事项决定权

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摘要：国家生活中重大事项决定权的法律地位尚未得到普遍认同，重大事项界定缺乏统一标准，制约了重大事项决定权的有效行使。提高对国家生活中重大事项决定权的法律地位的认识，妥善处理重大事项的权力关系，科学界定重大事项的范围，使国家生活中重大事项的决策过程更加科学化、民主化、制度化，是落实科学执政、民主执政、依法执政的关键所在。

关键词：国家生活；重大事项；决定权；决策

现代政府的决策活动都是多系统、多层次的，中国政府亦是如此。在当代中国，广义的政府决策过程，包括国家的立法程序、《政府工作报告》的制定程序、国家机关重大事项的决策程序、政府预算的编制和审批程序、国家机关领导人的任免程序等诸多方面。从法源上讲，重大事项决定权是地方^，大及其常委会的一项重要职权。为行使好这一职权，地方人大及其常委会进行了卓有成效的工作，积累了一定的经验。但是，如何界定国家生活中重大事项，保证对国家生活中重大事项决定权的行使更加科学和民主，具体分析国家生活中重大事项的决策过程，确保全国人大及其常务委员会在国家生活中重大事项决定权方面的充分行使，仍需要从理论上和实践上进一步探索和研究。

一、关于对国家生活中的重大事项的界定

如何正确界定国家生活中的重大事项，这是行使重大事项决定权的先决条件。对重大事项的范围不好界定，对什么是重大事项，怎样确定重大事项，法律没有明确的界定。彭真同志曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。但这“三性”运用于实践仍不好操作，从这“三性”的角度进行立法，也很难通过法律规定把重大事项的具体内容完全列举出来。

宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”《地方组织法》第四十四条第四项规定，县级以上的地方各级人大常委会有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。也就是说，讨论、决定本行政区域的重大事项，是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大常委会的一项重要职权。

宪法第六十二条，全国人民代表大会行使职权共15款；第六十七条，全国人民代表大会常务委员会行使职权共21款。根据宪法原则，国家生活中重大事项决定权应属于全国人民代表大会。

国家生活中的重大事项一般包括国民经济和社会发展规划和计划。国家重大工程建设项目，省级行政区划事宜。重大改革措施，战争与和平，重要的授权事宜等。全国人大及其常委会并没有出台关于国家生活中的重大事项决定权的法规，至于国家生活中的重大事项仅仅是—个原则性的提法，实际上涉及问题很多。

如果把全国人民代表大会常务委员会听取和审议专题工作报告项目看作是国家重大事项的活动，以九届全国人大常务委员会为例，具体报告从数量上看：1998年4件，1999年10件，2000年10件，2001年8件，2002年8件；从内容上看，既有常规专题_T作报告，如中央预算执行情况，也有当年的或一定时期的国家生活中的热点和难点问题。

从实践上看，截至目前，全国已有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规。地方人大总结实践经验，用地方性法规的形式对“重大事项”作出了界定和规范。这些规定通常把“重大事项”区分为三类：第一类，是由人大常委会讨论，作出相应决议、决定的事项；第二类，是由人大常委会讨论，但不作出决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项；第三类，是只要求“一府两院”报告或备案，人大常委会不进行讨论、更不作出决定的事项。在重大事项内容上既涵盖了政治、经济和社会发展等各方面的工作，又属于人大职权范围内的事项，总起来说是比较全面可行的。理论界有的同志提出，人大决定权在某种程度上更是一种决策机制，因此，不可能也无必要对重大事项内涵和外延进行准确的界定。但更多人认为，长期以来，恰恰是对“重大事项”不作界定，影响了人大决定权及其他职权的有效行使。因此。地方人大用列举的方式把“重大事项”具体化，既是必要的，也是可取的。建议全国人大及其常委会认真总结各地人大的经验，在条件成熟时，对国家生活中重大事项进一步作出明确的规定，出台关于国家生活中重大事项决定权的法规。

笔者认为，在现实情况下，全国人大很有必要对“重大事项”作出具体规定。只有从质和量两方面细化国家生活中的“重大事项”，才能够使此项工作真正做到有法可依。全国人大及其常委会讨论、决定的事项一般都是根本的、长远的、重大的事项，所以应由全国人大划分国家重大事项的界限。同时在划分时应注意到有些事项需要量化，比如财政性投资重大工程项目，多大规模的建设项目须经全国人大的讨论和认可?有些则不能量化，比如地方人大在立法实践中，在甲省被列为重大事项，而在乙省就未被列入重大事项。重大事项本身就是一个动态过程，在国家发展的不同时期表现不同。重大事项决定权的立法属于动态性立法，范围划分宜粗，具体规定宜细。同时，出台该法规也为正确处理好全国人大决定权与中央决策权、国务院行政权和两院司法权的关系提供法律依据和标准，从而增强全国人大及其常委会依法行使重大事项决定权的可操作性、权威性和有效性。

二、国家生活中的重大事项决策过程及决定权分析

国家生活中重大事项的酝酿决策本身就是一个极为复杂的过程。以“三峡工程”这一国家重大事项的论证、决策为例，三峡工程经历了中共中央和国务院作出决策动议过程(1950－1986年)；政府部门牵头组织专家论证过程(1986－1989年)；国务院审批可行性研究报告过程(1990－1992年)；提交七届全国人大第五次会议审议、决定过程(1992年4月3日在七届全国人大五次会议上通过)。由此可见，重大事项决策过程经历了很多的环节，并且，在不同问题的决策过程中，国家政治中枢的各个组成部分所起的具体作用也不完全一样；全国人民代表大会作为最高国家权力机关的最后审议和决策过程只是这个决策过程的一个环节，但也是最为关键的环节，它履行了绝对必要的法律手续。

在当代中国，国家政治中枢对重大事项决策酝酿工作的一般特点是：其一，这个过程是由中共中央领导。与党在一个时期的基本路线及其方针、政策相一致，并以中共中央对各方面意见的综合为基础。其二，决策酝酿工作大多是由国务院具体组织实施的，但吸收各方面专家、官员参加；国务院提供决策工作所需的费用，并对全国人大负责。其三，全国政协以及有关社会团体等也配合中共中央和国务院做必要的决策咨询、参谋和协调服务。从以上分析可以看出：在全国人民代表大会行使“决定—决策权”之前，中共中央、国务院、全国政协及国家政治中枢中其他与某一个特定问题相关的组成部分，要协同进行大量决策前的准备工作或系统内的初步决策工作；在全国人民代表大会依法作出正式的全局性决策之后，负责组织实施重大决策的国家机关也依然有组织、指挥工作要做，这其中包括一系列局部的、具体的决策工作。因此，当代中国对重大事项问题的决策过程实际上是由两个前后衔接的阶段所构成。

重大事项决定权涉及到不同国家机关的权力分工，因此，全国人大在行使重大事项决定权问题上必须坚持党的领导，注意处理好与其他国家机关之间的关系和其他关系。依笔者之见，行使好重大事项决定权，关键需要提高三种认识：

一是要认识到全国人大及其常委会行使重大事项决定权是人民管理国家事务的主要途径，体现了人民当家作主的宪法根本原则。因为，“既然政治机构保证公共空间，即保证在某个既定社会内部个体之间的互利关系，因而，它协调与指挥集体事务的角色，就只有在获得了全体人民赞同的条件下，才能够具有法律的特性，这是符合逻辑的。”

二是要认识到通过全国人大行使重大事项决定权，把党的主张变为国家意志，有利于分担党和政府的决策风险与责任，有利于加强和完善党的领导，有利于党的各项路线、方针、政策的贯彻落实。

三是要认识到决定权是全国人大最主要、最基本的权力。它较之监督权、任免权更富有刚性，如果能充分行使，最能体现人民当家作主政治制度的优越性。

同时也要处理好三种关系：

首先，处理好讨论、决定重大事项和行使监督权的关系。我们通常说的人大四权，即立法权、决定权、任免权、监督权，既不是孤立的也不是对等的。从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权等，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约。

人大四权之间的关系，应是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系。应当说。前三权属于同—性质，我们称之为议决权。所有议案，不论是法案、重大事项案、人事任免案，都需要以会议的形式集体进行审议，经过表决方能通过，并具有一定法律效力。议决权的行使又同监督权的行使互为表里。保证宪法和法律的有效实施，部分变更、调整国家计划或预算，重大工程建设项目等，都是国家政治、经济生活中的重大事项，全国人大及其常委会就这些重大事项作出决定，既是行使决定权，也是进行法律监督和工作监督，是人大决定权和监督权两权的配合行使。我们在研究人大讨论、决定重大事项的性质时，不应从概念和定义出发，更不宜把四权截然分开。应当说，人大制定讨论、决定重大事项的规定，主要是为了保障和规范决定权的行使，同时也有利于加强监督工作，有利于两权的配合行使。

其次，要处理好全国人大行使决议权与国务院行使行政管理决定权的关系。宪法和法律规定，全国人大是最高国家权力机关，国务院是国家权力机关的执行机关，在管理国家事务和社会事务上，全国人大具有重大事项决定权。国务院具有执行权和行政管理决定权。要正确认识和处理全国人大讨论、决定重大事项和国务院讨论、决定重大事项的关系。对重大事项，人大可以讨论、决定。政府从行政管理的角度也可以讨论、决定。但人大行使决定权同政府行使决定权在性质、地位、作用、法律效力上都不相同。从执行程序的角度上看，全国人大对重大事项所作出的决定，对国家机关和国家工作人员具有约束力。国务院对自己的行政决策所组织的实施，则没有这种普遍约束力。

最后，要处理好全国人民代表大会与常务委员会行使重大事项决定权的关系。哪些重大事项应由全国人民代表大会决定，哪些应由人大常委会来决定，这给实践带来了一定的操作难题。在我国，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，常委会是其常设机关，对其负责。这种政权组织体制的设计模式和我国现阶段的国力水平都决定了全国人民代表大会不可能经常召开会议，造成了人民代表大会行使权力事实上的有限性。虽然法律没有明确划分二者行使重大事项决定权的范围，但从理论和实践上，我们认为二者还是应当有所区别的。所以全国人民代表大会应对国家生活中特别重大事项行使决定权，而其他国家生活中大量的重大事项应交由全国人民代表大会常务委员会行使。

三、对国家生活中的重大事项决策的几点建议

一是选准议题，公开决策。全国人大及其常委会应围绕党和国家的中心任务和工作确定议题，围绕人民群众关心的热点问题确定议题，围绕“经济和社会发展的重大改革方案或重大措施”确定议题。如财政性投资的重大工程项目：磁悬浮列车、青藏铁路、南水北调工程等，都应列入重大项目。当前人民群众关心的分配制度改革、教育体制改革、医疗体制改革等议题，这些议题关系到千家万户，关系到许多人的切身利益，不是教育部或者卫生部一个部门所能解决的，都应列入国家重大事项中。同时要像政府工作报告的形成那样，反复酝酿、讨论、修改、征求意见，集思广益，过程公开有利于决策的科学与民主。由于我们的舆论工作习惯于宣传和通告决策的最后“结果”，因此导致整个决策过程一般不为人们所了解。如何把正常的决策过程及时公开化，使人们有知情权、参与权、意见表达权，以增强人们对政府决策过程和有关决策的意义的理解，这是党和政府面对的一项重要课题。

二是规范程序，依法决策。全国人大在审议、决定国家生活中重大事项问题时应当特别重视具体程序方面的问题，比如，议案的提出、议案的审议、议案的表决、决议或决定的公布、对决议作出后如何贯彻实施等方面，都需要不断完善和规范。同时，程序的规范性需要由法律提供保障，要对其法律效力作出刚性的、可操作性的规定。人大作出的决议或决定，缺乏有效的监督措施，就可能变成一纸空文。实际上有些重大问题只有通过人民代表大会讨论、决定，才更有合法性和权威性。应当总结经验，进一步制定全国人民代表大会决定重大事项的单项法规。2007年1月1日开始实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，在规范各级人大常委会与“一府两院”的监督与被监督关系方面，作了许多制度性的创新。《监督法》从保证人大作为国家权力机关的法律地位出发，规定了各级人大常委会有权决定本行政区域内的重大问题。为了保证各级人大常委会能够及时了解重大问题，并对“一府两院”在重大问题上作出的决定进行有针对性的具体监督，《监督法》创设了在人大闭会期间由各级人大常委会对“一府两院”的专项工作报告进行审议的制度。这一制度增加了各级人大常委会对“一府两院”实施宪法和法律活动监督的主动性和经常性，保证了各级人大作为国家权力机关在重大问题和重大事项上的决定权。这对于进一步健全和完善社会主义民主政治建设、规范国家生活中重大事项决定权问题具有开拓性的里程碑意义。

三是理顺关系，科学决策。重大事项的提出，必须通过民主的方式，采取议案的方法进行，由法定机关或法定提案人依照法定的程序提请人大或常委会审议。从实际过程看，国家生活中重大事项议案大多由国务院提出议案，而全国人大代表提出的议案能够进入议程的很有限。当然，这里不排除代表议案的质量等问题。如何将代表议案同国家重大事项有机结合，使全国人大代表所提议案与国家的重大事项“挂钩”，是否可以借鉴美国国会议案提案的一些做法。虽然在美国国会，议案只能由国会议员提出，同时总统和政府部门的议案也是改头换面后由议员提出，但是议员就任何议题提出议案，不受任何限制，提多少、提什么，谁也无权干涉。这就使议员提出的议案涉及美国国家大政方针、重大利益或全国关注的议题成为可能。就其议案程序与议案过程来看，有值得我们学习和借鉴的地方。实际上，我国全国人大代表提出议案的基本对象，恰恰应当是国家的重大事项。我们将“国家的重大事项”加以规范和明确，全国人大代表的提案权与其有机衔接，最终使得“审议国家重大事项”与“代表议案审议制度”之间建立起密切的联系。

对于国家生活中重大事项决定权这个问题的关注体现了科学执政、民主执政、依法执政、文明执政的基本理念，同时，这也是实现国家生活中重大事项决策过程的公开化、民主化、科学化、规范化的核心意义之所在。