教育均衡化对比及对策
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近年来,国际间交往的日益频繁和信息技术的迅猛发展加速了经济全球化的进程。由于国家与国家之间以及一个国家内部不同地区,不同群体之间的不平衡发展,造成贫富悬殊与差距进一步扩大。这已经成为当今世界局势不稳定的根源之一。这种不均衡给人类带来新的历史课题,即通过一系列政策的实施缩小并消除南北差距和贫富悬殊,实现全球共同的、均衡的繁荣和发展。由于历史及现实的原因,我国地区之间经济、社会发展水平存在差异,教育方面的不均衡发展正严重影响着下一代的成长,影响着未来社会的发展与稳定。20世纪90年代以后,我国教育理论工作者开始关注教育均衡化问题。探讨教育均衡化这一教育理念的实质、内涵,为中国教育不均衡发展提出对策和实证分析。大家都把实现教育均衡化作为历史责任,为促进我国的教育均衡化作出努力。综合国内教育理论界对教育均衡化的阐述,可以概括为以下几种观点。1.教育均衡化作为一种教育理念是指通过法律确保公民的平等受教育的权利和义务,通过制订政策、资源调配提供相对均等的教育机会和条件,以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。2.促进我国基础教育的均衡发展是教育均衡化发展的重中之重。基础教育具有鲜明的全局性和基础性特征,必须均衡发展,才能发挥全局性和基础性作用,才能切实保证九年义务教育的均衡持久发展。3.强调对公民和地区的受教育权利平等和教育机会均等两个方面,是教育均衡化的一个本质性目标所在,是古而有之的美好理想,是现代教育的基本理念。实现教育均衡化是谋求公民和地区的教育机会、教育成功、教育效果均等的最基本的标准。教育理论界近几年来从理论层面和实践角度对我国教育发展不平衡现象作了实证分析,提出了实现教育均衡发展的基本策略。如关注对义务教育的投入,关心各种处境不利的弱势群体的受教育机会,优化合理配置教育资源,对老少边穷地区教育发展的政策倾斜,树立“终身教育”理念,逐步完善终身教育体系等。
二、国际社会对教育均衡化的有关政策
20世纪下半叶,在各国经济社会发展过程中,必然触及教育的发展。希望得到尽可能多的受教育机会,不分性别、社会阶层和种族都享有受教育的权利成为各国谋求教育民主化的一个重要方面。《联合国宪章》在前言中就强调,男人和女人在大国和小国均享有平等的权利。二战以后,发达国家在战前教育发展的基础上,得以更快的发展。大多数发达国家战前已普遍实现了初等义务教育的普及,有的国家已经在普及中等教育。而发展中国家战后获得独立和解放时,由于经济基础薄弱,更由于传统观念等多种原因形成教育落后的现象,人口中受教育比例极低,普及教育的任务十分艰巨。新中国的建立,为我国发展教育提供了可能。但是由于新中国建立之初,教育基础十分薄弱,教育事业发展缓慢,一些少数民族地区和西部地区识字率极低。由此可以看出,全球范围内发达国家与发展中国家中内部存在的教育不均衡状态有其历史原因。发展中国家和发达国家客观上存在着教育的极大差距,这需要通过经济发展和社会进步,通过国际社会和各国政府在公共政策制定中的不同取向,通过政策倾斜、制度安排,相对缩小历史所形成的差距,努力去实现教育均衡发展,化解教育在区域间诸多不均衡所造成的矛盾,推进教育均衡化发展。20世纪50年代到90年代,联合国教科文组织的工作重点一直是帮助和促进各国的教育发展。教科文组织希望不同的国家采纳不同的教育体系,消除所有教育方面的不平等,鼓励教育上所作的各种努力,建立或保留为不同群体开设的学校,保障居民有平等的受教育机会,包括做到初等教育实行免费和义务教育,不断改进和扩大初等义务教育并且适时地逐渐延长义务教育年限。近年来,发展中国家的教育有了长足的进步,扩大了贫困地区儿童的受教育机会,在偏远地区兴建小学,女童入学人数明显增加。
三、基础教育与教育均衡化
要确保人人都拥有受教育的权利和义务,要提供相对平等的接受教育的机会和条件,基础教育的均衡发展是教育均衡化发展的重中之重。基础教育具有鲜明的全局性和基础性特征,是实现教育均衡化的最基本的目标,因为它面向所有公民,不论其地域、民族、阶层。义务教育是实现基础教育均衡发展的根本途径。只有切实保障所有适龄儿童少年享受最基本的基础教育,提供条件基本相同的教育机会,才能符合义务教育的全民性、平等性等基本原则。通过世界上一些国家实现教育均衡化的经验可以看出,教育均衡发展是一个相对的概念。均衡不是绝对的平均,不是绝对意义的平等。多年来,世界各国对教育均衡化的关注主要放在对处境不利地区和人群的特别扶持上,要满足所有人最基本的学习需要,包括享有同等的入学机会,同等的受教育条件,同等的发展可能等等。由于经济发展水平,历史文化传统,教育发展起点的千差万别,因此各国在实现教育均衡化的手段和途径上也是多种多样的。
前苏联从1917年建立苏维埃共和国开始用60年时间完成了十年义务教育的普及。其间及时对普及义务教育做出立法,扫除成年文盲,加大对义务教育的投资力度,建设学校。苏维埃政府尤其注意农村教育和民族地区教育的发展,为少数民族地区编写教科书,对不甚完善的民族文字进行改制和完善,对农村地区的教师工资实行优惠政策,对学生实行十年免费义务教育。经过多年努力,前苏联极大地解决了城乡之间、不同民族地区不同教育发展不均衡问题。美国义务教育的特别扶持制度主要面对少数民族、移民、城市贫困人群子女。为解决不利人群的义务教育,美国经过了两个多世纪的努力,在制订一系列联邦和州法律的基础上,着重从资金补助、改善教学条件、提高教学质量入手。从20世纪50年代开始,先后采取了“社会控制”、“教育机会均等”、“先行教育”、“补偿教育”、加大对薄弱学校的投入等措施。80年代末,美国联邦教育经费中的相当一部分用于“补偿教育计划”,其中40亿美元用于奖励先进学校和加强薄弱学校的发展。欧洲现代教育中教育不均衡化已经不成为问题,大多数国家经历长期的教育实践,已经实现了中等教育的普及。法国是推行和实施义务教育较早的国家之一。法国根据本国东西部发展不均衡的实际情况,在西部农牧业地区和人口稀少的山区开设单班小学,这种单班小学采取同时容纳若干个年级学生为一班的复式教学。
这种复式教学对偏远地区学龄儿童数量较少但又要实施义务教育起到了积极的推动作用。即使在现代欧洲其他经济高度发达的国家也没有排除复式教学,这说明欧洲国家在自然条件不利地区仍然为那些处境不利人群创造受教育的机会和条件。像法国在城市处境不利地区建立优先发展区,国家制订相关制度如设立助学金、开学补贴、交通补贴、免费教科书、午餐补贴等,都是为处境不利人群接受教育解决实际问题,以求得教育的相对均衡发展。亚洲的泰国根据本国的情况,将4类地区定为处境不利地区,即:50%以上儿童在家庭使用非泰语的少数民族聚居区、国家规定的贫困区、偏远地区和城市贫民区。为改变这些地区人们的受教育状况,泰国采取了一系列扶持政策和措施,包括向贫困学生出借教科书,为学生提供午餐,向交通不便的学生出借自行车,为学生设立流动图书馆,为贫困家庭儿童实行免费教育。20世纪教育均衡化思想曾经对世界上一些主要国家的学校政策产生过比较明显的影响。持均衡化教育思想的学者认为保证每一个学生都受到高质量的教育是不可能的,提出要考虑到学生的兴趣和条件。更多的学者认为,任何一个教育体系都要完成两个职能,一个是获得知识,提高学习能力,培养高尚品质;另一个是学生的社会定向,即不同的职业和社会阶层的定位。学校要有效地解决这样两个问题:一要保证各层次的教育,二要实施多样化教育。
90年代以后作为教育均衡化最基本目标的基础教育,其作用和意义受到广泛高度重视。一系列日益严重的社会问题如人口膨胀、环境恶化、贫困加剧、种族冲突等已成为制约全球化发展的主要障碍。经济全球化、一体化进程拉大了经济上的贫富差距,进一步扩大了教育发展中的不平衡性。从更长远的需求和利益出发,转变发展观念,将人的发展置于全部发展行动的中心成为解决全球化面临问题的必然选择。从上述几个国家谋求教育均衡发展的若干政策可以看出,以人为本,用多样化区别教育满足学生多样的教育需求是实现教育机会平等的必要手段。大多数发达国家在完成普及中等教育的基础上,调整高中阶段的教育结构和教育内容,使学生在义务教育的基础上,根据个人的兴趣和天赋,在逐步确立个人未来的职业定向的前提下,在高中设立不同的职业选修课。多样化的职业课程使学生有了更充分的选择余地,为将来的发展打下基础。近年来,大多数国家在教育改革中提出多样化概念,诸如教学类型、教育结构的多样化,教学大纲、教学计划的多样化,在教学过程中体现出的个性化、区别化,教学内容的多样性和灵活性。这种多样化的趋势与教育均衡化并不矛盾。它更强调根据学生的兴趣、天赋、个人条件去创造适合学生发展的教育机会和条件,以此来谋求教育的均衡发展。
四、终身教育与教育均衡化
20世纪90年代在泰国宗滴恩举行的世界全民教育大会,在全球范围内提出了“全民教育”的新概念。在这一新的概念下,此次会议对90年代世界各国基础教育改革提出了新的要求,即满足全民的基本学习要求,要求世界各国在现行基础教育的实践基础上,扩大基础教育服务范围,除了正规教育渠道之外,提倡有效利用各种非正规教育渠道,以保障每一个个体的权利。《全民教育宣言》以及后来的1993年德里宣言和2001年北京宣言都说明了要创造条件,使所有人享有受教育的机会,同时提出基础教育是终身学习和人类发展的基础。自从1972年联合国教科文组织发表“学会生存”的报告以后,终身教育的理念被世界各国所接受和采纳。终身教育意味着为每一个人提供改善自身状况的继续教育的条件。世界进入21世纪,不论是发达国家还是发展中国家都已经形成一个共识,即普及义务教育是一个国家一个民族可持续发展的前提条件。但是多年来形成的教育不均衡状态使许多发展中国家,使那些处境不利地区和人群的普及基础教育成为可望不可及的事情。那些因各种原因被剥夺正规基础教育权利的人需要通过非正规教育获得受教育机会,国际社会因此将成人教育视为整个基础教育的一部分。
此外新世纪更强调扫盲教育的实用价值,即功能性扫盲要有利于个人生存,全面能力开发,全面参与发展,提高生活质量。经济全球化的要求,使得灵活的和终身的学习机会变得特别重要。树立终身教育的理念可以说是实现教育均衡发展的一个基本策略。正如原教育部部长陈至立在第四届“九个人口大国全民教育部长级会议”上的讲话所做出的承诺,关注处境不利群体的学习需求,保障全体儿童少年享有平等的受教育机会,将普及九年义务教育和扫除青壮年文盲作为教育工作的“重中之重”。占中国领土2/3的中国西部地区更需要关注九年义务教育的普及,注意扫除青壮年文盲,在全国范围内逐步构建一个学习化社会,形成社会开放式的教育网络,开展多层次、多样化的教育。逐步完善终身学习体系,充分发挥图书馆、阅览室、多媒体的作用。对于处境不利地区人群进行非正规教育是接受教育的第二次机会,逐步形成一个正规教育与非正规教育相通的,不同类型教育相互交叉,形成多形式并存的立体化教育体系,加大现行教育的弹性、选择性、适应性和实用性,才能更有利于教育的均衡化发展。
五、农村教育与教育均衡化
农村教育是21世纪世界教育仍然需要关注的重要问题。尽管21世纪世界各国城市化的进程在推进,但是世界人口的一半,发展中国家总人口的60%仍然居住在农村。忽视了这些农村人口的教育,21世纪全球和各国的教育发展目标就难以实现,从而就更谈不上教育的均衡发展。中国西部地区包括12个省、市和自治区,占中国人口总数的29%。由于历史、自然和地理等原因,这些地区大多数属于农业地区,生产方式和经济发展水平都非常落后,教育上和东部地区形成较大差距。教育不均衡化所造成的教育资源、教育条件上的差距还在加大,这些差距体现在教育投资、教育配置、学校分布、教学条件等等方面。为采取有效的发展手段缩小这种差距,实现教育均衡发展,中央政府就此提出了区域教育发展的整体思路。区域教育发展的总体思路强调农村与城市的同等地位,强调改变城乡分割和城乡自治,实现城乡教育交流与结合,实现区域教育资源的合理配置和共同享用,协调城乡的教育需求。可以说发展农村教育就是促进教育均衡化发展。现代社会的发展,农村经济活动和就业机会的多样化,农村城镇化程度的加大,产业结构的变化,以及城市化的入侵已经逐渐模糊了传统上相对稳定的城市和农村概念的界定。区域教育发展的整体观从现代化进程和历史发展的视角强化了农村和城市的适度联系与合作,特别是在教育方面,共同发展更有利于教育的均衡化发展。欧洲发达国家在偏远地区至今仍采取农村适用的复式教学手段,其生命力可见一斑。
六、教育立法和经费投入是实现教育均衡化的法制保证
国际上的研究表明,要切实保障基础教育的发展,实现教育均衡化,保证每个人的受教育权利,义务教育阶段实施免费教育是重要保证。世界上主要发达国家都在义务教育的实现过程中通过立法予以保证,并经历了由收费教育逐渐变成免费教育的过程。在英国、俄罗斯普通学校学生还免费使用教科书,午餐予以补贴。日本自1900年宣布实行免费义务教育后,实际入学率大幅度增长。当然由国家承担所有的教育费用也是不现实的,家长可以适当承担如教科书、旅游、学校早餐、运动训练、学习用具的承担费用。总之要实现真正意义上的免费义务教育,国家必须加大基础教育的投资力度,使所有的适龄儿童享受平等的受教育权利,实现教育均衡。研究教育投资的分配比例,可以看出,俄罗斯、日本教育投资的重心显著偏重于基础教育。1998年日本初等教育和中等教育经费(包括高中教育)已占日本中央以及地方政府财政性教育经费支出的78%。
对基础教育的高投入符合教育公平原则,同时保证了持久和广泛的义务教育普及。美国在相当一段时间内对义务教育方面有巨大和稳定的投入,从而保证了12年义务教育年限。到1990年美国学前及小学教育经费已占联邦及各州教育日常经费的38.4%,中学占到37.2%。义务教育的稳定投入保证了对薄弱学校和弱势群体的支持和改造,促进了教育均衡发展。因此可以说,将资金重点投入到我国广大农村和广大的经济欠发达的西部地区,将会有更多的投资效益,有助于实现普及九年义务教育,提高教学质量,增进教育公平,促进教育的均衡化发展。世界各国在解决教育不均衡化问题上所实施的教育政策的基本出发点,就在于实现现代社会所有公民的受教育权,能够显著改善人的生存状态,促进那些不发达地区的经济发展。
我国东西部地区长期以来形成的巨大差距,特别是教育滞后已经成为西部地区发展的羁绊。别国的经验表明,加大中央及省级政府财政对贫困地区义务教育的专项投资,逐渐缩小地区之间义务教育发展的不平衡性,实现基础教育的真正全面普及,是减少地区之间教育不均衡化的最根本做法。此外,要使得教育资源特别是教师队伍得以稳定和发展,必须对在西部地区工作的教师实行倾斜政策和优惠办法。在西部地区要加强构建学习化社会,形成合理适用的终身教育体系,着力解决西部地区劳动力素质低下,青壮年文盲多的问题,这是实现西部地区可持续发展的有力保障。由于历史原因,我国的教育不均衡化问题是一个复杂问题。当前应在党和国家西部开发的战略决策下,结合西部地区的具体文化、历史、传统、经济发展特点,借鉴别国的经验,努力促进教育均衡。
