行政问责发展

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摘要：近年来，随着政治民主的不断推进，从中央到地方都积极开展行政问责的实践，但由于我国行政问责制刚刚起步，各种配套制度和机制尚未健全，民主问责的氛围尚未形成，无论实践还是制度设计都处于发展阶段，其发展也呈现出一些新趋势。即由“火线问责”向“常态问责”转变，从“弹性问责”向“规范问责”转变，从“同体问责”向“异体问责”转变，从“过错问责”向“绩效问责”拓展等四大趋势。

关键词：行政问责；问题；困境；发展趋势

近年来，随着民主政治的不断推进，从中央到地方都在积极开展行政问责的实践。特别是自2003年“SAILS”事件以来，行政问责广泛地应用于公共行政领域，一场场“问责风暴”在中国掀起，此清明政风温暖了千家万户。确实，“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”是对强化政府责任意识、打造现代责任政府作出的精辟概括。行政问责能够督促政府及其官员更好地履行职责，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，建立起廉洁、高效的责任政府。2006年3月5日，总理在《政府工作报告》中强调要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。2008年行政问责制首次写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》，这些都表明行政问责制已进入一个新的发展阶段。行政问责的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了所谓责任政府的原则，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。近年来，在行政问责建设方面已取得了一定成效，但由于我国行政问责制刚刚起步，各种配套制度和机制尚未健全，民主问责的氛围尚未形成，无论从实践上还是从制度上都处于发展阶段，其发展也呈现出一些新趋势。

一、由“火线问责”向“常态问责”转变

我国行政问责制刚刚开始实行，无论从实践上还是从制度上都处于初级阶段，因而当前涉及的问责案件，主要是严重的生产安全事故、生命安全公害事故、突发性灾难、重大的食品卫生案件、腐败案件、拆迁事件以及严重的经济案件，采取的方式主要又是事后查处，一批官员被“火线”追究责任，高到省部级，低到一般公务员，用“问责风暴”来形容，一点不为过。从每次引起的“问责风暴”来看，问责往往是在民愤大、社会关注度高的公共突发事件上进行“火线问责”。应该承认，“火线问责”是非常有威慑性的，它告诫大家，如果谁再犯这样的错误，也会面临同样的命运。而在日常工作中，少见这种问责。重大事件与重大事故直接关系群众的生命财产安全，关系社会发展与社会稳定，对这一类问题不仅要问责，而且应加大问责的力度。但是，“风暴”终究有暂歇的时候。如果把问责仅仅局限于这一类“非常态事件”上，那就失之片面了，也不符合行政问责的客观要求。行政问责既不是解决一时一地问题的权宜之计，也不是为了给舆论或民意一个所谓的“交代”，更不是为了提升党和政府形象而刻意彩排的所谓“政治秀”。它是社会主义民主政治制度建设的应有内涵，是中国共产党面临新形势新任务之际加强自身建设特别是干部队伍建设的必然要求，也是确保一个政府正常运转的迫切需要。

日常的小错不问责，必然会在一定时期内积累出大问题。这就出现了一个现象，“问责风暴”易见，问责常态难求。如果我们的“问责”不能制度化、日常化，就有可能因缺乏有效的监督机制制约而“大事化小，小事化了”，导致“问责形式化”。而那种只对那些被媒体和社会关注的事以问责，更是有可能造成某些官员，前几个月刚被免职，休息一段时间后很快就官复原职；甚至，某些官员此处被免，他处荣升的“问责不问官”现象，而欲实现问责从风暴走向常态，必须重视民意。俗话说，金杯银杯不如人们的口碑。民意参与问责，上下结合进行问责，只有这样，问责官员在日常工作中的失误，才可能减少或避免发生大的错误。日常的问责。正是避免重大事故产生的根本。这样的问责方式尽管没有“风暴”那么惹眼，但它具有长久的生命力，是一种可持续性的问责。同时，信息的及时公开，新闻媒体的及时介入，也是问责走向常态化的必然选择。权力和责任向来是正相关的，权力越大，责任就越大。“问责风暴”的刮起，其意图是要官员警醒，明白肩上的责任。但责任的明晰不能每次期望“风暴”来实现。问责作为建设责任政府的关键，必须在制度的框架下，早日从“风暴”走向常态。一旦“火线问责”转变为“常态问责”，政府工作人员在日常工作中就会更加小心谨慎，更加务实、认真地去工作，去尊重民意。这样在制度建设的过程当中，本身也会给避免事故的发生带来有益的影响。

二、由“弹性问责”向“规范问责”转变

当前问责的特征可归纳为“弹性问责”，即问责的依据是行政性的，每一个官员的责任或者比较模糊，或者缺乏明确的法律依据，或者仅仅是行政首长的临时性决策，问责往往取决于领导人的意愿和意志。即由行政领导确定是否要问责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要向责，问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任；主要取决于领导人的意愿和意志、被问责的下级官员在问责过程中总是处于消极被动的地位。甚至，领导高兴了就问责，轰轰烈烈抓几天，找几个替罪羊了事，领导不重视，问责就成了纸上谈兵。且这类问责只问一般工作人员，少有“大官”；到底该由谁来“问”，也没有解决好，问责主体是上级领导、是“官”，容易为暗箱操作和袒护留下缝隙。这一类的问责虎头蛇尾的多，能够坚持下来的寥寥无几。

目前我国问责制基本还停留在行政性操作上，推动行政性问责走向程序性问责，必须在制度上加以重视。而在未来的行政问责中，该不该追究责任?追究谁的责任?更多的是依据事实和有关规定来进行。问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全有效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部辞职暂行规定》以及《国家公务员法》等法规的出台，成为问责处分的主要依据。也预示着行政问责正向制度化、法制化方向深入发展。标志着行政问责正在由权力的“弹性问责”向制度的“规范问责”转变，即从以前的“权力问责”向制度化、法制化转变。

三、由“同体问责”向“异体问责”转变

行政问责的法制化固然有必要，但在现有法律框架下，代表民意的人大代表及人大常委会也仍然能有所作为。他们完全可以依法主导行政问责，并促其常态化，最终实现问责效力的持久性。行政问责制通常被划分为同体问责和异体问责，同体问责是指政府对官员的问责，或政府系统内部上级对下级的行政问责，其主体是所谓的“上级”；所谓异体问责即指问责主体是本系统之外的问责。现在我们所推行的行政问责主要是“同体问责”。由于同体问责本身的局限性，因而，建立和完善“异体问责”非常急迫和重要。从目前我国的现行制度安排来看，启动各级人大常委会对政府官员的问责制，是一条比较可靠的途径。人大常委会可以组成专门的调查委员会，展开独立的调查，举行听证会，听取公众的意见和建议，然后启动质询、罢免等程序。与同体问责制相比，这样的异体问责制无疑是一种更有效、更符合政治文明要求的问责制。此外，公民参与也是异体问责的重要形式。孟德斯鸠曾说过，任何拥有权力的人都有滥用权力的倾向，这是亘古不变的道理。官员使用的公共权力是人民给的，那么人民也应该对他们权力使用进行监督。公民参与行政问责，既是公民参与的常见表现形式，也是异体问责的主要途径。甚至可以说，公民参与就是行政问责的度量表，公民在行政问责制中的参与状况，不仅直接决定着问责制的实施状况，而且还体现出一个社会的政治民主状况。公众参与、社会舆论在推动对官员进行“问责”中的作用越来越大。可以预见，“异体问责”必将取代“同体问责”。

要实现真正意义上的“异体问责”，权力公开是关键。权力公开可增强政府和官员的行政透明度。因为在现实社会中，很多腐败事件往往是因为“暗箱操作”而产生。而“异体问责”的前提基础就是知情，公民的知情源于政务的公开，对人民负责就要让人民知道政府和官员应该做什么?正在做什么?做得怎么样?是否称职?否则行政问责就容易成为一笔糊涂账。为此，要求政府的组织程序和权力框架必须公开、政府的信息资源必须公开、政府的决策必须公开、政府的行政行为必须公开，只有做到这些，才能把政府和官员置于公众监督之下，问责才会有实质性的意义。

四、由“过错问责”向“绩效问责”拓展

政府的治理目标和绩效评价标准是行政问责的主要问责标准和问责内容。在新公共管理中，政府的治理目标和绩效评价标准发生了改变，并由此对新公共管理对行政问责内涵产生最重要的影响。一些学者为了区别新公共管理阶段的行政问责与传统公共管理阶段的行政问责在绩效评价上的不同，提出了“结果导向型行政问责”的新概念，这种结果导向型行政问责的转变趋势不仅出现在发达国家，而且在一些发展中国家如巴西、墨西哥、马来西亚等国家也正在进行中。这是西方国家从1990年代开始兴起的政府绩效评估理念在实践中的具体反映，也是我国当前行政发展的趋势。

按照过去的惯例，除违法违纪受到政纪处分或刑事处罚外，领导干部一般都是只升不降，不犯错误不调整，不到年龄不退位。这种能进不能出、能上不能下的机制，无形中给作风飘浮、墨守成规、办事拖拉、工作推诿等“机关病”提供了土壤，少数干部工作不在状态、得过且过，大错不犯、小错不断的问题不好解决；个别“太平宫”在其位不谋其政，平平安安占位子、疲疲塌塌混日子。行政问责制的缺乏，首先使不少官员生成了一种“为官”的误区，当官只要不贪不腐就算是好官；其次催生了政府对官员管理工作中低姿态化的趋向，即只侧重于关注官员在行使权力时的合法性和廉洁性，相反对官员们在实施行政行为时的合理性和效率性却被有意无意地忽略了。这样不仅耗损了行政资源，而且影响党和政府形象，常识告诉我们，任何一名官员的权力都来自于人民，为人民服务和承担相应的服务责任乃是天经地义的，有权必有责，这个责任不仅是“出事”所必须担负的责，而且还包括“不作为”、“私作为”、“不服务”、“乱服务”所应当担负的责。行政问责制的深入发展将打破这种观念，凸显“不作为”、“不在状态”也要受处罚的新理念。那些平平庸庸、百姓不满意的官员，也要被责令辞职，直至免职。倡导求真务实的作风，官员“无功就是过，无为即无位”。问责应该从追究安全责任事故向追究岗位平庸推进，从追究“有过”官员向追究“无为”官员转变。各级政府职能部门要明确岗位职责，强化责任制，有权必有责，有责要作为，不作为必须调离，只有每个岗位上工作的官员都能履行职责，都有作为，才能有效减少各种安全隐患，减少各类影响社会和谐的不稳定因素。政府的日常运作是通过在不同工作岗位的公务员来实现的，强化各级行政部门的岗位责任制是关键，问责应该问“有过”之责，更应该问岗位“不作为”之责，只有这样才能有效减少各种社会问题，提高政府运作效率。

从当前的行政问责发展趋势来看，我国行政问责的发展受新公共管理理论与实践的影响。因此，在顺应行政问责发展新趋势的前提下，结合我国实际，既要重视基础制度建设，也要把握公共管理改革的方向，突出对行政结果的问责机制建设，加强对前瞻性的“决策责任”的追究，在实践中不断完善具有我国特色的行政问责体系。行政问责作为我国建设责任政府、推进民主政治进程、实现政府良政治理提供了契机，并成为我国行政体制改革和社会政治文明发展的重要内容。可以预见，行政问责将在继续推动行政机构的优化设计，权责体系的科学界定，权力运行的透明，政务信息的公开，政府职能的转变等方面继续发挥积极作用。可以说，行政问责必将成为中国新一轮行政体制改革的亮点及突破点。