日本等国。[6]

二、合同制：教育治理的制度创新

1、对传统学校治理模式的批评长期以来，即便是在发达的市场经济国家，业已形成了这样一种根深蒂固的观念，公共教育是政府举办的，也就当然由政府垄断经营，以保证国家对公民承诺的教育供应；公共教育的治理模式基本是运用公共财政，借助公共权威，政府自己办学校、并通过各级行政经营学校，即由政府运用对公立学校的经费予以保证，由政府或者其管辖的公共部门来任命学校校长，同样由政府及其委托机构对学校进行监督评估。在组织形态上，公立学校采用与行政组织高度同一的科层化结构。按新公共管理的主要代表人物尼斯坎宁的分析，科层化组织结构是公共行政管理范式的两大传统之一。韦伯曾非常详尽地从理论上论证过科层化体制的管理优势，其核心思想是通过明确的人员职责分工、专业化管理和管理阶梯制来体现其优势。这种管理模式不仅盛行于政府部门，在企事业与公共部门与非营利部门也十分普遍，当然，在公立学校教育系统中，对科层制已经作了改造

，被称之为学术科层制。

但是，近二十年来在教育管理领域的科层制正遭受到越来越多的批评：公共教育经费居高不下，不断追加，政府正面临着越来越沉重的财政压力；另一方面，教育服务的质量却未见提高，尤其是与民众和政府的期望相比，尚有较大距离。尼斯坎宁指出，由科层制组织供给的公共服务（包括教育在内）的基本问题，就是预算的最大化与公共产品（或）服务的超量提供为特点的X——无效率（属于过度性质的资源配置失当）的发生。[7]用委托理论来解释，存在诸如此类资源配置失当现象的原因在于：政府是为公共教育“埋单”的委托方，学校则是提供教育服务的方，在这两者之间存在信息不对称，方总是会想方设法提出各种理由增加配置，提高成本，而委托方因为难以掌握完全的信息，只能尽量满足方的要求；再者，方是单一性、垄断地提供教育服务，根本就没有竞争，也就失去了提高服务质量的动力。另有学者从教育管理角度指出，“公立学校中存在的科层制十分僵化――层级高度分化、规则繁琐、过于形式化，以致学校健康发展所需要的自主性和专业化消失殆尽。”这一批评强调，科层制模式不适合用在教育这样具有一定专业性的公共服务领域。这种不适合的突出表现就是管理效率低下。美国斯坦福大学的学者丘伯和莫运用制度分析理论比较具体地从教育服务的专业特性、控制方式匹配性和服务目标三个方面揭示了科层制的弊端，他们指出：[8]⑴提高教育服务的质量是有一定技术要求的，它不仅要求教师具有高超的教育教学技能，专精于他们的教材，谙熟教学方法，还应该给予他们相当的专业自主权，而这些管理需求恰恰是科层制所不能给予的；⑵科层制管理采取的是从上至下的控制方式，它需要一系列能够量化的工作标准，然而教育活动及其结果有许多方面是很难量化检测的，衡量机制上存在的不确定性使教育管理者难以了解自己的具体工作的进程与效果，结果影响到他们对于整个工作进程的控制，难以与其工作目标契合，这就必然导致科层化管理的失效；⑶学校的首要目标是满足其顾客的需要，而不是接受上级的指令，但是科层制管理强调是刻板的程序，下级服从上级，对来自服务对象的各种诉求缺乏回应的能力。

2、合同制治理的原理对于如何克服传统公共行政在教育治理方面由科层制模式及导致的管理低效率问题，新公共管理学派开出的药方是合同制。在他们看来，传统的治理模式主要是依靠大的结果，也是通过协商签约各方的价值交换的结果。按照莱恩的说法，唯有戴维•理查德首次从经济理论的角度提示合同的功能在于它充分展示交换的价值展现能力，这就是合同制对社会如此重要的原因。因为合同的签订决不是任何一方的一厢情愿，而是签约各方，围绕着总体目标，本着权利与义务对等的原则，反复磋商，确定充分的附加条件，以保证合同能够真正展现所有潜在的价值，因而才能实现所谓的帕累托最优的结果。既然合同制是合法形式的交换，既然交换在市场环境中进行，市场的合同制就构成了对社会最有价值的一种机制。传统的公共治理以一种最透明的方式显示公共服务提供的成本，但是它不能展示公共服务提供的价值，至少不能展示与偿付意愿相等的边际价值。而合同制可以解决这个传统治理方式所不能解决的问题。

三、合同制：我们可从中得到的启示当前我国的公共管理正在发生着深刻的变革，教育管理体制的改革也正在向纵深推进，合同制作为一种教育治理的创新制度，对于我国也有颇多借鉴意义：

1、合同制有助于形成“责任政府”、“有限政府”的教育治理模式长期以来，政府把学校看作是自己的附属行政机构，几乎垄断了所有的权力，并理所当然地集举办者、办学者、管理者于一身，其结果是政府可以依靠庞大的官僚组织对学校进行全面干预，管了许多管不好、管不了的问题，同时又出现了许多应该管而没管好的情况。合同制使政府与学校的权利与义务变得明晰起来。通过合同条款，政府不能像以前那样对学校随意干预，比如学校在经费使用、人员进出、教学改革等内部事务管理方面，只要在法律政策允许范围内，就不必听命于政府或某位首长的指示；同时政府又必须承担起对学校作出的承诺，比如经费的下达、已下放的权力，一旦政府违约，那么将面临着学校在法庭上的指控。当然，这并不意味着政府的作用变得不太重要，而是促使政府向“有限政府”、“有效政府”和“责任政府”转变，促使政府把精力放在政策制定、经费提供、加强对学校的监督评估及综合平衡等公共教育的宏观管理方面。政府所要退出的是原本应该由学校进行的微观管理层面，在管理方式上则由直接管理向间接管理转变。从这个意义上说，合同制是在保留原先的公共权威与科层制度等传统治理手段的基础上，增加了一种新的治理手段，是调整政府与学校关系的有效手段。在合同制中，学校虽然获得了向往已久的自主权，但是也不能为所欲为，因为获得的权利有多大，事实上承担的责任也相应增加。超级秘书网

2、合同制为学校拓展了经营管理的制度空间在合同制中，政府要实行分权化改革，将权力充分授予学校，以发挥其治理的积极性，强化它们的绩效责任和自我负责的态度。学校成为一个提供教育服务的独立单位和微观主体。因而在经费使用、人员聘用、办学方向、培养目标、发展策略等学校内部事务管理的各个方面在避免了政府过多的外部干预的同时，获得了更大、更多的自主权，从而也承担起更大的责任和义务。首先，合同制能够保证学校的办学自主权，对于那些政府倡导但非法律规定的教育举措带有实验性质的各种教育改革与探索活动，学校可以根据自己的条件决定是否予以响应及响应的程度，这样既可避免因强制性行政手段的运用而导致学校被动执行，因此难以收到预期结果的尴尬局面，又可通过竞争的方法选择有积极性的学校主动配合增强学校进行改革或实验的内驱力，从而避免因条件不成熟而一窝蜂的形式主义。其次，学校总是存在于具体的社区，有自己的特定服务对象，这些环境会对学校提出提供教育服务的需求，为此，学校必须充分了解吸收社区与学生家长的意见，回应其要求；再者，每所学校总有其自己的历史，自己的文化，它在满足政府与社会地方教育需要的同时，必然要致力于开拓学校的办学特色，遵循自己的成长规律，走出自己的独特发展道路，合同制为之注入了强大的内驱力。总之，合同制将为学校的多元化发展，个性化发展和主动发展提供更适宜的制度环境。

3、合同制有助于教育引入竞争机制随着我国教育改革不断向前推进，市场介入的程度会越来越深，学校的发展将越来越依赖于市场和家长的选择。在我国，特别在计划经济时代，教育公共产品由政府垄断生产提供，政府与学校之间是一种封闭的关系，由于排除了市场的介入，学校之间缺乏优胜劣汰的竞争机制，因此，学校的教育质量很难得到保证。现在，随着引入市场机制，教育公共产品可以通过学券制、合同承包等多种方式来提供，一方面促使学校之间的竞争，使公共资源得到更有效的配置；另一方面则可引进民间资本，扩大教育融资的渠道，促进学校提供者的多元化。

为了满足消费者（家长、学生）的不同需要，学校在办学特色、课程设置与教育管理模式等方面与政府、家长协商谈判，合同的内容事实上是学校与政府协商的结果。合同制是促使学校走向多样化的重要途径。浙江省长兴县和湖北监利的“教育券”试验，浙江台州的股份制办学模式在全国引起强烈反响，并引起了官方的高度关注。这不仅使公立学校之间存在着竞争，同时公立学校还将面临与私立学校的竞争。这将迫使公立学校更加积极面对市场需求，而根深蒂固的官僚体制无疑成为学校灵活面对市场的绊脚石。可以这么分析，如果说下放给学校的管理自主权提供了学校发展的内部动力，那么市场竞争则增加了学校的外部压力。这两种力量与原先的公共权威一起所产生的合力作用，将为学校提高教育服务的质量与效率带来新的机遇。

参考文献：

[1][11][12]（澳）欧文•休斯．公共管理导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2001，9，83，82-83．

[2]汪利兵．当代英国教育市场化改革研究[J]．比较教育研究，2001，(6)．[3]赵菊珊．新自由主义与新西兰的教育改革[J]．外国教育研究，2001，(1)．

[4]谌启标．澳大利亚“新管理主义”教育改革述评[J]．外国教育研究，2003，(4)．

[5][10]冯大鸣．美国学区管理改革的第三里程碑[J]．教育发展研究，2004，(4)：245-257．[6]Parions,harry.MarkertEducation,EurepeanJournalofEducationNo:1.2000