社区综合保障

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自2000年我国步入老龄型国家以来，随着社会进步、社会福利的推进，城市老年人已成为社会关注的重要群体。在当前面临着社会转型、经济纵深改革、下岗职工问题日益严重的背景下，城市老年人的基本生活有什么困难？物质生活有什么需求？精神生活有什么需求？福利性服务有什么需求？诸如此类问题都是值得社会密切关注的重要问题。调查和研究这些问题，对于推进社会进步、完善老年社会保障制度、构建社区老年人综合保障网络有着重要意义，同时也为当前实施“星光计划”、建设社区老年人服务项目提供重要依据。

本文的目的就是为了研究我国现阶段这些城市老年人问题，调查了解老年人生活的现状和困难，探索老年人社会保障存在的问题，试图提出城市社区老年人综合社会保障网络的构建。本文的一些数据来源于笔者接受的民政部科研课题。笔者利用暑假组织本校民政行政管理专业27个教学班、近1200人的调查队伍，分赴全国31个省、自治区、直辖市的部分城市，实施“城市社区老人问题调查方案”。其中沿海地区有6个省、3个直辖市，中部地区有10个省，西部地区有11个省、自治区和1个直辖市，以问卷调查的方式共调查社区1125个、老人48563人，完成有效样本22460个。

一、城市社区老年人生活的现状和困难

（一）在“老有所养”方面

1.老人居住形式

根据调查，单身独居的老人家庭有3369个，占调查总数的15%，老年夫妇同居两人家庭有7187个，占调查总数的32%，与子女同居的老人家庭有11903个，占调查总数的53%。这种居住形式变化趋势与国外发达国家比较相吻合，如法国单身独居的老人家庭占32.60%，老年夫妇的两人家庭占36.80%，与子女同居的老人家庭占30.60%；我国的这种老人家庭居住形式的现状和发展趋势，表明传统的家庭保障功能正在逐渐削弱，这对于我们构建老年社会保障制度应加以重视的。

2.老人居住房屋

近十年来由于我国住房制度的改革，城市老人居住房屋的方式发生了大的变化，由原来那种比较单一的福利性租赁式转换为以商品房为主的多元式。

根据调查，老人居住自己私房的12578人，占调查总数的56%；租用房屋的2471人，占调查总数的11%；居住子女私房的3818人，占调查总数的17%；其他形式的3593人，占调查总数的16%。

3.老人收入状况

根据调查，有退休金的9209人，占41%；有社会保险养老金的2471人，占11%；靠子女赡养的4267人，占19%；需再劳动挣钱的4717人，占21%；其他收入的1797人，占8%。与八十年代相比较，有两项明显不同，一是出现了一批收入稳定的，领用社会保险养老金的老人，二是靠子女提供养老费的老人数量减少了21.53%。究其原因有二：一是与九十年代初我国全面启动社会养老保险，一批九十年代退休的企业单位和部分事业单位的职工纳入社会保险的范围；二是八十年代后期和九十年代的退休人员退休前有工资、退休后有养老金的居多，无收入的明显减少。

4.现在的养老方式

根据调查，住家全部自养的12353人，占调查总数的55%；子女养老的4492人，占调查总数的20%；自养并依靠社区服务的3369人，占调查总数的15%；福利机构养老的674人，占3%；其他方式的1572人，占调查总数的7%。

（二）在“老有所乐”方面

根据调查，在家看电视的老人5840人，占26%；与邻居闲谈的老人4941人，占22%；参加社区活动的老人3369人，占15%；睡觉或无事可做的老人1348人，占6%；逛街或游公园的老人3594人，占16%；一年中有若干次旅游活动的老人1797人，占8%；其他方式的老人1572人，占7%。与八十年代相比较，有两点最明显的变化：一是有部分老人参加了社区活动；二是无事可做难已打发时间的老人减少了一半多。这与近年来城市社区建设的开展，社区文化、社区教育的兴起有着密切关系。

（三）在“老有所学”方面

1.学习的人数

根据调查，从不学习的老人10107人，占45%；间断学习的老人6289人，占28%；持续学习的老人3594人，占16%；其他类的老人2471人，占11%。

2.学习的内容

根据我们的调查，城市老人学习的内容主要分布于六个方面。学习政治、法律、新闻类的4941人，占22%；学习专业知识类的3818人，占17%；学习个人兴趣爱好类的6738人，占30%；学习新知识如电脑类的1123人，占5%；学习技术类如电器修理的1123人，占5%；学习种养知识或技术的1572人，占7%；学习其他类的3144人，占14%。以此表明，现阶段的城市老人爱好越来越广泛，求知需求越来越迫切。

3.学习方式

传统的老人学习方式主要靠自学书本，手段单一。近年来，由于现代科学技术计算机和社区教育的兴起，电视的普及，使城市老人的学习方式呈现出多元式。

根据调查，只看书本自学的5390人，占24%；通过计算机上网学习的1123人，占5%；通过电视学习的6513人，占29%；通过社区老人大学学习的2695人，占12%；其他方式学习的6738人，占30%。

（四）在“老有所困”方面

根据调查，城市老人养老费无保障的3144人，占14%；做家务活难的7861人，占35%；有病无钱进医院的4043人，占18%；有病无人护理的3594人，占16%；精神空虚日子难熬的3818人，占17%。

（五）在“老有所医”方面

根据调查，城市老人有钱上医院看病的5615人，占25%；缺钱看病的2021人，占9%；只有大病才上医院的6064人，占27%；生病找民间偏方的1348人，占6%；生病自购药的5839人，占26%；其他方式的1572人，占7%。从上述数据来看，只有四分之一的老人有抗疾病的安全感，至少有一半以上的老人缺乏保障的安全感，这与现有的医疗保险制度的不完善有关。

（六）在“老有所为”方面

1.劳动类型

根据调查，城市老人息工休养的7910人，占56%；从事种养殖业的1123人，占5%；从事家庭副业的674人，占3%；城镇打工的1797人，占8%；原单位返聘的2471人，占11%；从事小商小贩的2471人，占11%；自办公司企业的1348人，占6%。从上述数据来看，与16年前比较，在家息工休养的人数减少三成，而再就业的人数相应增加三成。其原因何在？这与再就业的目的有关。

2.劳动的目的

根据调查，城市老人劳动的目的是用来补缺养老费的4492人，占20%；用来帮助子女的3594人，占16%；用来为今后有备无患5840人，占26%；用于家庭建设如购房的2920人，占13%；用于其他类的5615人，占25%。根据上述数据，可见老人再就业的，五个人中有一人是因为养老费不足；四个人中有一人是为了预防今后的风险。

从上述城市社区老人生活的现状可以看到，近十几年来，社会的进步和发展正在逐渐渗透和影响着城市社区老年社会保障，使其有着鲜明的时代特征：

①随着城市社会保险制度的建立，如养老社会保险、医疗社会保险的启动和发展，城市老人基本生活保障的稳定性得到不断加强。

②城市社区服务的发展和兴起，为社区老人的福利性服务起到了举足轻重的作用。

③近年城市社区建设的开展，社区教育、社区文化、社区教育的发展使社区老人的精神生活丰富多彩。

二、城市社区老人社会保障存在的问题

（一）在“老有所养”方面，社区老人的生存问题仍然十分严峻。

据我们调查，目前，我国城市社区老人养老的体制主要有三种情况：

①所有的国有企业、集体企业和大部分其他所有制成份的企业都已纳入社会养老保险；

②大部分的事业、行政单位仍然沿袭原有的退休金制度；

③原所属的单位已破产、倒闭、兼并的退休人员和没有正式工作或没有工作的老人，现在既没有社保养老费，也没有退休金。

对于第一种情况的老人，养老金稳定可靠，但是大多数水平不高，有入不敷出的现象。这是因为在过去的几十年的计划经济条件下，经济发展水平较低，职工的收入一直实行的是低工资制度，现在的老年人在工作时很难进行储蓄和自我积累。再加上大多数企业还没有建立补充养老保险制度，使这一部分老人要维持正常的养老水平，就必须靠再就业或子女帮助。

第二种情况的老人是三种情况老人中最好的一种，其退休费水平较高，一般可拿到原工资的80%至95%。但是由于其社会化程度不高，保障的稳定性受其所属单位经济效率的左右。

第三种情况的老人是三种情况老人中最差的一种，到了老年根本无收入保障，这种人据我们抽样调查达39%之多。正因为如此，所以在我们调查“今后（5至10年）最担心的问题”时，摆在第一严重位置的是缺钱养老。

据我们调查，缺钱养老的老人5390人，占24%；家务活无可奈何的老人3144人，占14%；无钱看病无人护理的老人5166人，占23%；太孤独闲暇日子难熬的4941人，占22%；其他的3818人，占17%。如果把缺钱养老的和无钱看病无人护理的两种老人加起来就占有老人总数的46%了，这就显得城市社区老人生存问题十分严峻了。

（二）在“老有所乐”、“老有所养”、“老有所学”方面，福利性社会服务的问题是城市社区老人养老问题中现在和今后十分突出的问题。

随着我国老龄化程度的不断提高，家庭小型化越来越突出，传统家庭的养老功能越来越弱化，不仅独居老人、夫妇两人居家庭迫切需要社会服务，就是成为当今社会主体类型的“四·二·一家庭”也少不了社会服务。老人的养老方式、老人的闲暇生活方式、老人的学习方式等方面都离不开社会服务。根据我们调查，关于“理想的养老方式”和“理想的休闲方式”专题调查正反映了这种迫切需求。

其一、根据我们调查，希望住家自养的老人6738人，占30%；希望子女赡养的老人6289人，占28%；希望到机构养老的老人2471人，占11%；希望住家自养并依靠社区服务的老人6963人，占31%。把后两类人相加，期望得到社区服务的老人达到42%。

其二、根据我们调查，希望在家看电视的老人2920人，占13%；希望与人闲谈的老人4043人，占18%；希望逛街游公园的老人4492人，占20%；希望参加社区文体活动的老人6064人，占27%；希望社区组织旅游参观的老人4941人，占220%。把后两类老人相加，期望得到社区服务的老人达到49%。

（三）城市社区老人的医疗保障问题不容忽视

城市社区老人的医疗保障问题主要是两大问题：

1.支付医疗费困难

我国现行的医疗社会保险采取的是一种社会统筹和个人帐户相结合的做法，平时门诊医疗费用主要靠个人帐户的钱支付。老年人不同于年轻人，老人个人帐户的资金没有经过长时期的储备，直接进入基本医疗保险，再加上很大一部分老人原单位没有实行补充医疗保险，所以个人需支付的门诊医疗费用就远远多于个人帐户的钱。如果老人得了重病住院治疗的，需要支付几万乃至十几万，那么统筹基金最高支付限额仅为当地职工平均工资的4倍，老人个人需支付的金额就更大。

2.医疗保健服务缺口太大

老年人风烛残年，不仅有病需要及时治疗，而且平时还需要保健、体检、预防，需要社区提供更多的医疗保健服务的人力、物力和机构。但是现有的社会和社区能提供的服务设施十分不足。

根据我们调查，希望生大病能住医院的3594人，占16%；生小病能找社区医疗点看病的4717人，占21%；生病能叫社区医生上门服务的7187人，占32%；社区能定时体检身体的5166人，占23%；其他方式的1797人，占8%。由上述数据来看，老人对社区医疗保健服务的期望值很高，占老人总数的76%。

（四）在“老有所为”方面缺乏老人再就业服务机制。

“老有所为”不仅能发挥老年人余热，再创造社会财富，而且能提供老人自我保障的能力。根据我们的调查，老人再就业的目的在于补缺养老费和为今后有备无患的占老人再就业总数的45%。所以，国家和社会应大力支持和帮助老年人再就业。但是，现有的社会和社区为老人再就业提供的信息服务、政策服务、机构服务远远不够，就业基本上靠老人八仙过海，各显神通。所以，城市老人再就业难或就业待遇不公平的现象也就比较多。

三、构建城市社区老人综合保障网络的思路

从上述所见，社区老人的基本需求，社区老人保障存在的问题，归纳起来主要集中在两个方面，即养老费保障和福利性服务保障。正是基于这一思路来构建城市社区老人综合保障网络。

下面就城市社区老人综合保障网络的两大网络加以说明。

附图

1.社区养老费保障网络

社区养老费保障网络主要是保障老人基本生活费的开支，满足其生存问题。根据公平与效率的原则，基于老人各自不同的情况，这一保障网络可分为四个保障层次：第一个保障层次是社区福利、社区优抚；第二个保障层次是社区保险；第三个保障层次是家庭保障和再就业自我保障，第四个保障层次是社区低保。

①社区福利、社区优抚。

社区福利主要是解决社区里孤寡老人、经济来源困难的残疾老人的基本生活问题。解决方式可采取集中供养、分散居家供养和经济补助。

社区优抚主要是解决老复退军人、老军烈属等老优抚对象的抚恤、优待、补助问题。对他们除了按国家政策标准给予抚恤、优待、补助外，社区还可自行提高标准，给予补助。

②社区保险

社区保险是解决社区里90%以上老人养老生活问题的重要途径。社区保险分为社会保险和商业保险。为了确保社区保险发挥保障社区老人养老的功能，笔者认为在现阶段建立和完善社区保险要注重以下几个问题：

A.建立社区一体化的保险体制。目前我国养老金体制有三种：一是养老社会保险制度，二是行政、事业单位的退休制度，三是一些老企业和其他所有制成分单位的退休制度。根据市场经济体制的逐步完善，三种养老金制度应尽快实行一体化，建立社区统一的社会保险体制。

B.保险的层次。可采取三个层次：第一个层次是社会基本保险。这一保险制度现在已初具规模，只存在一个全面推行，实行企事业、行政单位以及其他所有制成分单位一体化的问题。第二个层次是社会补充保险。对于这一层次保险，目前只是行政单位和部分经济效益好的企事业单位实行了，大部分的单位没有实行。第三个层次是商业保险。目前发挥商业保险的作用还不够，有待进一步改进。通过这三个层次，三道保障，不断提高社区老人养老的收入水平，从而达到提高社区老人生活质量的目的。

C.保险的项目。社会保险对于社区老人来说，主要是养老社会保险、医疗社会保险两种，考虑到一些再就业老人，还可以增加遗属死亡保险和工伤保险。商业保险又分为人寿保险和大病医疗保险。

D.改进社会补充保险的做法。现行的养老保险制度和医疗保险制度都规定了基本保险和补充保险的做法，但是，基本保险是强制性的，必须实行，而补充保险视其单位的经济效益而言，经济效益好的可以建立补充保险。我认为对于这一规定应加以改革，鉴于我国的退休老人是在一种长期低工资的情况下退休、养老金水平很低的状况，并且我国的宪法明确规定要保障老人基本权益，因此补充保险制度应向老人倾斜，要求一般的单位要给退休的老人实行补充养老保险和补充医疗保险。

E.改进现行的医疗保险的做法。现行的医疗保险制度对于现在的中青年、特别是青年的保障性、安全性体现较好，而对于已经退休或快要退休的老人来说保障性差、安全性弱。其中一个重要原因就是现行的医疗社会保险制度规定的统筹基金和个人帐户相结合的做法，仅对年轻人有利，而对老年人不利。我认为对于这种做法应加以改进：应按照老人的工龄和一定的标准核算一笔钱，放入老人个人帐户，弥补其在过去工作阶段没有得到医疗保障或保障不够的损失，从而提高老人的保障水平。

F.要充分发挥商业保险的保障作用。从国外一些发达国家的做法，一般一个劳动者除了强制参加社会保险，在中青年阶段还要给自己买若干种、若干份商业保险，以减轻老龄到来时社会保险难以抗拒的各种风险。因此我国应建立鼓励劳动者参加商业保险的机制。我认为建立鼓励机制，应采取两条腿走路的方法：一是利用社会保险基金为保险人购买人寿商业保险、大病医疗商业保险；二是制定一些政策鼓励人们自己购买人寿商业保险、大病医疗商业保险，比如免除个人所得税。

③家庭保障和再就业保障

家庭保障是指直系血亲对家庭老人的保障。它是我国传统的一种保障，在今天进入市场经济阶段以后，无论是从法律还是从道德的角度来说，仍然值得提倡和强调，而且还要以法律来保证实施。但是对于孤寡老人来说，家庭保障是缺项，这就需要别的保障网络来补充和加强。

再就业保障是一种老人自己保障自己、自己养活自己的自助性保障。目前在国外对于这种保障方式也大力积极提倡和鼓励。我认为，对于老人的再就业除了提供服务，还应给予政策性的鼓励，如对其收入免除个人所得税等。

④社区低保

社区低保是社区老人的最后一道保障线。目前这项工作按照民政部“应保尽保”的精神，基本上把城市社区的社会救济对象全部纳入了保障范围。但是要真正把这项工作作为社区老人生活的最后一道保障线，在进行这项工作时还必须注意以下问题：

A.与人们直接相关的基本生活物质的价格是一种动态变化的东西，要及时地调整低保标准，否则，就失去了最后一道保障的意义。

B.享受低保救济的社区老人也是动态的，特别是对于一些再就业的老人来说更是如此。因此，我们要经常注意那些再就业的社区老人的生活收入的变化，一旦他们失业，落入低保救济线以下，就应及时把他们纳人低保救济范围，保障其基本生活。

C.对于享受低保救济的社区老人，特别是一些孤寡老人，还要有其他的配套措施，给予更多的关心和照顾。除了享受低保救济之外，还应在社区福利性服务方面给予多方面的帮助。

2.社区福利性服务保障网络

社区福利性服务保障网络由以下几个方面构成：

①义务支持服务

与家庭保障一样，义务支持服务是指直系血亲对家庭老人的服务。服务的项目有生活护理、关心照顾、闲谈、抚慰等。

②友情支持服务

友情支持服务是社区里邻里之间、老人之间、朋友之间、居民之间对老人一种帮助服务，是一种内容最生动、最丰富的支持服务，是一种浓厚的中国特色的社区支持服务。

③道义支持服务

道义支持服务是发动社会、社区力量参与对社区老人群体服务的重要支柱，是潜力巨大、资源丰富、弥补其它服务的人力、财力不足的一种服务，是对义务支持服务和专业支持服务的一种重要补充。

④专业支持服务

专业支持服务是一种最稳定、最全面、服务水准高的服务，是一种由专业人员来管理、专职人员来动手的服务。

对于现阶段建立社区专业支持服务网络，我认为应注重以下几点：

A.加快推行社会福利社会化，落实社会福利社会化的各项政策，大力发展性质多种、形式多类、功能不同的社会福利机构。B.启动实施“社区老年福利服务星光计划”，保证落实社区社会福利设施建设资金。C.加强、加快对现有社会福利专业人员的培训和教育，提高其专业知识、专业技能，提高服务质量。D.加快对社会工作和老年人服务中级、高级专业人员的培养，满足快速发展的社区社会福利事业对人才需求。E.加强基层民政部门对社区社会福利服务工作的宏观指导和统一管理。