异体多元行政管理

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摘要：目前在我国绝大多数行政机关中实行的是同体问责制，同体问责主体设置单一、缺乏制衡，存在着问责范围窄、问责力度弱、问责效用差等缺陷。异体多元行政问责的价值理念是近代民主政治发展和共产党立党为公、执政为民思想的反映。构建以共产党为核心、人大为中枢，派、社会团体、舆论媒体和公民广泛参与的多元主体问责体系是多元问责价值理念的现实要求。要实现由同体问责向多元主体问责的转变，就必须实现体系的制度化与法律化，着力培植多元问责土壤，培养公民问责意识，完善多元主体问责机制，形成多元主体问责网络，确保行政问责制的有效实施。

关键词：行政问责制；异体多元；执政理念

自从行政问责制提出并实施以来，中央和地方各级政府先后颁布了一些条例、法规、规定、办法，通过行政问责追究了某些官员的责任，这在一定程度上整肃了官场之风，对行政权力的正确行使，增强监督合力与实效起到了一定作用。但是，就总体而言，行政问责制的推行与实施还存在着较大的困难和阻力，其中原因也是多方面的。我们认为，行政问责主体的同体单一化是其重要原因之一，而行政问责主体从同体单一向异体多元的转化是行政问责制发展的必然趋势。本文着重阐述异体多元行政问责制的价值理念及其构建问题。

一、从同体单一向异体多元问责制转变的必然

同体单一问责是指在行政问责制的体系设计中，问责的主体是行政系统内的机关和相关人员，问责只是在行政系统内部进行，与非行政的外部机关、团体、组织无关或关系不大。目前，在我国绝大多数行政机关中实行的问责制主要是同体单一问责，主要有纵向问责、横向问责和专门机关问责等类型。纵向问责主要指本部门内上级对下级的问责；横向问责主要指本部门内不同职能部门之间的问责；专门机关问责是指系统内特设的行政监督机构进行问责，其相同之处都是问责主体单一。

行政问责制作为学术语境专用话语是一个舶来品。2003年“非典”之后，对它在理论和实践的研究方面有了较大的进展，并且在行政权力监督、责任追究等方面发挥了积极的作用。应当看到，同体问责是一种主体单一的问责方式，问责方式主要是行政系统内的上级机构或领导

对下一级或同一部门内相关机构对责任的追究。同体问责有直接性、低成本、好操作、可控制的特点，它是现行行政问责体系中一种较为常见的问责形式。但是，同体问责的缺陷也很明显，主要表现为：一是问责体制不科学。同体问责的主体设置比较单一，缺乏制衡。它主要是行政系统内的问责，对体系中更高一层行政权力往往缺乏有效问责，也就是人们常说的“一把手”的权力监督与制约问题同体问责无法有效的解决。单一问责主体设置还取决于政府官员的素质，特别是处于主要领导岗位上的干部的素质，直接影响着行政问责的效果。个人的责任心强，敢于和善于承担责任，就会更多地将个人行为置于问责框架下，对自己的行为后果负责；相反，就会凌驾于组织、制度之上，将责任视为儿戏，同体问责约束力就弱。依靠个人修养的制度设计很容易造成官员行为的出轨。二是问责范围较窄。同体问责易形成问责的内容狭窄，很多官员把问责的范围仅仅锁定在举报、重大事故、媒体曝光，或者上级指定查处的人或事上，导致问责消极被动，使得行政问责难以常态化，问责成了一种无奈的应付行为。加之，很多官员对行政问责的内容缺乏全面的了解，认为问责只是针对特定人、特定事的，或有重大违法乱纪事件发生时才适用的，而属于日常行政职责范围内关系公众切身利益、影响小的事件往往被问责所忽视，以至于造成了“不求有功，但求无过”的庸官，“大错不犯、无所事事”的昏官则无法被问责的现象。三是问责力度较弱。首先，同一行政系统内部的纵向同体,导致下级只看重上级关注的问题与领域，甚至存在着为了投其所好或为了本部门利益，而有意规避和推卸所应承担的责任，这在客观上弱化了问责力度。同一行政系统内上级对下级问责还容易把个人感情掺杂在问责过程中，在一定程度上存在着避重就轻、有意袒护和息事宁人的现象，上一级的问责主体常常成为下级的保护伞和庇护神。其次，同一行政系统内横向存在的不同部门，由于同处于一个利益共同体中，都是对同一个行政首长负责，各部门之间的关系复杂、利益紧密相关，造成问责中领导的意志和部门之间的利害关系影响很大、考虑过多，使问责力度大打折扣。最后，同一行政系统内部设立的专门问责机构，相对来说职责与任务更加明确，能够解决某些问责主体缺位的问题。但是，问题在于这样的问责机构还是行政系统内部的机构，行政隶属于本部门领导，其问责的独立性仍然要受到本系统领导的左右，受到部门内部各种力量的制约，使问责阻力较大，问责结果往往流于形式。四是问责效用难以发挥。问责的效用在于能够使公务员的失责行为得以追究，并给予相应的处罚，以达到警戒预防的作用。惩罚只是手段，使责任得以切实履行才是目的，而同体问责却使问责效用难以全面发挥。由于本系统、本部门内的同体问责缺乏透明性，甚至存在暗箱操作的行为，会使行政官员在承担责任时避重就轻，以引咎辞职、组织处理、行政处分的方式来规避法律责任，使问责的真正目的难以实现；失责行为难以界定，责任的真正承担者难以惩罚，惩罚的措施也难以达到警戒的目的。五是问责缺乏程序性制度设计。在同体行政问责制中，往往由权力大的人来确定和追究权力小的人的责任，实际运作的结果是权力小的人，责任越大；权力大的人，责任越小。究其原因，就是因为缺乏程序性的制度设计，同体问责主体对问责的启动、内容、方式、结果、效能的规定实际上不清楚。如果存在程序性的制度设计，问责的启动是根据原则、按程序来进行的，就能避免了强者对责任的推卸与规避，对作为弱者的被问责方权力的保护也就有了依据。［1］目前同体单一问责中存在的职责不清、实效不大的主要原因之一就是缺乏程序性的制度设计。

总之，同体问责由于本身主体的单一性造成了众多的缺陷，很难适应当今中国特色社会主义民主政治的发展，与建立责任政府、法治政府、服务政府的要求相去甚远。从行政问责制的长远发展方向和趋势来看，实现从同体单一主体向异体多元主体问责的转变是一种必然趋势。

二、异体多元行政问责的价值理念

异体多元行政问责是指在行政问责中问责的主体有多个，并且处在不同的社会组织和系统内，主要包括执政党、国家权力机关、行政机关、新闻媒体、派、公民等。从广义上说，它包括同体问责和异体问责。西方一些国家在民主政治建设中关于多元主体问责有较完整的论述，认为政府官员要受到四种力量的问责：一是民主授权的最高权力机关，二是政府专门的监督机构，三是行政系统内部机构，四是政府之外的监督系统，如司法、公众、舆论等。这种问责不仅是系统内的问责，更是系统外的问责。这种以异体问责为主，同体问责为辅，两者相结合构成的问责体系，可以较好地实现民众对政府的监督问责。异体多元行政问责的价值理念是指在行政问责中遵循和体现的民主政治建设的核心价值观。西方国家与我国在异体多元行政问责中的核心价值观是不同的，所表现的价值理念也是有差异的。



异体多元问责是问责制进一步的发展，是民主政治发展的必然结果。西方国家的多元主体问责理论是建立在政治市场和经济人假设基础上的，认为政治家和官僚同样是自私的，都会追求自身利益的最大化，政府权力容易被滥用，所以人民要对政府进行限制，否则政府官员很容易背离选民利益，走向民主的对立面，造成公共资源的浪费。行政问责的基本理念是实现从对上负责向对下负责的转变，这源于现代政府责任的内涵，即现代政府的政策和行为必须以人民的意志为转移，对人民负责，因为“只有受治者同治理者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反的原则时，才有民主制度存在”［2］。这也是行政问责制作为一种民主诉求和政治制度产生的理论依据和现实根源。多元主体问责的价值理念是主权在民的思想。人民主权论是现代国家的基础政治理论。卢梭认为，人民通过出让部分个人权利缔结成国家，国家的主权属于全体人民，人民通过政府来行使权利，并用法律来限制政府权利的滥用，因而政府的权利属于人民，政府的目的在于服务人民。人民通过选举用议会制来监督政府，媒体通过自身的特点来揭发政府的不良行为，人民通过成立团体或是行使个人权利来质疑政府的不合理行为，如此问责的主体便走向了异体化和多元化。

在我国，异体多元主体问责的价值理念是立党为公、执政为民。我们党把立党为公、执政为民的理念作为自己的最根本的执政思想。立党为公还是立党为私，这是无产阶级政党区别于其他政党的分水岭。立党为公、执政为民，是中国共产党的本质特征，是我们党在长期的革命和建设中始终坚持的一贯思想。同志说：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”［3］“我们的责任是向人民负责，每句话，每个行动，每项政策，都要符合人民的利益。”［4］邓小平同志指出，全党要始终把人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为党的一切工作的出发点和归宿点。“中国共产党员的含意或任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”［5］同志强调指出：“全党同志的一切工作都是全心全意为人民服务的，都是为了实现好、发展好和维护好人民的利益。”［6］总书记在“十七大”报告中也指出：“我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”［7］立党为公，执政为民，就必须监督政府的行为。为了更好地监督政府，就必须让人民用更多的形式来监督政府，而多元主体问责就是监督问责的最佳选择。立党为公，执政为民，就成为了问责主体异体化和多元化的价值理念。

2004年“两会”期间，国务院总理在《政府工作报告》中强调，“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。2006年，在部署加快推进政府职能转变和管理创新工作时，他又

明确提出，“增强责任感和使命感，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府”。责任行政是现代民主政治的诉求，民主政治要求政府必须是负责的。责任政府是现代民主政治的价值导向，是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治的一种基本价值导向，责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须积极地履行其社会义务和职责；作为一种制度安排，责任政府意味着要保证政府责任实现的责任控制机制，意味着要强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法、舆论、公民监督等等［8］。问责制是责任政府实现的有效途径，而多元化的问责主体是问责制的内在要求，问责主体的异体化多元化是责任政府的必然要求。

近年来，公共行政所提出的“善治”理念，也为多元问责主体提供了一种价值解说。善治理论认为国家治理的主体不应该是单一的，而是多元化的，多元主体之间是权利依赖与合作的关系。它表现在机制上必然是一种资助自治的网络，这一网络要求各种治理主体都要放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任、相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。［9］善治的理念是以公民权利为基础，体现民主社会的发展，这个理念有助于公民社会的成长，促进民主多元化，加强对政府的监督。善治理论要求政府的监督必须是多元的、网络的，这也为多元主体问责提供了理论支持。

当前，在我国民主政治建设和政府体制改革的过程中，异体多元问责制的发展有其必然性。一方面，多元主体问责是防止行政权利滥用的客观要求。行政权力具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，是最容易违法或滥用的一种权力。由于行政权利掌控着国家资源，如果利用不当，很容易造成行政机构膨胀，资源浪费，导致寻租行为的发生。因此“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法完全避免的”［10］。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止［11］。只有用权力制约权力，才能达到平衡。而多元主体问责的制度安排能够较好地制约行政权力的扩张和滥用，而行政权力本身的特点就决定了问责主体必须是多元的。另一方面，多元主体问责是弥补同体问责缺陷的必然选择。同体问责在实践中的诸多缺陷，可以由多元主体问责来弥补。第一，多元主体问责可以减少人情行政。单一的同体问责易造成人情行政，造成行政责任的隐瞒，而多元主体的问责将问责的权力交给多个主体，因而减少了由于上级领导的偏好而造成行政责任的隐瞒。第二，多元主体问责可以明显提高问责的效果。由于监督是多方面的，行政官员就会时刻约束和检点自己的行为，否则就会被问责，这样就在日常行政行为过程中实现了行政责任的明晰化，达到了通过行政问责提高行政效率的目的，更好地服务于人民。第三，多元主体问责可以弥补同体问责的制度缺陷。同体问责制下同一行政系统中的行政一把手，由于缺乏相对独立的监督主体，常陷入无人问责的境地。而多元主体问责能很好地解决体制内最高领导无人问责的问题，把行政问责的主体从同体扩展到了系统外的异体，且问责主体不是一个而是多个，各个层级的首长和官员都是问责的对象，从而可以从制度上保证问责制的有效实施。

三、异体多元行政问责制的构建

从全国范围行政问责制实践的情况看，问责的主体还主要是强调同体问责，各地很少有关于异体问责的规定，更不用说多元主体问责。所以当前主要的任务是从建设中国特色社会主义政治文明和实现政府自身改革出发，构建异体多元行政问责体系，为行政问责制的有效实行提供理论指导。

1.构建异体多元的行政问责体系

根据我国社会主义市场经济发展的现状和当前的政治体制改革的需要，我国的异体多元问责体系必须建立在五种力量之上，政府行政行为要受到这五种力量的问责。第一种力量是我国的执政党——共产党；第二种力量是国家权力机关——人民代表大会；第三种力量是行政系统内的主管部门和专门机关；第四种力量是派；第五种力量是来自新闻媒体、社会团体和公民等。这五种力量相互补充共同构成我国行政问责主体的立体网络，形成多元主体问责的格局。

要构建异体多元问责主体体系，需要有主有次，有所侧重的逐步推进。体系构建必须以共产党为领导核心，人大为问责主体中枢，并充分发挥公民和新闻媒体的舆论监督作用，增强派参政议政和民主监督的力度，加大司法审查的力度。如此的制度安排是由中国特色社会主义的具体国情和五种主体力量的各自特点决定的。

第一，共产党是多元问责主体的领导核心。中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，其政治地位决定了共产党必须是问责体系中的一个重要组成部分。共产党不仅在全国人民代表大会中处于领导地位，而且在政府管理中也发挥着极其重要的领导作用。发挥共产党的问责作用，特别是政府外党的系统对政府内党员的问责，不仅会促进党内民主的发展，更会起到领导示范作用，保证多元问责制的健康发展。共产党的地位和作用决定了必须以共产党为多元主体行政问责的领导核心。

第二，人大是多元问责主体的中枢。人大是我国的权力机关，代表人民行使国家权力。宪法规定人大具有质询权、调查权、弹劾权等，人大又与其他的问责主体紧密相连，是其他问责主体权利的保证。公民通过人大来表达自己的意见与主张，人大则代表人民行使权力，舆论监督的最终目的在于引起社会特别是人大的重视，共产党要通过人大来领导国家，而派最主要的参政议政的场所之一便是各级人民代表大会。人大是各个问责主体的枢纽中心，只有通过人大这个问责主体才能更好地发挥行政问责制的作用。

第三，司法审查是多元问责主体的法律屏障。司法检察机关是一种重要的问责主体。特别是在行政问责惩罚手段上，行政责任不仅是撤职、罢免这么简单的行政处理，对违法者还要移交司法部门，严格追究其法律责任。当行政权力侵犯公民的合法利益时，司法的问责显得尤为重要，只有追究官员的法律责任，才能从根本上震慑那些不负责任和触犯法律的官员。司法问责既是最有力度的问责手段，也是其他问责主体的最后屏障。

第四，派是多元问责主体的重要力量。派在国家政权中是议政和参政党，在中国共产党的领导下，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。它们是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党。中国共产党同各派团结合作，互相监督，共同致力于建设中国特色的社会主义和统一祖国、振兴中华的伟大事业。派是我国政治生活中的一个重要组成部分，我国派多由高级知识分子和各界别代表人士组成。各类专家和各类精英云集，充分发挥派政治协商、民主监督、参政议政的重要职能，有利于更全面地监督政府行为，更好地发挥多元主体问责的优势。

第五，社会团体和新闻媒体是多元问责主体的社会力量。社会团体和新闻媒体通过法定渠道和特殊手段对政府问责，是一种巨大的社会力量。社会团体是指社会上自发组成的、具有法律地位的一些团体、组织，它是政府外问责的主要力量。社会团体作为政府政策的直接受众，对政府行为有着更为直接的感受，发挥社会团体的问责主体作用，有利于政府行为的优化，有利于行政问责主体的多元化。西方通常把新闻媒体称为国家的第四种力量，并认为媒体是监督公共部门，保证政府及其人员履行公共责任的重要力量。真正的媒体问责是指媒体人能够敢于且善于发现和揭露政府官员的违法行为，在责任追究过程通过发挥舆论监督作用保证问责的公开、公平与公正，使之成为问责体制中的一个重要组成部分。

第六，人民群众是多元问责主体的基本力量。发挥公民的问责主体作用，是多元问责主体体系中的重要一环。只有公民问责广泛化，问责体系的作用才能得到最大的发挥。公民问责常态化也是多元问责制完善的重要标志。事实表明，我国查处的官员腐败案件中，绝大多数线索来自公民的举报。东西方的民主理论家都承认，政府存在的目的是为人民服务，按人民的意愿行事，只有把人民纳入到问责体系中，实现公民与政府的直接对话，才有利于政府政策的优化，才能形成公民和政府的良性互动。而目前，我国公民问责意识薄弱，公民问责缺乏组织保证，缺乏有效的法律保护。所以，多元问责体系的建立，重要的一项工作就是确保和维护公民问责主体地位的确立。

2.发挥异体多元行政问责体系的功能

要发挥异体多元行政问责体系的功能，必须要使多元主体问责体系制度化和法律化，着力培育新型的多元问责土壤，革新原有的官僚思想，培养公民的问责意识和问责精神。

第一，实现多元主体问责的制度化与法律化。良好的制度设计是行政问责能够有力推行的根本保证。只有把行政问责的理念上升到制度层面，才能确保问责主体的问责地位，问责才能有法可依，问责才能切实可行。如果没有问责制度的确立，问责制不过只是一种口号，一种摆设，一个良好的愿望。“如果不能跟进制度保证和相应的配套措施，问责制也有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围的扩大，甚至掩盖更大责任的工具”［12］。多元问责主体的制度化就是将多元主体问责体系的构想上升为国家意志，转变成一种法律，一种现实的制度安排，同时实现五种力量对政府的监督。多元问责主体的制度化、法律化不是只强调其中的一个问责主体，而是五种问责力量综合发展，只有这样才能保障问责主体网络的形成，多元问责效用才能发挥。只有尽快推出行政问责法律法规，将多元问责的一些可行意见、规定等转变为法律，问责才有法可依，有章可循。

第二，培育公民的问责意识。多元主体问责需要有现代化的公民意识，这种公民意识是以马克思主义的群众观和我们党的根本宗旨为基础的，国家是人民的，人民的权力高于一切，人民是国家的主人。只有这种观念深入民心，人民才能踊跃参政，公民问责局面才能真正形成。在我国，长期形成的封建主义思想影响还很深，公民精神的养成需要一个渐进的过程。培养公民问责意识，可以从以下几个方面着手：一要推进民主进程，加大民主宣传和普法教育；二是继续推行农村村民自治，加强基层民主建设，促进公民社会的形成；三是完善社会主义市场经济体制，实践证明，经济越发达，市场经济越完善的地方，公民问责的意识就越强。所以加快经济发展，完善市场体制，也是培养公民意识的一个重要方面。

第三，加强政府行为的透明度。扩大政务公开，推行阳光行政。行政信息公开和政务透明是尊重公民知情权的重要体现，也是公民对政府和官员问责的重要前提。只有公民对政务知情才能对政府和官员的行为进行监督和评价，异体问责才能发挥作用。我国政务公开的范围和程度还非常有限，政府公共资源的配置很少向社会公布，某些政府行为甚至还存在着暗箱操作现象。韦伯就曾指出：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性，公务秘密概念是科层制特有的创造，没有比科层制更热衷于此的了”［13］。加强政府行为的透明性，实行阳光行政，政府就要定时向社会公布政务。首先，定时公布政府公共支出状况，加大人民对政府支出的监督，加强对大额支出的管理，对每次的超过一定数额的公共支出都要由人大通过后政府才能实行；其次，完善电子政务，使政府活动能够及时公开，增强行政行为的透明性，提高行政效率；加强人事任免的透明性、公正性，坚决杜绝买官卖官行为的发生。

3.完善异体多元行政问责机制

所谓异体多元行政问责机制是指能够确保多元主体的行政问责体系正常运转，发挥其功能作用的制度安排。异体多元问责机制的实质在于制定确保制度安排得以实现的途径，实现从同体单一向异体多元行政问责的转变，可从以下几个方面完善和健全机制：

第一，确保共产党核心领导作用发挥的机制。要充分发挥共产党的问责作用，就必须继续推行党内民主。“十六大”报告提出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”“十七大”报告又指出：“党内民主是增强党的创新活力，巩固党的团结统一的重要保证。”我党为了更好地为人民服务，严格要求党员，近年来推出了诸多党内条例，例如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《党内监督现行条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》等，为问责提供了依据。要从机制上发挥共产党的问责作用，就要从严治党，努力从以下几个方面改进党的领导方式：一是加大对政府内党员的监督、问责。按照我国政治惯例和干部组织原则，行政一把手往往又兼任党委副书记，绝大多数的政府官员及公务员是中共党员，只要党管好了自己的党员，建设责任政府就有希望。二是实现政府内党员领导干部的专职化，提高行政效率，尽量减少在人大、政协和其他公共部门兼职的现象。三是加强党内监督，实现党内民主。执政党的问责主要是加强各级党委的领导，特别是要充分发挥党的纪检部门的作用来追究政府部门中具有党员身份的行政人员的责任。四是进一步加强、改进和完善党对国家、政府的领导方式。

第二，畅通人大问责的中心枢纽机制。人大是多元问责体系的中心，而现在我国人大监督问责权还不完善，人大问责作用缺失严重、机制运转不灵，主要表现为人大主动问责次数少，问责的广度和力度不够。人大很少主动监督政府行为，我国人大的质询权、调查权、弹劾权很少使用。所以要发挥人大的中心枢纽作用就必须对人大进行改革和完善。一是完善选举制度，扩大差额选举，扩大人大代表的代表范围，体现人大代表选举的公正公平。二是实行人大代表的专职化，逐步增大专职化人大代表的比例，提高人大代表的素质。现在的人大代表大都是地方骨干，公务繁忙，很少有时间专门研究问责，人大代表的专职化，有利于提高问责的针对性，提高问责的效率。三是细化人大问责的方式，完善质询、调查的程序。我国宪法虽然规定人大具有质询权和调查权，但不够详细，例如，若人大对质询结果不满意，具体应该怎么办，法律没有明确的规定。

第三，积极探索派问责的有效机制。探索派问责主体的有效机制，是多元主体问责制完善的重要方面。建国初期，我国宪法就赋予了派监督政府的职能，但在实践中却很少使用，主要原因是派监督问责缺乏科学机制。我国法律虽然规定了派问责职能，却没有对问责的范围和渠道作详细的规定，派的监督问责权限就无法落实，也就很难设置专门机构来实施问责，从而导致派的监督问责缺乏组织保障。所以，要发挥派的问责主体作用，必须从以下几个方面着手：一是坚决贯彻“多党合作、政治协商”的方针。各级政府应听取各派的意见，特别是派专家的建议，充分发挥派的智力优势、专业优势，做到科学决策、民主决策。二是明确各派的问责权限，使派问责法律化、程序化。三是成立必要的问责专门机构，提高问责的效用，为问责提供组织保证。

第四，规范和加强媒体问责主体的机制。媒体问责是多元主体问责中的一个重要组成部分，媒体监督问责近年来有了显著的加强，例如中央电视台推出的“今日说法”、“焦点访谈”等节目，为媒体监督问责提供了很好的范例。但媒体问责作为多元问责的一个重要主体，与推进民主政治建设的要求还有一段距离。规范和加强媒体问责的机制，可从以下几个方面着手：一是加大政府决策的公开性，保证媒体的知情权。政府决策只有公开、透明，才能保证媒体报道的及时性、公正性和真实性。二是在遵守行业规范和新闻法律的前提下，保障新闻报道自由，保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评权和评议权，特别是反面事件的揭露权。［14］三是制定《新闻法》，我国现在还缺少一步完整的新闻法，来规范和保证新闻媒体问责的权限范围，监督问责程序。规范和加强新闻媒体的问责作用有利于给行政问责创造一个良好的问责氛围，便于公民和政府的互动、沟通。

第五，确保和强化司法问责的有效机制。司法机关问责是追究行政机关及其公务员责任的底线，是其应承担的最起码的责任。在我国的司法实践中，常常出现司法介入滞后于组织处理或行政处理的现象，甚至有些纪检、监察部门越权或违法行使职权，以行政处分、组织处理代替司法追究，使一些官员规避本应承担的法律责任，导致司法问责的力度弱化，损害了司法权威。所以要扩大司法审查的范围，强化司法问责机制，可从下面几个方面完善：一是虽然我国宪法规定，我国司法机关有权独立行使各种权力，但是实际行使中司法机关常常受到各种因素的干扰，为此，可以改由上级司法机关的党组织直接对下级党组织的领导，以免多头领导的矛盾。二是改革司法机关的经费来源方式和人事制度。为保证司法的独立性，建议全国各地的司法经费由公共财政统一支付。改进现有司法人员的选拔制度，司法机关的人员必须有自己严格的选拔制度和任职制度。三是必须建立检察机关与政府监察机构、党的纪检部门的工作协调机制。

第六，保障和维护公民参与问责的机制。广泛的公民参与是多元主体行政问责体系完善的标志。在我国，公民参与问责的意识还比较差，而良好的制度安排对公民问责的顺利实行至关重要。当前，要保障公民问责主体地位，需要从以下几个方面着手：一是拓宽公民参与问责的政治途径，积极引导公民参与政治的热情，形成一个政府与公民能够互动沟通的秩序。“积极参与是以公民与政府合作为基础的关系，在这种关系中公民积极地从事对政策制订过程和政策制订内容的界定和参与”［15］。公民积极参与政治，有利于多元问责主体的完善。二是健全信访制度。信访是我国公民表达政治诉求的一种合法手段，也是我国公民参与政治的一种方式。近年来，我国信访制度逐步完善，通过公民的信访，揭露和查办了一大批有问题的官员，保护了公民的利益。但现有信访制度还需进一步改善，例如应加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护，防止对上访人的打击报复。三是加大民意调查。只有真实地了解民意，政府才能更好地制定政策为人民服务。我国现在关于民意调查的机构还很少，调查的手段还很有限，人民的很多意愿还不能充分表达，所以我们必须积极完善民意调查的机制，加大民意调查的范围，让政府政策能更好地代表和体现民意。四是继续改进听证会制度。要对听证会制度的程序进行详细规定，保证听证中公民的意见能够得到及时回应。［16］

总之，行政问责制是建设责任政府的必然要求，行政问责主体是一个多元的问责主体系统，既有同体问责，又有异体问责，各问责主体在其权限范围内，组成一个相互补充的问责网络，有效地限制政府权力的滥用。虽然当前我国问责制多为同体问责，但是向异体多元问责的转变是一种必然趋势，我们要积极创造条件，促进多元主体问责体制的不断完善。

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［8］李军鹏.责任政府理念［J］.电子政务,2004(4)：24-25.

［9］张璋.公共行政的新概念［J］.公共行政,2002(3):5-8.［10］罗豪才.行政法学［M］.北京：北京大学出版社，1996：85-87.

［11］孟德斯鸠.论法的精神：上册［M］.张雁深，译.北京:商务印书馆,1961:153-156.

［12］刘军宁.中国如何走向真正的问责制［J］.新闻周刊,2004(17):28-29.

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［14］周亚越.行政问责制研究［M］.北京:中国检察出版社,2006:320-323.

［15］OECD.Opengovernment:fosteringdialoguewithCivilSociety［R］.France,2003,pp.13-14.

［16］王振亚,张志昌.超越二元对立:公民权利与政府权力新型关系探析［J］.陕西师范大学学报：哲学社会科学版,2005,(6)：111-117.